浅淡监狱内部机构及科学设置初探.doc

浅谈监狱内部机构的科学设置初探 作者：牟九安 来源： 发表时间：2006-12-01 浏览次数： 字号：大中小 “机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。”1作为国家刑罚执行机关的监狱来说，其内部机构设置是否科学合理，也是决定行刑效率的关键，因此，如何设置监狱内部机构使其科学合理是当前需要认真研究解决的一个重要课题。现就此谈一些粗浅的看法，供商榷：一、当前监狱内部机构设置存在的一些问题：（一）纵向设置层次过多，信息流动不畅，不但浪费了国家的人力、财力和物力，而且使信息传递环节增多致使信息传递时间延长和内容失真走样，使上下级难以准确、及时地沟通情况，在一定程度上影响了领导决策的科学性和时效性，也影响了基层工作的积极性和主动性的发挥。监狱作为一个相对独立的行政组织来说，一般分为三层为宜，即领导决策层、中间管理层和执行实施层，当前许多监狱分为监狱、监区、分监区和分队四级；由于外役劳务的存在，一些监狱甚至还分为监狱、监区、分监区、摊点（管区）、分队五级，等等。不管那一层次机构都要配置一定的人力、财力和物力，层次过多，配置的人力、财力和物力必然要多，对国家来说都是一种浪费。一般说来，信息的传递是随着层次的增多而使信息传递速度递减，信息的真实成分也会递减。监狱纵向设置层次过多，必定使上下级的信息传递减缓和内容失真走样，既不利于上级领导科学决策也不利于下级正确执行政策和法规。监狱工作说到底主要是做“人”的工作，因此监狱工作尤其是罪犯改造工作主动性和创造性都很强，这些工作主要靠一线警察来完成，若层次过多，必将减少基层人员的力量，造成基层警力紧张；管理层次过多，层层节制，在一定程度上影响着一线警察的积极性和主动性的充分发挥，使一些警察在工作中出现“一推一动”或“不求有功但求无过”的现象。（二）横向设置的一些部门的设置没有体现监狱职能的转变，一些部门职能交叉或不明，致使一些部门“遇功相争，遇过相诿”，使监狱整体工作水平难以提高。一些部门的设置没有体现监狱职能的转变，如随着“惩罚和改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针的提出和监狱体制改革的完成，劳动改造作为监狱的一项基本职能应有专门的执法部门进行管理，而不能简单地以企业生产科的名义行使劳动改造的职能，这样于法于理都不通。按职能相近或者一致设置部门，是现代行政组织设置机构的一项基本原则，但是一些监狱的内设部门职能交叉或不明，如对顽危犯的教育改造和转化，监狱管理机关或监狱都规定了硬性指标，并对顽危犯“出事”或“无进步”实行责任追究制，于是教育改造部门要求成立对顽危犯的公开的攻关转化小组，而狱侦部门要求对顽危犯的身份不能公开，并要秘密监控，狱政管理部门要求成立公开的罪犯规劝小组，于是每有顽危犯进步各部门便各邀其功，一旦出事则相互推诿责任。监狱作为人民警察机关之一，警务管理应是监狱工作的一个重要组成部分，理应在监狱内部成立一个专门的警务管理机构对其进行统一管理，可是，在有些监狱的警服由生活卫生部门管理，肩章由政工部门管理，警械由狱政管理部门管理，等等。如刑罚执行和狱政管理两者既有区别，也有联系。它们的区别是狱政管理是监狱对罪犯的行政管理，刑罚执行是监狱对罪犯的刑事执行管理。联系是在对罪犯的狱政管理、教育改造和劳动改造中，罪犯的综合表现有可能影响刑罚的变化，而要使刑罚执行正常进行必须要有良好的狱政管理秩序作保证，可以这样讲，狱政管理是监狱刑罚执行的前提和保障；行刑是否公正也会给狱政管理、教育改造和劳动改造带来重要的影响，两者管理职能应由两个部门来实施，因此，要改变目前有些监狱中将刑罚执行与狱政管理由狱政管理科或狱政管理处一家管理的现象。再如有些监狱机构设置中党政不分，有的监狱只有纪委而无行政监察部门，从而对非党员警察违纪问题的查处工作造成不便。（三）依法设置规定笼统，具体操作性不强，于是在设置上“半同半异”，即有一半左右的机构相同，一半左右的机构不同，对外、对上联系很不方便。1994年出台的监狱法第12条第1款规定：“监狱设监狱长一人、副监狱长若干人，并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。”由于监狱法对工作机构设置规定的比较笼统，于是在各狱内部机构的名称、职能、数量等不尽相同，如有的监狱将狱政管理科命名为罪犯处遇科，有的则将狱政管理科命名为刑务管理科等；有的监狱内设机构十几个，有的监狱仅设七八个等，造成上下、内外联系很不方便。（四）定性错误，使企、社、监机构不分。如有些监狱将子弟学校也设置为内部机构，为了显示行政级别、名称和职能，便以“职教科”的面孔出现。有些监狱将“XX监狱农业技术推广站”赫然列为监狱的内设机构，让外界人士对其职能感到不可思议，因为监狱是国家的刑罚执行机关，农业技术推广站是社会的企业或事业单位，两者是“风马牛不相及”。（五）机构命名欠规范。如“分监区”称谓，一是不符合国家机关分支机构称谓的惯例性。国家机构及其分支机构的称谓一般具有惯例性，这样有利于群众对其职能的知晓理解和称谓的认同感，而“XX监区XX分监区”称谓不合乎国家机构及其分支机构的习惯称谓，像地方各级公安局的分支机构称谓为“XX市公安局XX分局”，因此，循惯例，“XX监区XX分监区”应改为“XX监区XX分区”。二是不符合国家机构及其分支机构称谓的简洁性，即文字构成简洁意思表述明白，这样便于群众称呼和记忆。但是“XX监区XX分监区”的称谓就不够简洁，给实际工作带来不便，如执勤的副分监区长在遇到上级领导检查工作时仅表明身份就颇费周折，其报告词为：“报告XX长：我是XX监区XX分监区副分监区长XXX”，一句话中，表明身份的文字的多达14个，显得过于累赘，而用“XX监区XX分区副区长” 报告仅用11个，显得简练多了，也不拗口。再如，分队、管区、摊点等称谓也不规范，限于篇幅这里不予一一列举。（六）监狱管理幅度过大，监区管理幅度过小，使组织结构体系呈现出“头大腰细”的现象。大多数监狱所属机构20多个，量大面宽，控制无力；而监区所属的分监区数量偏少，一般才3个左右，监狱和监区管理幅度比例不协调，使监狱内部机构的组织体系呈现出”头大腰细“的现象。二、对监狱内部机构设置的建议：（一）纵向精简管理层次，减少中间层次，充实一线警力，畅通信息流，确保信息在上下级准确、及时流通，提高领导决策的科学性，充分发挥基层警察的积极性和主动性，提高基层组织的战斗力。建议撤销目前监狱中存在的分队和所谓的管区、摊点等管理层次，将“分监区”改称为“分区”，监狱纵向层次只设为监狱、监区和分区三个层次。“分区”押犯在40人左右，警察4人左右（具体职务为分区长、副分区长、指导员和副指导员），这样以来，分区规模变小便于灵活机动，警察配备精干，并使警察全员直接管教罪犯，改变目前分监区因在监区内部设置数量过少，以致分监区承担的职能过多致使其有可能演变成一级领导机关的发展趋势。增强分监区这个管理和改造罪犯 “细胞”的活力，缩短警察与罪犯的距离，做到警务前移，警力下沉，使警警做到依法、严格、直接和科学管教罪犯，改变目前监狱内部因机构层次设置过多使监狱甚至监区领导距罪犯过远对罪犯深层次的东西了解不够的状况，使监狱领导随时掌握犯情、警情等信息便于科学决策。（二）横向设置职能部门按、精简、统一、高效和职能相近或相同的原则设置并使其要体现监狱职能的转变并使其职能分明。世界卫生组织曾指出，人的健康包括生理和心理健康。建议将近年来在各监狱设置在教育科或单独设置的心理矫治科（室）并到生活卫生科，由生活卫生科主管罪犯的心理和生理疾病矫治工作。目前各省（自治区、直辖市）监狱学会在各监狱均设立了分会组织，均有专兼职人员负责；目前在大多数监狱均设有罪犯改造研究室机构，有些监狱还设有的法制机构，为了使监狱内部机构设置精简，建议将监狱罪犯改造研究室、法制科（室）和省（自治区、直辖市）监狱学会在各监狱设立的分会合署办公，实行“三个牌子，一套人马”的管理体制，统一负责各罪犯改造理论研究和监狱法制工作。鉴于监狱纪检监察和审计工作量因监企体制改革后变小且两者职能相近，建议监狱设立督察处，与纪委合署办公，实行“两个牌子，一套人马”的管理体制，建议将督察处在正县建制的监狱应高挂为副县级，在其内部设纪检、监察和审计专职员等职务。设立劳动改造管理部门，使其对罪犯的劳动保护、劳动安全、劳动技能培训、劳动改造表现考核等事务统一管理，并将其作为与监、企分开后的企业进行联系的中介机构。对目前监狱存在的工会组织，以维权处（监狱警察执法权益维护处的简称）的名义设立，并与监狱企业工会合署办公，实行“两个牌子，一套人马”的管理体制。设立警务管理部门，对警服发放、警械更换、武器保管、警体训练等事务进行统一管理。将目前的狱政管理部门分为刑罚执行和狱政管理两个部门。对财务科因监企体制改革和监、企、社分离完成后财务管理职能削弱，建议撤销其机构，将其承担的部分功能（行政事业费用收取上缴和监狱人民警察工资造册）由监狱办公室承担。对原有的政工、教育改造、生活卫生、狱内侦查、办公室等监狱内部机构予以保留。（三）内部机构设置要依法进行，规范设置。对机构的名称、职能、级别等应用法律法规做出明确规定，增强在设置上的可操作性。建议尽快出台监狱法实施条例，对监狱内部机构设置用法律法规的形式做出明确规定，增强监狱内部机构设置的可操作性，使机构设置依法进行。（四）对监狱内部机构应定性准确，监、社、企的机构要分开。如对子弟学校应移交地方教育部门管理，不再将其当作内部机构管理，属于警察身份的教师，根据个人意愿决定去留，继续任教的不再保留警察身份。对监狱农场农业技术推广等机构要定性成企业或事业单位，不能再以行政性质的机构出现。(五)监狱内部机构命名要规范，使其名正言顺。建议对职能部门命名为：XX省（自治区、直辖市）XX监狱政治处、督察处（纪委）、维权处（工会）、办公室、研究室（省、自治区和直辖市监狱学会分会、法制科）、警务管理科、刑罚执行科、狱政管理科、教育改造科、劳动改造科、狱内侦查科和生活卫生科。对“分区”命名为XX省（自治区、直辖市）XX监狱XX监区XX分区，分区的序号应以监区内部序号排列，不应在监狱内按序号排列。（六）监狱、监区所属管理幅度要适度，并与层次设置相协调。一般而言，上级对下