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有效推进城市集中供热特许经营项目招商工作 盘锦市集中供热特许经营项目投资人招商经验启示 发布日期：2008-10-06 目前，我国各级政府在市政公用事业市场化实践中，常常通过特许经营拓展投资渠道，解决投资不足的问题。落实特许经营项目，成为市政公用事业主管部门招商工作的重要内容。然而，各地政府在实施过程中却面临诸多问题，比如政府角色定位不清晰、组织实施模式不健全、项目条件设置不恰当等。实施供热特许经营项目尤为复杂。因为，与供水、供气等市政行业相比，供热体制改革启动较晚，而且可资借鉴的特许经营项目也不多。因此，为了推进供热特许经营项目的实施，需要摸索出行之有效的方法和途径。 本文以辽宁盘锦市集中供热项目特许经营招商工作为例，探讨供热特许经营项目招商的方法和要点，为同类项目的实施提供借鉴。 一、项目概况 盘锦市集中供热特许经营项目（简称“盘锦供热项目”）总投资近 3 亿元，包括盘锦市双台子区粮库分区的集中供热改造工程和后续供热服务。为扩大投融资渠道，解决政府供热建设资金不足问题， 2004 年辽宁省盘锦市政府决定，采取市场化方式实施该项目，由盘锦市房产局负责落实项目实施主体的工作。 2005 年 5 月，盘锦市房产局聘请金准咨询公司为该项目招商工作提供咨询服务。金准咨询公司根据项目实际情况，设计了 BOT 招商方案，协助盘锦市政府确定了项目条件，向有明确 投资意向的三家候选人发出了招商邀请函，并于 2005 年 6 月并组织专家对候选人的资质、业绩及其提交的建议书等情况进行综合评审。 2005 年 8 月，盘锦市政府与评审排名第一的候选人就特许经营协议内容进行了谈判，双方达成一致并签订了合作备忘录，项目投资人开始进行集中供热改造工程。在投资人按照合作备忘录的规定完成了第一年的改造任务，具备了签约条件后，双方于 2006 年 10 月 20 日正式签订了特许经营协议。 二、有效推进特许经营项目投资人招商工作 从金准咨询公司介入盘锦供热项目直到选定投资人，并与之签订特许经营协议，历经了一年多。为了推进了盘锦供热项目，政府和咨询公司做出了多方面的努力。 1 、明确政府机构的定位 盘锦市供热项目中，盘锦市政府明确了自身作为招商人的定位。首先，聘请有关专家，论证了项目特许经营方案，根据供热企业运行特点，充分考虑了投资人利益，并适当出台了相关优惠政策，以使项目有一定投资价值。其次，通过招商公告、公开答疑等公开、透明的操作，为各投资人提供一个良好的竞争环境。此外，在与中选的投资人谈判过程中，注重落实先期承诺的优惠政策，使得谈判集中在政府关注的核心问题“供暖改造计划的实施”和“供暖服务企业的监管”上，提高了特许经营协议的质量，为特许经营的落实打下良好基础。 此外，政府机构在实施特许经营项目的过程中，需要自始至终地彻市场化的一般原则。在特许经营协议的框架下，特许经营协议将成为政府监督市政公用事业的重要依据，投资人与政府主管部门具有平等的法律地位，这也是市场化的内涵之一。 盘锦市政府准确把握市场化原则，保护了投资人的合理利益诉求和投资的积极性，同时也达到了借助社会投资，提高公共服务质量的目的。如果政府机构，特别是供热行业主管部门，过于强调自身的管理职能，仍将自身定位于市场化之前的行业管理者，就容易忽视投资人的合理投资回报要求，难以吸引到有实力的投资人参与竞争，令招商工作陷于困境。 2 、建立高效的组织实施模式 在盘锦供热项目中，盘锦市组成了分管市长负责、市房产局牵头的组织实施模式。其中，主管市长负责招商工作的整体运作和各个政府部门之间的协调，而盘锦市房产局则组成了以局长、主管副局长、供热办主任为成员的工作小组，负责具体实施。这样的模式确保了实施过程中“问题有人管，主意有人拿”。让政府部门能够将供热特许经营项目招商工作放在全市工作全局中通盘考虑，协调好各个部门，共同推动招商工作进程。同时，盘锦市房产局是当地供热主管部门，对供热改造任务、当地供热状况和供热企业运行特点十分熟悉，使得招商工作准备充分，从总体上控制了项目招商过程中存在的风险。 政府部门是特许经营权的授予方，具有推动特许经营项目的主动权，也就对特许经营项目的成功实施负有更多责任。供热特许经营项目的招商工作涉及多个政府部门，包括供热主管部门、城建部门、财政部门等等，需要进行大量协调工作。因此，组建一个分工明确、授权清晰的项目实施工作组，有利于推进供热特许经营项目招商工作。 有经验的咨询机构也是供热特许经营项目招商工作组织实施模式中一个不可或缺的部分。金准咨询公司在包括供水、供气、污水处理在内的市政公用事业特许经营方面积累了丰富经验，形成了深刻见解。在盘锦供热项目中，作为盘锦市政府聘请的咨询机构，金准咨询公司制定了招商工作方案，协助市房产局完成了投资人评审和与签约人谈判的工作，从而将盘锦市政府集中供热改造项目特许经营的决定具体化为可操作的方案，推动了招商工作的实施。 3 、明确项目目标和设定合理的项目条件 盘锦供热项目中，盘锦市房产局根据老城改造任务的总体安排，明确了集中供热改造的项目目标。考虑到改造任务的难度，将其分五年逐步完成。这为小锅炉产权拥有者和特许经营者就接管小锅炉房进行协商留出了充足的时间，既能保证完成改造任务，又有利于社会稳定。最终，让集中供热改造中涉及的热用户、小锅炉产权拥有者以及特许经营者共同受益，使得集中供暖改造计划得以顺利落实，有力地推进了特许经营项目的实施。 项目目标是制定招商方案的依据，而项目条件则是招商文件的核心组成部分。因此，供热特许经营项目招商工作实施时，政府部门应当根据招商工作的根本目的和项目特点，给出明确的项目目标。在咨询公司的协助下，围绕这个明确的目标设定出合理的项目条件，形成招商文件。招商文件是投资人了解项目、测算投资回报的依据，决定着项目是否有足够的吸引力以及特许经营谈判能否顺利进行。 4 、确立合理的特许经营者选择标准 盘锦供热项目中，分散供暖的群众满意度低，集中供暖改造成为近年来成为政府工作的焦点，由于缺少建设资金迟迟难以推进，改造任务迫切而复杂。政府希望在 2005 2006 采暖季开始前就在特许经营地域范围内启动集中供热改造计划。为此，盘锦市房产局特别强调合格的投资人应当具有立即执行改造计划的资金实力、技术力量和经营能力。金准咨询公司在组织供热工程专家、行业管理专家和财务专家等对投资建议书进行评审的过程中，综合资金实力、项目经验、技术力量、管理能力、经营方案等多方面情况，最终选出能够胜任项目、履行任务的投资人。 依据设定的项目条件，形成遴选特许经营项目潜在投资人的标准。合理的选择标准，有助于摒弃无关因素、抓住主要矛盾，选择能够达成项目目标的特许经营者。政府部门在这一过程中，需要借助咨询机构提供的专业服务，确保投资人评审过程的独立性、科学性和严谨性。 三、结语 市政公用基础设施建设市场化是必然的发展方向，供暖特许经营会成为供暖体制改革、投融资体制改革和市政公用事业市场化改革背景下供暖项目建设的合理选择。盘锦供热项目表明，尽管招