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浅议我国国有资产的监管模式 天马行空官方博客：/tmxk_docin ；QQ:1318241189；QQ群：175569632【摘要】:国有资产监管体制的改革是国企改革的中心内容,而经营性资产的监管是国有资产监管的核心。我国现行的监管模式不论组织结构,还是方法体系均存在问题。文章试分析之,并提出如何完善的思考。 【关键词】:国有资产;监管;模式;经营性资产 中图分类号:F2 文献标识码:A 文章编号:1002-6908(2008)0410111-02 引言 国有经济的改革已走过二十多个年头。此间,国家相继采取了一系列的改革措施,然至今为止,国有经济的改革仍是一座难以攻克的堡垒。国有企业体制-国有资产管理体制-政府经济管理体制1是目前我国经济体的逻辑与现实次序,国企改革事关国民经济发展的全局,是一个复杂的系统工程, 而其中最为核心和根本的应是国有资产监管体制的改革。经营性资产的监管是国有资产监管的核心,因此,经营性资产的监管效果直接影响着国有资产保值增值目标的实现。 1. 我国国有资产监督管理模式的历史沿革、现状及存在的问题 1.1 我国国有资产监管模式的历史沿革 我国的国有资产监管体制自孕育起就经历了多次变革,而每一次变革都是对原有体制很大程度上的否定。一般认为,有下面几个阶段:1. 计划经济体制下直接控制阶段(新中国成立1978年)。这个时期又可以具体分为两个阶段:第一阶段是从新中国成立到1956年,是我国国有资产全面形成、计划经济体制初步建立的阶段。第二阶段是从1956年起到1978年,政府开始探索在计划经济体制下如何管理国有企业。2. 改革初期的放权让利阶段(19791987年)。在这个时期内,国家出台了一系列对国有企业实行放权让利的法律法规,试图使国有企业成为适应社会主义有计划商品经济的生产者和经营者。3. 国资监管体制雏形形成阶段(19881997年)。1988年,作为国有资产的所有者代表的国有资产管理局正式成立。4. 国有资产监管权分散行使阶段(19982002年)。分析上述过程,我们不难得出的结论是:1. 我国的国有资产管理体制改革,乃至整个经济体制改革,在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。2. 国有资产监督管理组织体系经历了从无到有,逐步层次化,体系化的完善过程。1988年以前,基本上不存在监管体制。1988后,作为国有资产的所有者代表的国有资产管理局的正式成立,标志着国资监管体制雏形形成。尽管国资局由于其职责的限制2,不能承担起国有资产唯一的产权代表的重任,也没有完全脱离原有的多头管理模式,但国资局的成立推动了国资监管体制朝市场经济体制下的管理模式转变。从此,我国国有资产的管理工作开始步入正轨。1998年,我国行政系统进行了较大规模的机构调整,将国资局撤销,原有职能并入财政部;机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业内企业为主要职能的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的国家局。此举学界一直存在争议,有观点认为,是我国国有资产监管体制的一种退步3。私以为,虽改革客观上造成了国有资产监管权的分散,但实质上却推进了国有资产授权经营的进程,结束了我国长期以来政府直接管理企业的模式,提高了政企分开的程度。从这个意义上说,这也不失为一种完善和进步。3. 国有资产管理的监督管理方法由最初的直接计划控制,到放权让利,逐步过渡到授权经营,由纯行政监督的方式发展到行政监督辅以法律监督的方式,最终逐步构建了资产监管的方法体系。 综上,我们可以看出,我国国有资产监管模式的变迁,是一个螺旋式上升、从组织结构和方法体系上不断完善的过程。当然,该结论也成为作者分析我国现状的一个重要依据。 1.2 我国国有资产监管模式的现状及问题分析 2003年,作为国有资产出资人代表的国资委的成立,标志着我国国有资产的监管进入一个全新的时期。以国资委为核心的新型监管体制既不同于国资局存在时期的监管模式,也不同于监管权分散的国资管理体制。而后颁布的企业国有资产监督管理暂行条例最终确定了我国经营性国有资产的监督管理的体系。 关于我国经营性国有资产的监督管理体系基本框架的分析,学界争议较大,有三层次说、四层次说、二层次说4等等。作者赞成三层次说,即第一层次是国务院和各级地方的国有资产监督管理机构, 它们代表各级政府履行出资者的职责,其他的各级政府部门要将其所有权职能转移给各级国资委, 从而实现所有权职能与国家其他职能的分离。第二层是国有资产管理机构授权经营的国有独资公司或企业。这些机构多为商业实体, 主要是行使国有资产的经营管理职能, 其目的是使国有资产的收益最大化。第三层就是各类国有企业和国有控股、参股企业, 这些企业中的国有资产由其上级的国有资产经营公司所监管。即:国有资产监督管理委员会-国有资产营运主体-国有及国有控股、国有参股企业三个层次的体系。 从形式上看,相对于旧的国有资产管理体制,在新的国有资产监管体制下,中央和地方两级应可以充分发挥积极性,有利于企业清晰产权,形成多元投资主体和规范的法人治理结构,有利于实现国有资产的保值和增值。地方人民政府不仅行使管理权,而且代行出资人权利,并将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构,实行管资产和管人、管事相结合。这克服了旧体制下各个部门都行使权利却都不承担责任的弊端,调动了地方人民政府的积极性,同时管资产和管人、管事相结合的体制使责、权、利的分配更加合理。 但如深究该监管体制,仍存在不少矛盾和缺陷。从监管的组织体系上分析,主要的问题有:第一,众所周知,国家作为所有权主体的先天缺陷是无法克服的,地方政府的所有权主体地位已是实然状态,如无一例外地坚持国家作为国有资产的所有权主体必然会带来一系列问题。然而,如果在制度上确立地方所有权,又将面临于法无据的窘境。我国宪法中,虽然规定了国家所有的内容,但并没有规定国家所有可以分为中央所有和地方所有,更没有规定哪些财产归中央所有,哪些财产归地方所有。因此,中央和地方两级国有资产监督管理委员会设立后,首先面临权属不清的问题。而这一问题直接关系到中央和地方的利益分配问题,也将影响监管的成败。第二,作为新一轮改革的一项重要举措就是设立国资委。国资委的主要职责是:根据授权,依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组,代表国家向部分大型企业派出监事会,通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管;拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度,依法对地方国有资产进行指导和监督;承担国务院交办的其他事项。然而,在国资委的职责设置上亦存在不少难题。首先,国资委的设立采取了集权统一的模式,并能不受市场竞争与市场监管机构的管束,单独运作。此举是对是错?实难评判。虽国资委员设立的使命是代表国家履行出资人职责,对授权监管的企业的国有资产依法进行监督和管理,集权的模式有利于提高效率。但诚如学者所指出,如果国资委管辖的多家跨产业的央企都这么运行下去,那就会在中国经济中出现一个巨无霸。国资委就是以前的经贸委。5,此并非空穴来风。其次,在新的体制下,国资委变成了一个管人、管事、管资产的机构,拥有了更大的职权。从其性质上看,既是政府,又是事业单位,又要搞经营,不仅政企不分而且过于专权。如果其他事情不能授权给控股公司,那就是婆婆加老板。 6;加之缺乏充分必要的监督机制。试想,没有制约的权力,如何保证国资管理机构能公平公正地行使赋予它的权力? 如何对其职权进行有效的监督和制约? 从监管的方法体系上看,问题主要有:第一,完善的市场经济是法制经济,发达国家对国有企业的设立与经营管理建立在法制基础之上,因此,法律监管成为发达国家监管国有企业的普遍方式。7然而我国现状为,国务院虽然已公布企业国有资产监督管理暂行条例, 但该条例对一些具体监管问题没有进行明确规定, 而且该条例属于行政法规,在立法层次上较低,在某些方面又与现行宪法、公司法等法律制度不协调。长远来说,企业国有资产监督管理暂行条例只是一个过渡性的条例,真正能以法律的方法监督国有资产的法律仍然虚位。第二,社会监督作为另一种重要的监督方式,由于其体系发展不够完善,亦缺乏监督力度。其中最突出的体现为,社会中介监督机构与商业银行之间缺乏有效的配合,他们各自为政,且力量有限, 未能形成一种有效的社会监督体系。 2. 我国国有资产监督管理体制的完善 2.1 转变观念,有力推进改革进程 观念的障碍是我们的长期改革进程中遇到的最大的障碍之一。改革之初,国有企业改革就建立在两难推理或悖论的基础上,即在强调国有经济缺乏必要活力的同时,又强调国有经济是国民经济的支柱,看重其在资产、利润、税收中的比重。国企改革只能在国有制雷池不能逾越、国有企业只生不死的范围内进行。国有企业改革的实践证明,只针对企业而不触动国有资产管理体制的改革,只能取得暂时的成效,远不能解决根本问题。国有经济既有与市场经济的一致性,也有与市场经济的矛盾性。继续在国有企业的微观层面上进行改革的空间已相当狭小,几乎走到尽头,必须在整个国有经济的战略性调整和改组上深化改革,在宏观层面上对国有资产管理体制进行改革,从根本上破解国有企业的老大难问题,谋求改革的真正突破。 2.2 进一步明确国资委职责,真正实现政资分开 在国有资产运行系统中,政府具有政、资双重职能。所谓 政的职能,即作为政权主体而对社会、经济实施管理的职能,就其内容可称社会经济管理职能,就其形式可称行政管理者职能;所谓资的职能,即作为国有资产所有权主体支配国有资产的职能,通常称所有者职能。中共中央关于实行社会主义市场经济体制若干问题的决定中明确指出,国有资产管理体制必须按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则进行改革。十六大报告和国有企业财产监管条例等法规进一步肯定了这项原则。但这些规定都太过宏观,从操作层面上来看,这样的规定都有待进一步细化,明确国资委的职责。例如,当涉及国有股转让的审批权、大型国有企业改制方案的审批权时,中央和地方的权利边界并不清楚。 2.3 加快立法建设 依法行政,依法管理,明确国资委职责,并保证其有效运作,有赖于立法的完善。为此,应尽快制定国有资产管理法,对中央与地方管理国有资产的权利边界做出清晰的界定。在众多的学者观点中,作者较为同意该观点,即中央政府对国有资产保留的权利应当包括:第一,国有资本的战略性部署,即:哪些行业是需要由国家控制,哪些行业可以引入非国有经济;第二,制定国有股转让的规则、程序,以防止国有股转让过程中国有资产流失;第三,明确国有股转让收入的用途,避免转让收入用于补充社保基金以外的用途。8 2.4 加快推进企业总法律顾问制度建设 企业总法律顾问制度是国资委成立后所做出的和正在推行的一项受到普遍好评的制度,应该继续推进,有着很大的积极意义。该制度的继续推进将对加强企业法制建设,促进企业依法决策和依法经营管理,深化国有资产监管体制,加快推进国企改革起到积极作用。 2.5 引入信息披露制度 人民是根本意义上国有资产的股东,因此,人民应拥有对国有企业运营国有资产以及国资部门监管国有资产情况的知情权,政府需要向人民公布有关信息。信息公开的实质在于将权力的运作置于广大人民的监督之下,国有资产信息公开制度必将对国资委的运作产生约束作用,减少各级国资部门在国有资产监督中的黑箱操作和腐败行为。 参考文献 1 魏杰. 构建新的国有资产管理体制M. 南京:江苏人民出版社, 2000. 2 国资局的职责:行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处