新型城镇化解读之一：土地城镇化-绕不过的坎-2013-01-25.ppt

,证券研究报告 | 宏观研究,专题报告 2013 年 1 月 24 日 主要预测,土地城镇化绕不过的坎 新型城镇化解读之一,% gdp cpi ppi 社会消费品零售 工业增加值 出口 进口 固定资产投资 m2 人民币贷款余额 1 年期存款利率 1 年期贷款利率 人民币汇率 最新数据（12 月） 工业 城镇投资 零售额 cpi ppi,12 7.8 2.6 -1.7 14.3 10.0 7.9 4.3 20.6 13.8 15.3 3.00 6.00 6.24,13e 8.1 3.1 1.8 14.2 11 9.0 7.8 22.5 14.0 14.3 3.00 6.00 6.12 10.3 20.6 15.2 2.5 -1.9,评论： 1、本文从城镇化进程的历史梳理入手，分析城镇化的传统路径，即以政府经营 为主导、依托产业投资驱动、功利型、外延式扩张的土地城镇化道路，典型特征 就是以土地城镇化带动人口城镇化。 地方政府通过在土地开发中的垄断地位，通过低价收购农地高价转让为城市建设 用地，获取一级开发价差，以贴补城市发展和建设投资的资金缺口。随后通过工 业用地低价转让、商住用地高价出售的形式，以商住用地补贴工业用地，以此来 招商引资，获得制造业发展所稀缺的资金和技术。最后，通过制造业发展招徕人 口，逐步提升城镇化。 2、可以说，在传统路径下，地方政府是土地城镇化的主导者，也是主要受益者。 从利益角度分析，地方政府没有可能也没有动力将切身利益拱手让人。 3、所以，我们认为在基本制度没有变化的情况下，难以改变地方政府经营城市 的发展模式，土地城镇化是新型城镇化道路绕不过的坎。,资料来源：ceic、招商证券 谢亚轩 86-755-83295524 s1090511030010 赵文利 852-31896126 s1090511040016 孙彬彬 86-21-68407302 s1090512070002 研究助理： 张一平 86-755-82944676 ,4、此外，从改革本身来看，一方面，改革有难度；另一方面，改革也有风险。 不能说一改革就是红利，改革也会失败，也可能导致政策偏离经济发展的道路。 5、综上，我们认为仅就目前而言，城镇化还很难完全走出新路，基本还是外甥 打灯笼照旧。 6、从中长期来看，传统土地城镇化发展模式的阻力很大，土地城镇化的空间会 越来越小，所以新型城镇化需要关注未来可能的变化。 在现阶段，可能的变化在于：依靠存量资产优化和公共服务资源的再配置，使土 地城镇化的模式继续运作下去，同时提升城镇化率。 7、按照地方政府的本能和一贯发展逻辑，在目前阶段，地方投资冲动会有所释 放，因此，从今年经济展望来看，经济向上的概率在上升。 8、本文是我们新型城镇化解读系列的第一篇，未来我们还将从城镇化与土地问 题、城镇化与金融需求、城镇化与改革路线图以及全球视角下的城镇化等多个角 度展开研究。,闫,玲,86-755-83896863 敬请阅读末页的重要说明,宏观经济 正文目录 一、1978 年以来我国城镇化历史的梳理. 3 （一）、第一阶段：1978-1992 年，城镇化率从 17.9%到 27.5% 3 （二）、第二阶段：1992-2002 年，城镇化率从 27.5%到 39.1% 4 （三）、第三阶段：2002-2012 年，城镇化率从 39.1%到 51.3% 4 二、中国城镇化的历史特征总结：土地城镇化先于人口城镇化 5 （一）、1995 年以前的城镇化：筑巢引凤=圈地运动+开发区热 5 （二）、1995 年以后的城镇化：腾笼换鸟=造城运动+新城热 6 三、中国既有城镇化模式的进一步解读：地方经营出来的城镇化 . 9 （一）、政治体制决定地方政府行为取向功利主义 9 （二）、在功利主义刺激下，投资冲动不可避免 10 （三）、地方政府的行为偏好决定城镇化路径在政府主导下，以土地城镇化带动人 口城镇化 . 10 四、未来中国城镇化道路的选择：将传统模式进行到底 . 11 （一）、未来城镇化，理论上有两种可能. 12 （二）、传统城镇化的延续：通过存量资产优化和公共服务资源的再配置实现土地城镇 化的扩张和优化 14,敬请阅读末页的重要说明,page 2,宏观经济 十八大前后，新型城镇化再次上升为国家刺激内需的大战略，也引发了市场持续的讨论。 站在当前这个时间点，应该如何解读城镇化，市场的焦点主要集中在如下几个方面： 政府怎么推进城镇化？会走新路吗？ 实现城镇化率有效提升，需要进行哪些改革，改革的路径和难度如何？ 城镇化对于未来宏观经济和政策的影响？特别是 2013？ 对于以上问题，我们会分在几篇报告中进行详细讨论。 本文主要探讨的是第一个问题，即政府会怎样推进所谓的新型城镇化？ 这其实是一个发展路径的问题。 改革开放以来，城镇化的发展过程中先后出现了：苏南模式、浙江模式、重庆模式、天 津模式、皖江模式、广东模式等多重模式。但是如果我们细细的考察一下，所谓的多种 模式，其实就是一种中国模式：即以政府经营为主导、依托产业投资驱动、功利型、外 延式扩张的土地城镇化道路。 按照经济发展的自然规律，城镇化理应是经济发展的自发结果。但是中国的城镇化逐渐 变成了经济发展的工具和前提。 本文从城镇化进程的历史梳理入手，分析地方政府与城镇化的关系，在难以改变地方政 府经营城市的发展模式下，我们认为城镇化很难完全走出新路，最多只是在既有的发展 框架下，依靠存量资产优化和公共服务资源的再配置，推进城镇化率的进一步提升。 从中长期来看，改革的阻力很大，城镇化的空间会越来越小，所以新型城镇化到底是现 有地方政府的救命稻草还是会成为压垮地方政府的最后一根稻草，还很难说。 只是按照地方政府的本能和一贯发展逻辑，无论如何，在希望面前，地方投资冲动会有 所释放，因此，从今年经济展望来看，经济向上的概率在上升。 一、1978 年以来我国城镇化历史的梳理 （一）、第一阶段：1978-1992 年，城镇化率从 17.9%到 27.5% 该阶段的城镇化以农村改革为起点，以全面开放为主要动力。 以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革有力地调动了农民的生产积极 性，促进了农村经济的繁荣发展，典型代表是乡镇企业的崛起。 十二届三中全会通过的中共中央关于经济体制改革的决定，对国有企业全面推 行“拨改贷”，深化企业“承包制”，实施“利改税”，推动了以轻工业为代表的城 市工业全面发展。 以特区建设为试点，逐步推进沿海、沿江和沿边开放。 在城乡二元分割体制下，乡镇企业促进小城镇的加快建设，同时城市工业的恢复性增长 则促进了城市化的发展。 全国开发开放区域的不断扩大，在促进劳动密集型产业发展的同时，还推动了资本密集 型和高科技产业的发展，提供了各种层次的大量就业岗位，在带动农村剩余劳动力转移 的同时，还推动了大批城市和小城镇的发展。,敬请阅读末页的重要说明,page 3,宏观经济 （二）、第二阶段：1992-2002 年，城镇化率从 27.5%到 39.1% 该阶段的城镇化以工业化带动城镇化为起点，以城镇土地市场化为主要动力。 全国普遍设立了开发区。仅 1992-1993 一年时间，全国设立县级以上开发区 6000 多个，占地 1.5 万平方公里，比当时城市建设用地总面积还多 0.16 万平方公里。 全国土地市场迅速建立。1993 年起，国家对土地市场进行了深化改革，商业性用 地使用权实行公开招拍挂制度。此举在规范土地市场的同时，也为城市地方政府建 立“土地财政”奠定了制度基础。 住房制度改革。1994 年起国家推行城镇住房改革，1998 年终结住房福利分配制度， 有力地推动了城市房地产市场的繁荣。 分税财政体制改革。1994 年，国家进行了分税财政体制改革，强化了国家财政的 分配协调功能。在支出责任大体不变的情况下，也成为引发地方政府片面追求 gdp 增长等一系列盲目扩张行为的重要制度因素。 1992 年南巡讲话后，财政经济金融秩序混乱、财政纪律松弛，导致投资、消费增长过 快，结构矛盾和重复建设严重，突出表现为 1992 年后各地出现开发区热和海南投资泡 沫。1993 年，物价再次走高，是年年中中央发布关于当前经济情况和加强宏观调控 的意见，开始整顿金融，紧急降温，全面改革，包括：提高存贷款利率、严令专业银 行在 8 月 15 日前收回超过限额的贷款和非法拆借的资金，全面削减基本建设投资，重 新审查开发区，减少 20%行政开支，督查金融活动等。1993 年开始直至 1996 年实行 从紧的财政和货币政策。需求管理导致经济降温，同时国企改革和市场经济体制的建立， 加剧国企经营困难，调控过程中国有企业出现大面积亏损。1994 年开始财政收入增速 下降，为了应对有效需求不足，实施积极财政政策，财政支出迅速上升，从而导致赤字 规模膨胀。 1997 年，东南亚金融危机爆发，经济随后陷入萧条，为了刺激经济增长，国家推动实 施新的城镇化战略，将城镇化作为拉动内需、缓解有效需求不足的重要途径。 （三）、第三阶段：2002-2012 年，城镇化率从 39.1%到 51.3% 该阶段的城镇化以产业升级为基础，以政府土地经营为主要动力。 依托进一步的经济体制改革（包括国企改革和金融改革），国有经济重新焕发生机。 以入世为契机，产业升级推动制造业获得大发展。 继“西部大开发战略”之后，又分别实施了“振兴东北老工业基地”和“中部崛起” 战略，特别是 2008 年以后产业转移推动内陆地区和西部地区经济发展。 土地市场逐步完善，以“土地剪刀差”的方式汲取农业剩余仍是城镇化发展的重要 动力。地方政府占有土地要素增值收益作为城市资本原始积累的行为特征非常明 显，地方政府在土地运作和城市经营上也愈发成熟。 新区建设取代开发区热，造城运动此起彼伏。,敬请阅读末页的重要说明,page 4,1978,1980,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,1998,2000,2002,2004,2006,2008,2010,宏观经济 二、中国城镇化的历史特征总结：土地城镇化先于人口城 镇化 图 1 ：1978 年以来中国城镇化率变化,60,%,城镇化率,50 40 30 20 10 0 资料来源：wind，招商证券 关注 1995 年前后城镇化率斜率的差异。从斜率的变化我们还可以把前文的三个阶段大 致划分为两个阶段进行特征总结： （一）、1995 年以前的城镇化：筑巢引凤=圈地运动+开发区热 以政府为主导，依靠投资拉动 开发区（工业园区）先行，带动城市扩张 依靠产业特别是制造业发展落实城镇化，制造业以出口部门为主 工业化先于城镇化 工业化领先城镇化既是政府引导的结果，也是制度固化和要素配给制约的结果。 这一阶段土地城镇化初具雏形 政府扩张的动力和来源：政府垄断土地收益，影响和参与资本收益的分配和再分配。 支出中，固化和强化经营性和投资性支出，弱化公共性支出。 地方政府通过在土地开发中的垄断地位，通过低价收购农地高价转让为城市建设用地， 获取一级开发价差，以贴补城市发展和建设投资的资金缺口。随后通过工业用地低价转 让、商住用地高价出售的形式，以商住用地补贴工业用地，以此来招商引资，获得制造 业发展所稀缺的资金和技术。最后，通过制造业发展招徕人口，逐步提升城镇化。 具体运作机制如下图：,敬请阅读末页的重要说明,page 5,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,1998,2000,2002,2004,2006,2008,2010,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,1998,2000,2002,2004,2006,2008,2010,（,土,地,是,农,用,地,宏观经济 图2：地方政府主导下，土地城镇化初具雏形,土地城镇化,人口城镇化,主,要,低价出让,工业用地,吸引投资,低价 收购,地方政府,价,差,补,贴,）,高价出让,商住用地,招徕人口,提升城镇化 资料来源：招商证券 小结：城镇化作为工业经济发展的结果而呈现。,图 3：投资拉动城镇化,图 4：外资驱动城镇化,7,%,城镇化率环比变化,固定资产投资同比，右侧 %,80,7,%,城镇化率环比变化,fdi同比，右侧,%,180,6 5 4 3 2 1 0 资料来源：wind，招商证券,70 60 50 40 30 20 10 0 10 20,6 5 4 3 2 1 0 资料来源：wind，招商证券,160 140 120 100 80 60 40 20 0 20,（二）、1995 年以后的城镇化：腾笼换鸟=造城运动+新城热 在过去的路径依然保留的基础上，开始做加法，具体体现在腾笼换鸟上： 旧城改造和新城建设同步实施 美化、提升中心城区特别是核心地段的定位和功能，打造城市核心功能区，将居住 在城市中心区内的低收入者逐步置换出去，引进高收入群体。 工业区变更土地用途或产业升级,敬请阅读末页的重要说明,page 6,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,1998,2000,2002,2004,2006,2008,2010,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,1998,2000,2002,2004,2006,2008,2010,宏观经济 商业和住宅与工业用地进行置换，提高土地单位收益，政府获取巨额回报。 通过上述两项置换，推动城区向外扩张，实现郊区城市化，远郊区和下一级市镇承 接产业和人口转移 不变的：政府主导、投资拉动，依托房地产发展、土地城镇化先行 变化的：居民市民化需求提升，政府公共性服务开支增加 劳动者用脚投票导致劳动报酬占比趋势改变； 政府财政预算约束逐步强化； 政府围绕市民化需求实施商业化运作。 图5：地方政府主导下，土地城镇化成为经济发展的工具,工业用地,产业转移,产业转移,产业转移,中心,城区,郊区 （新城）,中心镇 （县城）,市镇,商住用地,人口置换,人口置换,人口置换,城镇化率提升 资料来源：招商证券 小结：城镇化作为经济发展的前提而出现，逐渐转变为地方政府推动经济发展的工具。,图 6：基建投资拉动城镇化,图 7：制造业投资与城镇化,7,%,城镇化率环比变化,基建投资同比，右侧,%,45,7,%,城镇化率环比变化,制造业投资同比，右侧 %,70,6 5 4 3 2 1 0 资料来源：wind，招商证券,40 35 30 25 20 15 10 5 0,6 5 4 3 2 1 0 资料来源：wind，招商证券,60 50 40 30 20 10 0 10,总之，无论是筑巢引凤还是腾龙换鸟，核心都是土地城镇化先于人口城镇化。这一点集,敬请阅读末页的重要说明,page 7,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,1998,2000,2002,2004,2006,2008,2010,1996,1997,1998,1999,2000,2001,2002,2003,2004,2005,2006,2007,2008,2009,2010,2011,%,7,%,宏观经济 中体现在图 8 和图 9 中。,图 8：1995 年后城市面积扩张快于人口城镇化,图 9：1998 年后房地产投资快速提高与城镇化,10,城镇化率环比变化,城市建成区面积同比,城镇化率环比变化,房地产投资同比，右侧 %,40,9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 资料来源：wind，招商证券研发中心,6 5 4 3 2 1 0 资料来源：wind，招商证券,35 30 25 20 15 10 5 0,这一时期，上海的城镇化进程可以说是这一阶段的集中缩影。 专栏一：上海加速城市化扩张：一主四副和一城九镇 上海市首先制定颁布城市总体规划（1999-2020 年），要求形成“中心城-新城（含 县城）-中心镇-集镇”组成的多层次的城镇体系。 其中，中心城空间布局结构为“多心、开敞”。 （1）中央商务区 中央商务区由浦东小陆家嘴（浦东南路至东昌路之间的地区）和浦西外滩（河南路以东， 虹口港至新开河之间的地区）组成，规划面积约为 3 平方公里。中央商务区集金融、贸 易、信息、购物、文化、娱乐、都市旅游以及商务办公等功能为一体，并安排适量居住。 （2）主要公共活动中心 主要公共活动中心指市级中心和市级副中心。 市级中心以人民广场为中心，以南京路、 淮海中路、西藏中路、四川北路四条商业街和豫园商城、上海站“不夜城”为依托，具 有行政、办公、购物、观光、文化娱乐和旅游等多种公共活动功能。 副中心共有四个，分别是徐家汇、花木、江湾-五角场、真如。徐家汇副中心主要服务 城市西南地区，规划用地约 2.2 平方公里；花木副中心主要服务浦东地区，规划用地约 2.0 平方公里；江湾-五角场副中心主要服务城市东北地区，规划用地约 2.2 平方公里； 真如副中心主要服务城市西北地区，规划用地约 1.6 平方公里。 2001 年初又颁布了关于上海市促进城镇发展的试点意见，重点发展“一城九镇”， 即：松江新城，以及朱家角、安亭、高桥、浦江等九个中心镇。 为了顺利实现规划目标，上海市政府出台了一系列政策以提升新城的吸引力。具体如下： （1）多渠道吸引人口进入试点城镇。 制定鼓励本市农民进入试点城镇的导入办法，明确市中心城人口迁入试点城镇的引入政 策，提出符合城镇发展需要的外省市人员迁入试点城镇的准入条件。适当放宽“一城九 镇”迁户落户的户口指标限制，适当提高市中心城人口落户的条件，形成有利于人口合,敬请阅读末页的重要说明,page 8,宏观经济 理流动的机制，保持科学的城镇人口规模与结构。 （2）对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策。 户口在本市农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者 及其直系亲属，可申请落户该城镇。因在城镇务工经商，投资兴办二、三产业，或受聘 于城镇企事业单位，或因被征用土地而投靠镇内直系亲属，以及有其它正当理由的，均 可迁入镇区并登记为城镇常住户口，享受城镇居民的待遇。 （3）对市中心城人口实行向试点城镇疏解的引入政策。 试点城镇要以最适宜的生态环境、各具特色的城镇风貌和现代化的居住功能吸引市中心 城区人口。有条件的试点城镇开发可与市中心城旧区改造相结合，制定试点城镇新区开 发与市中心城旧区改造的“搭桥”政策。财政、土地等部门对参与城镇建设的开发公司 在旧城改造、房地产开发、市政和绿化建设、土地供给等方面给予优惠政策，以吸引市 中心城居民入住试点城镇。 （4）对外省市人员实行“投资性移民”（含购房投资）或“智力性移民”的准入政策。 对于外省市具有一定专业水准的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市紧缺技能的 人员，经市有关部门核定后，可登记为城镇户口；对带投资、带项目的外省市人员定居 试点城镇的投资额起点标准，由各区县政府根据开发城镇经济、招商引资的实际需要进 行审核，报市政府批准后执行。对属“智力性移民”和“投资性移民”的外省市人员， 不规定居住期限，不征收增容费。 三、中国既有城镇化模式的进一步解读：地方经营出来的 城镇化 中国的城镇化道路，核心在于地方政府（其实包含中央）是参与市场的主要经济主体。 不仅仅是要素的所有者，还是要素市场的建构者。 （一）、政治体制决定地方政府行为取向功利主义 从政治与行政管理体制来看，中国是一个单一制、高度集权的国家。除中央政府以外的 各级政府官员都由上级任免。由于中央集权体制下，地方政府的工作任务主要由上级政 府来确定，对工作进程的监督和工作业绩的考核也必须由上级政府来执行。为了便于管 理，每一级政府都有相应来自上级政府的工作任务和考核指标。这就催生了地方政府的 政绩观。从 1990 年代开始，对地方政府的考核主要集中在 gdp、财政收入增长以及社 会稳定指标等方面。 由于数字化的考核指标容易理解也最容易操作。因此以 gdp 和财政收入增长指标为核 心的政绩考核机制日益刚性化，同时也导致地方政府行为带有一种强烈的功利主义色 彩。于是，政府官员绩效考核指标就把地方政府官员的利益同地方经济发展绩效直接联 系起来。在这样功利性的激励机制面前，地方政府推动地方经济的积极性、主动性和创 造性也由此被空前的调动起来，形成了追求认为政绩最大化的强烈冲动。,敬请阅读末页的重要说明,page 9,宏观经济 （二）、在功利主义刺激下，投资冲动不可避免 地方政府逐渐由中央政府的附属或者派出机构演变为区域经济发展的理性经济体。因为 地域差异和管理半径问题，中央需要依靠地方来实施具体的管理，因此，地方政府会呈 现出一定的自主性。而这种自主性在很大程度上是一种对地方自主权的自我扩张，即地 方政府通过同中央的行政博弈，有意无意的超越自身权限，突破政策界限，获取中央政 府并没有赋予的权限。这种职能转变，在目前缺乏有效制度约束的转型时期，往往导致 某些地方政府从自身利益出发对中央政策进行有意变通，甚至在预期到中央政府监督成 本高昂时公然违反。 与此同时，地方政府的实际权限及行为选择空间也开始呈现出日益膨胀的趋势。地方政 府选择的可能性空间和弹性日趋扩大，地方政府得以通过各种变通，实现政策的选择性 执行。在这个充满弹性的自主性空间内，地方政府不仅能够根据自身偏好选择性的执行 中央政策，履行自身的职能，还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的 公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或者地方的经济实 力，自主地把握政府行为的边界。这就形成了地方利益的行为逻辑。 在追求 gdp 和财政收入的功利主义刺激下，按照地方利益的行为逻辑，投资冲动就成 为地方政府的天性。 （三）、地方政府的行为偏好决定城镇化路径在政府主导下， 以土地城镇化带动人口城镇化 一直以来地方政府投资冲动的瓶颈主要在于资金短缺。在自上而下的中央集权体系中， 地方政府真正自主掌握的要素资源十分有限，在资本相对稀缺的背景下，土地就成为地 方发展经济的主要驱动要素。 由于市场环境的变化，土地产权中新出现的盈利性产权没有得到最终控制权的及时、明 确的界定而处于开放状态，进而成为竞相攫取的“公地”。按照我国现行的土地征用制 度，最具合法身份攫取这部分资源的行为主体就是各级地方政府，其获利逻辑是“低价 征用后高价开发，从而赚取价差”。在地方政府“经营城市”的理念下，50 年或者 70 年的土地租金被一次性收取，而一届政府的任期则是三至五年，这就很可能会诱发强烈 的政绩冲动和短期行为。垄断的征地权极易被拿到市场上换取超额垄断利润，这就是典 型的政府机会主义行为，是地方政府在个体理性支配下同整体理性博弈的结果。 与此同时，城镇化战略恰好迎合了地方政府征地和土地运营中的合法性和合理性主张。 从经济增长和政绩角度考虑，扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长；从财 政和利益角度考虑，增加地方收入和地方融资规模。加快推进城镇化，加快农地征用， 扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。 另一方面，地方政府效用偏好同城镇化有着天然的联系。地方政府行为镶嵌于区域社会 文化网络中，地方官员同地方经济总是存在着千丝万缕的利益关联。地方经济越发达， 地方政府最终实际支配的地方财政收入就越大，按照自身的意志实现其特殊行政目标的 自主性能力就越强，地方利益就越加明显的呈现在城市化和市场化的进程中。 这就直接促使地方政府深深的介入到地方城镇化的进程中。 地方政府会介入区域土地利益分配，为地方争取有利的土地开发条件，越权批地，违法,敬请阅读末页的重要说明,page 10,1978,1980,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,1998,2000,2002,2004,2006,2008,2010,宏观经济 用地，截留土地使用权出让收益，同时参与土地利益的竞争和介入相关冲突。此外地方 政府往往以低于市场价格征用农地，或以市场价格转手获得巨大的级差地租，或同时低 价出让土地吸引投资。 在城镇化的进程中，作为主导者，地方政府逐渐尝到了城镇化的甜头。 土地运营收入是地方政府自主财源的主要组成部分。单以土地出让金一项，就占地方政 府总收入的 25.4%。如果考虑中央转移支付和税收返还对于地方财政而言，其使用自主 性相对较小，土地出让金收入对于地方政府的作用更大。 表 1： 2011 年地方政府总收入,单位:亿元 地方一般预算本级收入 转移支付和税收返还 地方政府性基金收入 其中：土地出让金收入 地方政府总收入,金额 52,434 39,900 38,234 33,166 130,568,占比 40.2% 30.6% 29.3% 25.4% 100.0%,资料来源：财政部，招商证券 于是土地城镇化进程大大加快，但是与此同时，与政府支出相关的人口城镇化这一端则 受制于政府公共支出压力，其改善的状况要远远落后于城镇化本身。 图10：土地城镇化先行带动人口城镇化,18 16,%,土地城镇化领先人口城镇化的程度 % 城镇化率，右侧,60 50,14,12,40,10 30 8,6,20,4 10 2,0,0,资料来源：ceic，招商证券 四、未来中国城镇化道路的选择：将传统模式进行到底 新型城镇化，听起来似乎很美好，但是我们相信在政府主导的模式没有打破之前，土地 城镇化的既有路径不会改变，当然这种模式的在边际上改善的空间已经越来越小，难度 越来越大。,敬请阅读末页的重要说明,page 11,1974,1977,1980,1983,1986,1989,1992,1995,1998,2001,2004,2007,2010,宏观经济 （一）、未来城镇化，理论上有两种可能 （1）一种是延续传统的发展模式。 首先，动力依旧 政府内在的投资扩张不受理性约束，因此，债务和预算的约束并不构成关键制约。从赤 字情况看，严重的时候反而是城镇化扩张最为迅速的时候。 图11：1970年代以来国家财政收支条件,35 30 25,%,财政收支差额/gdp,右侧 国家财政收入 国家财政支出,%,2 1,20 15 10 5 0 5 10 15,0 1 2 3 4,资料来源：ceic，招商证券 其次，路径依赖 正所谓：老人老办法，走老路少磕绊。地方政府（包括中央）对于土地财政的依赖已经 根植于骨髓，对于传统的发展模式也烂熟于心。 在顺周期时，城镇化得益于经济发展的推动，而逆周期时，城镇化作为政府拉动内需的 有效手段，集中体现在基建投资方面。所以，传统模式下的城镇化对于地方政府而言， 真可谓得心应手、运用自如。 图 12：1995-2011 年地方政府基建投资估算值与全国财政收支差额,12,000 10,000,亿元,国家财政收支差额 地方政府城镇基建支出估算,亿元,12,000 10,000,8,000 6,000 4,000 2,000 0 2,000,1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011,8,000 6,000 4,000 2,000 0 2,000,资料来源：wind，招商证券,敬请阅读末页的重要说明,page 12,宏观经济 （2）、另一种是彻底改变政府主导，依靠土地城镇化驱动人口城镇化的传统模式，走 真正的市场化道路，从政府外生推动转变为内生驱动，实现人口城镇化与土地城镇化同 步。 但是要收缩人口城镇化与土地城镇化的差距，关键在于很多制度性的根本性的障碍。现 在这个位置，边际上改善余地已经很小了，增量改革和摸着石头过河都难以释放更大的 空间。需要真正的改革才行。 但是改革也有问题： 首先是改革的难度。 渐进式道路决定了我国的改革具有以问题为导向，增量改革优先，体制内的存量改革和 利益关系调整滞后的典型特征。特别是政治体制和社会体制改革的滞后，对城镇化进程 构成了消极影响。 渐进式改革虽然有利于维持社会和经济的稳定，但始终没有动摇建国以来就形成的城乡 二元分割局面。 所谓的改革都是倒逼的，在政府自上而下的主导环境中，不可能出现政府主动让利于民 的情况。费改税、取消农业税、放开小城镇户籍、取消普通公路收费等都是在成本与收 益已经不匹配的情况下发生的，放开首先是减负增收、其次才是让利。 对于近期各地陆续出台的异地高考政策，关键在于教育发达省市，特别是北京、上海的 情况，从京沪两地看，整体要求依然严格，最为关注的本科高考问题，北京依然没有明 确答复，上海设定了较高的门槛。 专栏二：从离土不离乡到离土又离乡1990 年代户籍制度改革 1992 年，浙江温州推行“绿卡制”。1993 年，上海推行“蓝印户口制”。1995 年，广 东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户 口等政策，以吸引人才和资金。 1997 年 6 月，国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案。根据此 方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常 住户口。 1998 年 8 月，国务院批转公安部关于当前户籍管理中几个突出问题的意见，主要规 定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女 的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直 系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。 2001 年 3 月 30 日国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，小 城镇户籍制度改革全面推进。 其次，改革本身也有风险。 刚才提到的种种问题，都牵涉到上层建筑的问题，而要动摇上层建筑可不是单有决心就 行，比照东亚其他国家，如韩国、台湾的情况，上层建筑改革可能会带来经济的阵痛， 对于一个国情复杂的大国来说，远的还有苏联的教训，所以说，改革并不只有红利。 综上，我们认为未来城镇化道路只可能是传统模式的延续，至于所谓的“新型”，也只 能是继续在有限的增量上做文章了。,敬请阅读末页的重要说明,page 13,北京,上海,广州,重庆,杭州,西安,天津,南京,武汉,成都,沈阳,济南,长沙,合肥,郑州,长春,苏州,哈尔滨,温州,宏观经济 （二）、传统城镇化的延续：通过存量资产优化和公共服务资源 的再配置实现土地城镇化的扩张和优化 过去城镇化的道路主要走增量扩张，在人口和土地红利日渐消失的背景下，单纯外延式 扩张的道路已经日薄西山。 如果还是要走地方政府为主导，投资拉动的城镇化道路，那么目前在东部地区逐渐兴起， 中西部地区慢慢开始探索的存量资产优化和公共服务资源再配置的模式可能是主推城 镇化的一个可行路径。 图13：地方政府主导下，通过存量资产优化和公共资源再配置提升城镇化率,公共资源,公共资源,公共资源,核心城市 （中心城区）,人口置换,中等城市 （副中心） ）,人口置换,小城市 （新城）,人口置换,中心镇,城镇化率提升 资料来源：招商证券 毕竟，在既有的自上而下的行政层级制度下，城市掌握着大量存量的资产和丰富的公共 服务资源，特别是教育、医疗资源、公共交通体系等，这维系着城市的向心力。 图 14：目前公共医疗资源基本集中在大城市,30 25 20,26,19,全国百佳医院分布,15 10 10,5,6,5,5,4,4,4,3,3,2,2,2,1,1,1,1,1,0 资料来源：复旦大学医院管理研究所，招商证券,敬请阅读末页的重要说明,page 14,1954,1956,1958,1960,1962,1964,1966,1968,1970,1972,1974,1976,1978,1980,1982,1984,1986,1988,1990,1960,1962,1964,1966,1968,1970,1972,1974,1976,1978,1980,1982,1984,1986,1988,1990,宏观经济 地方政府通过再配置这