中国PPP项目主要风险因子分析.docx

中国PPP项目主要风险因子分析（1）法律变更风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。例1：上海的大场水厂项目上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国价格法和政府价格决策听证办法规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。（2）审批延误风险 主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国价格法和政府价格决策听证办法规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。例1：上海大场水厂项目上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国价格法和政府价格决策听证办法规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。（3）政治决策失误/冗长风险是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如：廉江中法供水厂项目廉江中法供水厂项目空置8年的背后廉江水厂BOT项目是中国自来水水厂单元改革失败的典型，曾经在被同业普遍关注，长期得不到解决。一个不合理的方式、一个不负责任的政府、一个无奈的投资人。对地方政府而言，其实无论合同是否合理，也毕竟是政府签约的，怎么可以理直气壮地违约？对于投资人而言，一忍8年，可能需要对合作的模式做出反思，并不是所有政府的承诺都能兑现，投资人是否需要用自己的经验告戒地方政府？对于行业而言，需要总结的是，自来水系统割裂的水厂BOT不适合目前政策下的改革，对水量的估计投资人要有自己的判断。一点建议：双方都做些让步，以“协同”的方式终结这场难堪的合作。新自来水厂空置8年的背后一个1669万美元的招商引资项目，实施的后果却将是作为合资方的一个县级自来水公司的巨额亏损甚至破产，为此，廉江市政府不惜头顶着“不诚信”和“破坏投资环境”的“骂名”，抗争了8年。一个投资上亿人民币的现代化自来水厂，整整空置了8年。与此同时，工业区里的工厂在打井，而市民在夏季因为自来水中出现的红虫和铁锈而投诉。这是在招商引资和特许经营行业开放中一个特殊的案例，但却有着典型的意义。今天，谈判仍在继续，新的方案仍在提出，结果的出现看起来似乎仍然是那么的遥不可及，但谁也耗不起再一个八年，廉江的经济发展耗不起、盼着喝上优质水的廉江人耗不起,作为上市公司的外商同样耗不起。廉江，这个位于粤西的县级市并不知名，他被称为“电饭煲之乡”，多个国内知名的电饭煲品牌在这里进行贴牌生产，在行政上属于湛江市。“巨无霸”水厂它至今仍是廉江最大的招商引资项目。当年的引资人因此获得超过47万元的巨额引资奖金。廉江中法塘山水厂是这个城市的第三个水厂，与现有的日产2.7万立方米的水厂以及日产4300立方米的城南水厂相比，塘山水厂无疑可以被称为“巨无霸”。塘山水厂的设计能力是日产10万立方米，而这个现代化的水厂只要30个左右的工作人员就可以运作，其自动化的生产线更只要两个人足以应付。但就是这样一个先进的水厂，从1999年12月建成之后，却一直处于空置的状态。负责工厂日常管理维护的杨儒群已经在这里待了八年，看着静悄悄的生产线他感觉特别郁闷，“哪天老板发善心把我调走好了”。中法塘山水厂的建立源自于1997年中法水务投资有限公司与廉江自来水公司签订的一纸合资合同合作经营廉江中法供水有限公司合同，合营期为三十年。这是当年廉江市最大的一单招商引资项目：根据该合同及其补充合同的约定，双方总共投资美元1669万元，中法水务和廉江水司出资分别为60%和40%。廉江水司以日产2万吨的旧水厂、新水厂土地及原水管道（口径1.2米，长度5324米）估算作价美元670万元投入合营公司，中法水务则投入现金美元1000万元，主要用作塘山水厂建设。事实上，这个项目至今仍是廉江最大的招商引资项目，因此，时任廉江市自来水公司总经理的周锡林获取了引资奖金473826.65元。“荒唐”的合约它被视为一份固定回报的合约，关于水量的约定以及水价成为关注的焦点在张秀看来，“这笔资金应当收回，因为按照廉江市政府的文件，招商奖金是对税收有贡献，产生经济效益的项目发放的，而该项目一没正常运作，二对税收没有贡献，三没有产生经济效益。”张秀，廉江市政府办公室第八副主任，从1999年开始，张秀就成为廉江市政府协调小组与中法水务谈判的首席代表，八年经历了30多次谈判。在张秀看来虽然合同满满写了50多页，还外带有6个附件，但实际上却是一个“荒唐”的合约。“这是一份固定回报的合约。第一大问题是关于水量的约定。”张秀告诉记者。根据条款：廉江市自来水公司向塘山水厂购买其生产出来的自来水，在塘山水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，第二年每日购水量不得少于6.5万立方米，第三年每日购水量不得少于7万立方米，第四年起每日购水量不得少于8万立方米。而据廉江市自来水公司龙家业副总经理介绍，廉江市2006年的供水量仅为2.6万立方米。而在1998年平均日供水量为2.06万立方米，2001年平均日供水量为2.1万立方米。很显然，合同约定的水量与廉江的实际情况相距甚远。“第二大问题是水价”。合同中也有规定：每立方米自来水的起始水价为1.25元（不含原水费和增值税），并且“水价递升公式”逐年支付。水价增幅为812。廉江市自来水公司算了一笔账，如何按照第一年必须每日购买6万立方米水、而廉江实际日供水量又仅在2.4万立方米计算，加上自来水公司的财务费用、直接人工、管理费用等，分摊到每立方米水中的成本就高达4.58元，而根据当时自来水的平均销售价格1.55元计算，第一年廉江自来水公司就要亏损2400多万元。“抗法”之路对于这份合同，审查小组的分析报告使用了“弱质”、“政府公关”、“规避法律”等敏感词汇廉江市自来水公司新上任的总经理黎相福走上了“抗法”之路。廉江市政府集合了财政、审计、统计等部门，并且聘请了律师和会计师对这份合同进行了审查。审查小组的组长就是张秀。张秀说从接手这份合同开始，他就清楚自己接了个“马蜂窝”，“一边是政府、一边是市民，搞得不好就会激发民愤”。审查小组的分析报告是2000年9月28日出来的，在报告中，张秀坚持保留了这么一段：“对该项目合同的总体印象是：法方利用我方有关人员的弱质，充分利用其政府公关手段，故意规避了有关法律和行政法规，以牟取暴利为目的而签订的违法合同。也是一份典型的显失公平和无法履行的合同。如履行该合同，廉江市自来水公司不出一年就要严重亏损，导致破产，市财政又长了一块恶瘤，广大市民要蒙受最低4.58元的沉重的水费负担，定然民怨沸腾。”对于张秀提交的这段下结论的语言，特别是“弱质”、“政府公关”、“规避法律”这些敏感的词汇，当时的政府领导感觉到了棘手，同张秀商量删除这一段。而张秀的回答是，删了这一段就相当于把整份报告都废除了。这段话终于保留了下来。分析报告计算得出的数字更让人触目惊心：按合同约定市自来水公司履约合作经营30年后，减去合作的收益后仍亏损55亿元，法方获纯利81亿元。考察三地考察小组得出结论：履约合作经营前途悲哀事实上，在中国水务开放的大潮中，出问题的似乎并不仅仅是廉江，在廉江市政府派出的考察小组先后到中山、沈阳和保定等市进行考察后，张秀发现了外资水务公司以特许经营模式进入中国水务行业，带来的种种问题。考察在2000年10月进行。那时，中国的城市正面临着城区和人口的扩增，饮用水供给明显紧张，各市的自来水公司通过贷款、借款建设水厂，急需外来资金。“中法水务与中山、保定和沈阳自来水公司的合作模式与廉江基本一致，在中山日供水量70万立方米，以后按每年10%递增，以0.71元每吨的价格供给中山市，合作期22年。沈阳的供水价是每立方米1.19元，合同约定每年商定改变一次水价，并且逐年下降。”张秀说。考察报告显示，在当年中山市自来水总公司因中法水厂带来的亏损在1500万元至1800万元之间。而沈阳市严重亏损，每年要从其他水厂的盈利贴付给中法水厂1亿多元，为了补亏，沈阳市先后3次调高水价至1.4元，并最终在合作五年后与中法水厂终止了合同，把全市9个水厂卖给了香港一上市公司。“廉江与所考察的三个市相比，更为惨重，来水价最高、合作期最长、亏损比例最高。所以得出了一个结论：履约合作经营前途悲哀。”挨骂也要违约就算头顶“不诚信”和“破坏投资环境”的骂名也要违约“2002年6月合同规定最少购水量为1825000立方米。按合同规定，如廉江自来水公司未能于30天内付清水费，需付延迟付款利息。”这是一份来自中法水务发往廉江市自来水公司的“备考付款通知书”，一份份通知书得不到回应，中法水务投资有限公司在广东廉江的供水合营项目陷入窘境。在中法水务的眼中，廉江市自来水公司和政府无疑是合同的违约方。中法水务董事林景生告诉记者，“作为外方投资者，只能尊重及相信廉江市政府的承诺及廉江市自来水公司提供的可行性研究报告及履行合约、改造管网及用户收费的能力。”他说，塘山水厂可行性研究报告由广西壮族自治区城乡规划设计研究院及广东省中山市自来水工程设计室于1995年9月编制，并得到廉江市市政府、市规划局、市自来水公司的支持和协助。廉江市政府还于1997年7月23日发函给合作公司，明确表示在合作期内支持并确保合同的执行（包括水价的调整、购买饮用水的水量、税务优惠等）。谈判持续8年谈判至今已经持续了8年，历经六任廉江主管城建的副市长，但至今难以达成共识虽然双方都对合同确认脱离实际，难以履约达成的共识，但找到解决问题的方案似乎仍然是长路漫漫。 “我们已经不下十几次表过态要解决这些问题。”林景生在接受记者采访时表示，“我们提出了两个方案。一是双方继续合作。我们承认当时对廉江市的用水量预计乐观了一点，那么我们同意修改合同以实际的用水量来供水，并且在水价上也愿意修改合同，以保本的方式来确定水价。”据知情人士透露，预计塘山水厂投产后一吨自来水的生产成本要负担1.8元多，老百姓需交纳的水价应当可以维持在国家允许的范围内。但这个方案遇到的最大矛盾是自来水公司包括原来两个水厂的300多名员工如何安置的问题。合作公司不可能全面接收员工，因为新建的水厂设计非常自动化，如果全面接收员工的话，水厂的生产成本就会大大上升。 “第二个方案是由廉江回购合资的项目。”回购在操作上较为简单，也是现实的一种模式，但双方在资产的价值上产生了巨大的分歧。 “双方对于水厂造价问题的分歧太大。当时建厂，我们是将工程承包给广州得利满公司建造的，是“交钥匙”工程，工程各方面开支，都有账目，有验资证明，每一项都经过了中方认可。总的算起来，这个水厂，造价在8000万元左右。而且，我们先后借了1000万元人民币和145万美元给自来水公司用于建设管网。”林景生认为，“我们按照投入多少，收回本息。”知情人士透露，外方最终开出的价是8000万元，而中方开出的价码则是2400万元。差距实在太大。张秀认为这2400万元的价格也是有依据的。“我们曾经邀请了省市自来水方面的专家、工程师去现场考察，得出的评估价值大约在3000万元。再加上作为一家跨国公司，在投资项目中肯定要进行深入的可行性研究和分析，廉江的实际日供水量只有2.6万立方米，中法水务也应当承担责任，所以再打个折成了2400万元。”杨儒群并不同意这个评估，他告诉记者：“对于造价，各种人衡量的标准不同，最后对于造价的结论也会不同。光是这个滤池，是法国的专利产品，估价比你想象中的高得多。平常人会以土建的眼光来看，但他们并不知道这个工程背后的技术含量，这些都是无形的。 ”前景渺茫谈判人再过两年就退休，如果到时候还没谈拢，政府打算返聘他一直到今天，我们仍看不到这个项目的前景。张秀说自己再过两年就要退休了，而廉江市有关人士表示，如果到张秀退休还谈不出来就把张秀返聘回来继续谈。林景生认为，从廉江100多万人的用水来说，从关注民生的这个角度来说，一个现代化的水厂空置8年实在是太浪费了，他们希望能够尽快解决这个问题。此外，从廉江市的发展战略出发，开发区的企业用水和扩大附近农村的供水是必然趋势。双方如何拿出勇气来解决这一久拖不决的难题，我们拭目以待。（4）政治反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如：北京第十水厂北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。7月29日上午，中度污染下的北京市朝阳区常营乡，北京第十水厂A厂项目（下称水十厂）工地上，工人们正在罩着绿色围网的墙体上施工。放眼望去，水厂沉淀池、碳吸附池、清水池等主体设施都已成形。“十几年了，我想让这个项目在我手中完工。”负责水十厂项目的北京安菱水务科技有限公司（下称安菱水务）总经理张恒利说。水十厂是继成都自来水六厂后，中国第二个水务类PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）项目，也是北京市首个利用外资建设市政设施的试点项目，总投资23亿元。该项目早在1998年就已立项，却一直到2012年年底才动土。而一般情况下，建一个水厂，用不了三年时间。究其原因，用北京大岳咨询公司（大岳咨询）总经理金永祥的话说，中国PPP发展到现在，已经历五个阶段，而所有PPP项目可能遭遇的难题，水十厂都撞上了。水十厂项目起步就遇到问题招标过程中，光是为了论证招标文件的法律效力，就耗时近一年时间。这使得项目进展整体滞后，以至于后期出现诸多变故：水源供给不上，市场供需倒挂，政府推动态度不积极，中标方退出项目，土地价格一路飙涨，输水管道改线。时至今日，摆在张恒利面前的，还有源水管道何时能开工，以及重新办理诸多施工手续等问题。三家外资“超低价”竞标花一年论证标书法律效力故事要从上世纪末说起。1998年，水十厂立项之年，适逢亚洲金融危机爆发，政府资金紧缺，而国内基础设施建设又进入快速扩张阶段。正是在这个时候，BOT（建设-运营-移交）这种利用私营资本建设公用事业的商业模式进入中国。水十厂项目采用的正是BOT建设模式，其占地面积约180亩，总投资23亿元，设计处理能力为每日50万吨。按计划，水十厂预计于2014年年底建成通水，主要为朝阳CBD（中央商务区）、通州新城等北京东部地区供水。曾担任水十厂项目总顾问的金永祥说，北京启动水十厂项目的初衷，主要是摸索利用外资进行城市市政建设，这也是为什么后来参加投标的都是外资企业。当时，不管是民资还是外资，都巴望着获得水十厂项目。项目开标前，购买资格预审文件的企业和银行，就达到30多家。经过筛选，最终5家联合体进入投标程序，包括：法国苏伊士和香港新世界联合体（下称苏伊士联合体），日本三菱和英国安格利安联合体（下称安菱联合体），法国威立雅，英国泰晤士和日本三井联合体，以及意大利一家水务公司。金永祥称，政府招标时看重四点水价、融资能力、技术方案和法律方案，并且水价越低，投标时得分越高。当时，得分排名前三的分别是苏伊士联合体、安菱联合体和威立雅，三者给出的水价分别是1.15元/吨、1.39元/吨、1.5元/吨，都低于政府估算的6.9元/吨。此时，政府却遇到了两难的问题。投标文件有中英文两种，给出最低水价的苏伊士联合体，其英文文件签了字，中文文件却未签字。苏伊士联合体坚持认为文件有效，而排名第二的安菱联合体认为其无效。“苏伊士给出的水价对政府来说很有诱惑力，但政府又担心遭到国际投诉。”金永祥说，作为中国第二个水务类PPP项目，政府国际经验不足，而当时法律界意见不一，有的认为苏伊士联合体文件有效，有的认为其无效。为此，安菱联合体聘请了北京康达律师事务所作为自己的法律顾问，北京市政府还召开专门会议，讨论苏伊士联合体文件的法律效力。项目招标半年就结束，论证苏伊士联合体标书法律效力，却花了近一年时间。“投标函中承诺着水价、融资条件、融资交割条件等一系列事项，如果没有签字，就意味着苏伊士联合体没有对政府的招标书做出实质性的回应。”康达律师事务所合伙人刘文义称，实质响应是BOT的核心内容之一，有形式和内容两个层面，即形式上要求投标方在文件上签字，内容上要求投标方文件中承诺的东西是确定的。金永祥直言，按规则来，可以判苏伊士联合体标书无效，不过水十厂设计规模是日供水50万吨，苏伊士联合体和安菱联合体的水价约差2角钱，一年就是3000多万元，政府也很纠结。刘文义称，北京市政府组织专家对康达律师事务所给出的意见进行讨论，最后论证苏伊士联合体的标书无效。“作为招标方，要注意标书形式上的完善，政府需要有明确的法律和法规，一旦标书有问题，就不能进入评标环节。”刘文义说，直到现在，国内的BOT项目仍面临着类似问题。项目撞上“三大变数”又逢水务市场供需倒挂经过招投标一番恶战，拿下项目的安菱联合体和北京市政府又遇到了始料未及的问题就在论证苏伊士联合体标书有效性的期间，整个北京水务市场供需开始倒挂。金永祥说，1998年开始规划水十厂时，北京一度计划，从1999年到2004年，每年增加10万吨供水，到2004年供水量达到350万吨/天。然而，到了2000年，北京市进入用水高峰时每天也只需要280万吨供水，到2004年，北京实际用水量更是降到了230万吨/天，而当时供水能力已达到300万吨/天。用水量出现下降，缘于北京市工业企业的大规模外迁。2000年8月，北京市颁布北京市三、四环路内工业企业搬迁实施方案，计划用五年时间，使四环路内企业的占地面积从彼时的8.74%降低到7%。当年，三环内20家污染扰民企业就实施了搬迁。不仅如此，2001年，北京申奥成功。2002年，北京市颁布北京奥运行动规划，该规划要求，在2008年之前，重点加强冶金、化工、电力、水泥等行业生产污染控制，东南郊化工区和四环路以内200家污染企业全部完成调整搬迁，其中特别提出，首钢完成减产200万吨钢和结构调整目标。“那时政府对城市发展规律认识不多，工业企业外迁是一种社会变迁，谁都考虑不到。”金永祥直言，相对2008年的北京奥运会，水十厂的确需要让步。雪上加霜的是，原先规划为水十厂水源地的北京密云水库，1999年后一直处于枯水期。与此同时，水库上游的农民开始截流。而按计划，水十厂每年应从密云水库取1.5亿吨到2亿吨的源水。要为奥运让步的，还有从密云水库到水十厂约75公里的输水管道2004年，北京首都机场实施扩建工程，占了水十厂输水管道建设用地，输水管道迟迟无法开工。金永祥说，几十公里输水线路的改动，涉及到经济社会很多问题，给项目又加了一个变数。项目拖太久+欧盟东扩外资联合体中途退出在前述诸多变数之下，安菱联合体于2004年7月正式要求终止项目，并向政府索要2000万美元的违约款。刘文义告诉早报记者，安菱联合体要求退出，主要是因为项目时间拖延太久，尽管北京市方面提出用南水北调来水作为水源，安菱联合体仍担忧南水北调的水何时能到北京。“其实，项目出现这么多变故后，北京市政府也不愿意再推动这个项目。”金永祥直言。按照安菱联合体和北京市政府签署的协议，安菱联合体要完成七八亿元的融资，但直到其提出终止项目时也未能完成。金永祥说，由于当初外企挤破头要竞得水十厂项目，在后来的协议当中，安菱联合体放弃了一些诸如政治不可抗力等对自身有利的条件。而银行则认为企业无法承担此类风险，提出只有政府愿意承担，才贷款给安菱联合体。“显然，那时政府也不愿承担这类风险。政府高明的地方在于，其没有违约，安菱联合体要退出就违约了，融资完不成也算违约。”金永祥称，北京市政府在规则上占了优势，可进可退。不过，金永祥提醒，这起BOT项目中，安菱联合体的退出，也绝非仅仅是因为项目外部诸多条件的变化。2004年，欧盟正式东扩，保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、斯洛伐克等进入欧盟。安菱联合体中的英国安格利安公司想要回防欧洲，在欧盟国家扩张。张恒利告诉早报记者，考虑到水十厂建设的必要性，以及项目终止会给北京市政府带来一系列法律风险，2005年5月，北京市政府决定继续实施该项目，并同意外方退出，决定由北京控股集团有限公司和美国咨询公司金州控股集团组成联合体（下称北控-金州联合体），对项目进行重组。金永祥说，安菱联合体提出退出项目之际，北京用水需求实则又开始有所上升。同时，为消化南水北调来水，项目也有必要继续建设。据张恒利介绍，水十厂建成完工后，每年将能消纳1.8亿吨南水北调来水，且能减轻北京对地下水的过度依赖。建设成本一路飙涨管道建设遭遇“维权”2006年12月，北控-金州联合体接手水十厂项目。次年8月，北京市自来水集团主动加入水十厂项目。北控、金州和自来水集团分别占股33.875%、33.125%、33%。早在水十厂项目开始启动时，金州就是安菱联合体的顾问和水十厂项目总承包商。原先供职金州的张恒利2013年接手水十厂项目建设，他每天都泡在五环边的该项目工地上。金州董事长蒋超告诉早报记者，水十厂所在地当年是按划拨形式规划为市政用地的，征地费用也只有3200万美元。由于项目未能如期开工，包括征地、拆迁费用在内，这块地的成本已经涨到八九亿元人民币。为此，北京市政府补偿了金州2亿元人民币，作为征地费用。张恒利称，有关部门已出台新规，要求外商合资企业在中国的用地要通过转让的方式。这种情况下，项目涉及的一系列证件和手续都要重新办理。为了办土地证，张恒利没少跑路。“你要知道，把政府的这些部门拉到一起开个会不容易。”张恒利说，政府不应根据投资者性质来决定土地是划拨，还是转让，而应根据项目本身的属性来定。水十厂采用BOT模式，建的是市政设施，最终要无偿转移给政府，用地应按照市政项目性质采用划拨形式。目前，水十厂项目依据北京市建委出具的工程协办单开工建设。张恒利希望，政府部门能帮忙协调解决项目核准批复过期问题、林地问题和北京市政府对项目用地的批复问题，以保证工程的合法合规，使得水十厂后续其他工程手续得以正常办理。让张恒利头疼的还有2.67公里输水管道的建设问题。输水管道设计和勘察环节已完成，按计划，应于7月底开工，但目前管道开工却“卡住”了，与项目无关的征地遗留问题硬是“沾上”了水厂。如前文所述，水源改为南水北调来水后，输水管道也改了路径水十厂源水输水管道起点为东五环南水北调东干渠与幺家店路相交处，沿幺家店路向东敷设至净水厂。这一输水管道所经区域有一起征地纠纷。据张恒利称，北京市一政府部门旗下企业在征地中，欠了平房乡9000多万元，欠了高碑店乡4000多万元。“我们成了村民跟政府谈判的筹码，我们一施工，村民就拿棒子撵我们。”让张恒利感到委屈的是，输水管道在五环以外，而纠纷涉及的征地问题是在五环以内，与水十厂项目并无关系。此外，张恒利提出，新股东2007年与政府重新草签的特许权协议，主要内容沿用了2002年时的基本精神，目前已违背项目实际情况，希望政府及有关部门尽快启动有关水价等问题的谈判。对此，北京市水务局在回应早报记者时称，由于水十厂正在建设过程中，因此尚不便对外进行宣传报道。例2：上海大场水厂项目上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国价格法和政府价格决策听证办法规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。（5）政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例：1长春汇津污水处理厂项目在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署合作企业合同，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定长春汇津污水处理专营管理办法。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了管理办法，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。例：2廉江中法供水厂项目在廉江中法供水厂项目中，双方签订的合作经营廉江中法供水有限公司合同，履行合同期为30年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性；问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。例：3郸城天然气项目2009年，周口市郸城县的郸杰能源开发有限公司(以下简称郸杰公司)，响应县政府号召，投资数千万元，打造被政府列为“惠民工程”的天然气项目。然而，郸杰公司履行了对县委、县政府的承诺，相关行政部门却未按政府会议纪要约定给其办理燃气经营许可证，直接导致项目中途停止，享用天然气时间不长的群众不得不重回扛气罐、烧煤球的生活，而公司100余名工人也失去工作，公司负债数千万元。郸杰公司负责人张自军告诉记者：“2009年郸杰公司投入3000多万元资金用于项目的基础建设，当年该项目被政府列为惠民工程。按县委、县政府的要求，公司又相继投入2000多万元资金，在较短的时间内完成了3.5公里燃气输配主管道的安装、调试，燃气输配管网工程加气站的现场勘查、图纸设计、项目可研、各种手续的申报，燃气输配管网工程门站的建设，完成了门站至城区主管网的连接贯通。在不具备与上输管线接通的条件下，出资150多万元购燃气运输车辆一部，于县委、县政府向中州国际饭店兑现承诺之日前(2009年12月31日)，完成了对中州国际饭店的如期供气，并再次出资完成了财政小区等部分居民生活小区的中低压管线的全部安装下余工作，现完全具备了通气条件。”张自军说，他们还出资对方远国际花园等小区二期工程的燃气管道陆续进行了安装，并调试成功。为了加快项目的工程进度，上届县政府通过研究给公司出具了郸城县人民政府会议纪要，纪要明确责令职能机关为该公司办理消防、安检等相关手续，并为公司上报了项目的立项等。政府为公司划拨了建设用地，审核通过了天然气门站选址意见书，颁发了建设工程规划许可证建设用地规划许可证建筑工程施工许可证。原本该大张旗鼓地干事业的时候，公司却接到了县城市规划管理办公室下达的停建通知。紧接着，郸城县新一届政府采用招商的方式，让亿星公司介入郸城县天然气项目，而郸杰公司的工程不得不停下来。在郸城县城市规划管理办公室(以下简称规划办)，燃气管理办公室张东峰主任告诉记者，郸城县天然气项目是件好事，建成通气后，每年最低会给全县老百姓省下2000万元的费用。没叫郸杰公司继续干主要是因为他们没有接收原光明公司的债务和特种经营权，而且他们的营业执照经营范围也没有天然气业务这一项。“至于为什么之前他们已经对一些项目开始供气，后来又怎么有亿星公司进入，我不清楚。”规划办另一位负责人告诉记者，郸杰公司停下来是因为没有特种行业经营许可证，还有就是领导考察后觉得他们资金方面存在问题，因为整个工程下来需要上亿元的资金保障才能顺利进行。“我知道的是，亿星公司依靠实力招商成功，整个招商过程登报公示等都做了，都是合法的。亿星公司招商成功后，县里考虑到郸杰公司前期的投入，也从中协调郸杰公司和亿星公司坐下来谈合作，可能是以前双方存在一些问题，所以一直没有谈成。”郸杰公司有关人士说，国务院令第583号城镇燃气条例第三章第十四条规定了“政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者”。政府为什么出尔反尔对公司正在施工建设的项目招商？另外，城镇燃气管理条例第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度，申请人凭燃气经营许可证才可以到工商行政管理部门依法办理登记手续。”郸杰公司曾向郸城县工商局多次申请变更经营燃气的范围，但因没有郸城县政府的许可，工商局不予办理。“按国家政策城镇燃气管理条例规定的程序，我公司只有在获取正式的燃气经营许可证后，才能把燃气经营列为公司的经营范围。”张自军说。采访过程中，已经试用过天然气的群众，和实际使用天然气2年的中州国际饭店负责人都表示，不管是谁经营，尽快让老百姓用上经济环保的天然气才是最重要的。（6）不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。 例：1中石油长城钻探工程分公司在利比亚的项目据中国之声新闻纵横报道，日前有媒体报道，受利比亚政局动荡的影响，中石油长城钻探工程分公司在利比亚等中东、北非地区的6个海外项目合同终止，影响公司全年营业收入约12亿元。中石油相关人士确认了中石油集团下属公司长城钻探6个海外项目合同中止的消息，他表示，正是由于当地政局动荡，中国石油长城钻探工程分公司(简称长城钻探)在中东和北非的6个海外项目合同中止，这是为了确保人员安全作出的决策。据悉，这些中止的合同项目位于利比亚、尼日尔、叙利亚、阿尔及利亚等地，都是政治动荡地区。上述中石油人士表示，这6个项目预计将影响长城钻探的全年营业收入12亿元。这对于海外业务占比达45%的长城钻探来说，受到的影响已超过2009年国际金融危机。据了解，上述项目合同中止后，长城钻探的大部分员工已经撤离，但仍留下部分员工照看设备。一旦形势好转，长城钻探还会重新进入这些市场。（7）融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。例：1京广快速路南延工程烂尾数月续：因BT项目融资遭禁央广网郑州11月26日消息 据中国之声新闻纵横报道，在郑州市南四环与郑平路交叉口能看到，南北方向有架起的数百根桥墩，一眼望不到边际。据了解，这是京广快速路南延工程，目前已经停工数月。那么，工程为什么停滞？停工项目的全称为“中交三公局郑州市京广快速路工程BT项目”。负责人郑州市建委京广路南延工程项目经理李锦林说，停工是因为BT方的融资出现问题。李锦林：整个工程工期计划是到2014年年底，主线桥贯通，由于BT方的资金问题，所以即使目前工程资金到位的情况下，可能要推迟十个月。路不能不修，政府的财政又吃紧，因此，国内很多城市都改变了以往单方面政府注资建设的模式，而改为BT方。李锦林：BT模式都是由BT方先融资来解决工程资金问题，等工程竣工验收合格之后，政府进行分期回购，这个项目是分五年回购。在郑州市京广路南延工程中，建设资金分别有一类和二类费用，一类费用的17.36亿由BT方承担，二类费用则由市政府买单，二类费用部分的资金已经到位。但是在2014年4月份前后停止了工程的建设。BT方中交恒都开发建设有限公司董事长靳学营解释说：靳学营：12年底出来了，国家银监会出的463号文件，不允许给BT项目融资，我们是BT项目，受这个政策的控制了。靳学营坦言，为了建设这个工程，公司已经募集了所有有可能的资金来源，但这对于十几亿元的工程来讲依然是杯水车薪。目前郑州市政府积极配合与BT方共同寻找解决的方法。靳学营：我们现在就是通过金融转换的方式来融资，现在有五六家金融机构要支持咱这个项目，第一家金融机构顺利签了贷款协议之后，一星期资金都到位了。整个项目就启动起来了。（8）市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。另外京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。（9）项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。案例：1谁动了杭州湾跨海大桥的奶酪？ 绍兴通道一旦开工，将构成与杭州湾大桥“分利”的格局，此前杭州湾大桥预定的每年10%的收益率将大打折扣。出现竞争者作为杭州湾跨海大桥(下称“杭州湾大桥”)工程指挥部的总指挥，王勇怎么也没想到，这座总投资预算107亿元(后追加至118亿元)的大桥开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚，绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中。绍兴杭州湾大桥是嘉绍高速公路的一部分，被称为“绍兴通道”，总长69.23公里，跨越杭州湾的桥体部分为1232公里，预计总投资达93.5亿元。来自绍兴市交通局嘉绍高速公路筹建处的最新消息，全权负责绍兴通道建设的浙江嘉绍高速公路有限公司已于2005年2月4日正式成立。该公司由浙江沪杭甬高速公路股份有限公司(0576.HK)、绍兴市交通投资有限公司和嘉兴市嘉绍高速公路投资开发有限公司共同出资组建，三方所占股份分别为35%、35%和30%。但是，该项目目前还在等待国家发改委的审批，“估计今年上半年会有结果出来。”尽管如此，这一建桥计划已经给杭州湾大桥工程指挥部无形的压力。杭州湾大桥本欲于2008年竣工，但现在的目标是，“力争在2007年建成”。两桥之间的竞争态势不言而喻。2004年底，国家对基础建设项目审批制度进行了一次重大调整，原本可能于去年底获得审批的杭州湾绍兴通道不得不重新进行申报。嘉绍高速公路有限公司的徐先生表示，目前国家各部委正在进行新旧审批制度的衔接工作，绍兴通道这一项目的前景至少要等到三四月份才能明朗。2月22日，杭州湾跨海大桥技术专家组第二次会议结束，王勇坐在杭州湾大酒店大堂的沙发里，一再表示，绍兴通道的建设不会对杭州湾大桥的投资收益情况产生影响。不过，就在去年底在绍兴通道即将开工建设的消息传开之后投资杭州湾大桥的民企即将撤资的传言已愈演愈烈。在宁波杭州湾大桥投资有限公司中，民资所占股份达50.25%。业内人士普遍认为，之所以民企撤资的传言大量出现，是因为绍兴通道一旦开工，将构成与杭州湾大桥“分利”的格局，此前杭州湾大桥预定的每年10%的收益率将大打折扣。“资金可以满足需要”在民企撤资的传言中，宋城集团是唯一一家被明确指出名称的企业。尽管如此，宋城集团负责投资的副总张娴仍表示，在杭州湾大桥项目上，宋城集团到目前为止还没有别的想法。方太集团投资部的夏小青表示，方太集团目前还没有撤资的打算，而且杭州湾大桥的股东大会也没有讨论过有关企业撤资的问题。王勇则认为，宋城集团的资金有点紧。“房地产开发是宋城集团的主营业务之一，去年国家宏观调控，收缩银根必定对公司造成一定的影响。”宋城集团拥有杭州湾大桥投资有限公司17.3%的股份，是目前杭州湾大桥的最大民间投资者。按照股份比例，宋城集团需要在杭州湾大桥建设的5年中投资6亿多元人民币。一位杭州湾大桥民资股东透露，宋城集团在2003年注入第一期5000万元投资后，再未按期出资。事实上，宋城集团确有新项目需要筹备资金，张娴说，宋城集团将承接2006年“世界休闲博览会”的主体工程建设。此外，宋城集团还将自行开发一些“世界休闲博览会”的配套项目。但她拒绝透露该项目所占用的资金数额。王勇认为，宏观调控以来，很多企业面临资金压力，“大桥公司有十几个民企小股东，资金方面出现一些问题，他们自己会内部协调。如果某家企业资金困难，无法按时出资，会有别的股东帮它垫资。”目前大桥公司的股东中，有慈溪建桥投资有限公司、慈溪兴桥有限公司和余姚杭州湾大桥投资有限公司。这几家投资公司均由多家民营企业共同组建而成，彼此之间的股份可以在公司内部协调完成。而在杭州湾大桥投资有限公司中，共有5个由民营企业组成的投资公司参与投资。另外两家公司分别是宁波雅戈尔集团和杭州宋城集团独资的投资公司。不过，王勇拒绝对各个股东的出资情况作详细的说明。他只是表示，目前到位的资金完全可以满足杭州湾大桥的建设需要。据王勇在技术专家工作会上所作的杭州湾大桥建设情况的工作报告显示，2004年，大桥工程指挥部共筹措资金26亿元，其中银行贷款21亿元，资本金5亿元。大桥工程指挥部副总指挥金建明则表示，按照大桥公司股东大会的约定，到目前为止，公司资本金应到位12亿元。一位接近宋城集团的人士则向记者表示，宋城集团内部已经决定从杭州湾大桥项目撤资，具体事项将在今年34月举行的杭州湾大桥投资有限公司股东大会上宣布。该人士引述宋城集团主席黄巧灵的话称，宋城集团的资金很充裕，并不像外界传闻的那样，面临很大压力。而在宁波当地，已有传闻称，绍兴一家知名的民营企业已于去年底开始与大桥工程指挥部接触，由于春节假期，双方的协商被迫暂停。但是，该企业有意重新恢复磋商。王勇表示，目前有意投资大桥项目的企业和资金仍然很多。“即使出现股东撤资这种最不利的情况，我们也能找到新的股东。”此外，由于国内通货膨胀、原材料涨价等因素影响，大桥的总投资有可能再次增加，“不排除将这部分新增的投资折为股份，引进新的股东。”民资股东的算盘在绍兴通道即将开工这一消息的“刺激”下，现有的民资股东“阵营”里，很多股东都在心里打起自己的算盘。据王勇透露，有一些小股东曾经在私下里多次向他提出，希望能在大桥建设期内给予一定的“资金回报”。大桥的建设周期为5年左右，在建设期间，项目不产生任何收益，自然也没有“回报”之说。民资股东“熬”不住的另一个原因，还是绍兴通道对大桥未来收益的潜在“威胁”。大桥投建初期，工程指挥部提供的可行性报告显示，大桥每年的收益率将达10%。而现在，除绍兴通道外，萧山也正在积极筹建直通上海的高速公