2016年上半年依法行政和法治政府建设情况报告

2016年上半年依法行政和法治政府建设情况报告 2016 年上半年依法行政和法治政府建设 情况报告 省政府法制办： 2016 年以来，我市认真贯彻落实十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，围绕党中央国务院法治政府建设实施纲要（ 20152020 年）、山东省法治政府建设实施纲要（ 20162020 年）和省委省政府中心工作，明确目标任务、狠抓推进落实，做了大量而卓有成效的工作，依法行政和法治政府建设有力推进了经济社会的健康有序发展。现具体汇报如下： 一、工作成效 （一）依法全面履行政府职能。 1、深化审批制度 改革，进一步推进简政放权。 一是全面清理非行政许可审批事项 。根据国务院关于第一批取消 62 项中央指定地方实施行政审批事项的决定（国发 2015 57 号），我市印发了关于公布取消 35 项行政审批事项的通知（菏政字 201533 号），决定取消 7 个部门 35 项行政审批事项，同时明确了事后监管的措施和办法。二是全面承接落实省政府消减的审批事项 。 出台关于做好省政府 2015 年第一批消减行政审批等事项承接落实工作的通知（菏政办发 2015 26 号），明确了省政府公布取消的 16 项、下放至市级的 5 项、调整为政府内部审批 的省级行政审批事项 7 项及调整为行政权力的省级行政审批事项 7 项，目前，消减事项、承接事项全部落实到位。三是编制公布市县政府部门权力清单和责任清单。下发 市级行政权力清单 ，公布保留市级行政权力事项 4389 项，并及时在市政府门户网站和市机构编制网站上公开，自觉接受社会监督。下发 政府部门责任清单，梳理市级责任事项 1459 项，为 423 项责任事项建立了事中事后监管制度，为 102 项责任事项厘清了职责边界，明确服务事项 106 项，通过政府网站向社会公示。 2、加快推进审批和政务服务规范化、标准化步伐。 一是完善 相关工作制度 。 出台 行政审批事项联合办理试行办法、 设立了联合审批受理台，对重点建设项目实行 “一门登记、集中告知、共同受理、同步审批、联合收费、限时办结。 ”13 个市直部门和 5 个垂直部门成立了审批服务科； 6 个市直部门加挂了审批服务科牌子；设立了公安交警、出入境、检验检疫、海关、人行、司法、房管七个分中心。二是编制审批事项业务手册和服务指南 。 印发关于做好编制行政审批业务手册和服务指南工作的通知，制订业务手册和服务指南编写模板，督促指导各县区和部门逐项编制行政审批 事项业务手册和服务指南。止目前， 40 个市直部门的 316 项行政审批事项业务手册和服务指南已编写完成。三是加强事中事后监管。出台关于加强行政审批事中事后监管的意见（菏政办发 2015 27 号），明确部门职责分工及监管主体、监管内容、监管措施等。 3、大力加强市场监管，不断优化公共服务。 一是加快推进 “一证一码 ”、 “先证后照 ”改革，严格依法依规监管。要求各级各部门必须按照 “谁审批、谁监管，谁主管、谁监管 ”的原则，切实履行监管职责，加强 “先照后证 ”改革后的事中事后监管，防止出现监管真空。二是加快社会信用体系建设。出 台 对社会信用体系建设进行了系统的安排和部署，把相关任务逐一落实到相关部门和单位；建立我市社会信用体系建设联席会议制度；建立健全市场主体信用联合奖惩机制，对被失信市场主体，依法予以限制或禁入，形成 “一处违法，处处受限 ”的联合惩戒机制。三是做好行政许可和行政处罚信用信息公示工作。印发关于做好行政许可和行政处罚等信用信息公示工作的实施意见（菏政办字 2016 46 号），市直部门行政许可和行政处罚信用信息目录已经编制完成，各县区信用信息目录正在编制。止目前，已经向 “信用山东 ”网站上报行政许可和行政处罚信用信息 89236 条。四是发布 市级公共信用信息指导目录（ 2016 年版）。已充分征求了市社会信用体系建设联席会议成员单位的意见，近日将发布。五是深化公共资源交易管理体制改革。成立 “公共资源市场化配置监督管理局 ”（加挂政府采购中心牌子），负责全市公共资源市场化配置工作的推进、组织工作。确定并公布 10 大类 746 项公共资源品目目录，确定第一批市场配置目录 297 项。至目前 ，市级共实现收益性资源进场交易额 元，支出性资源进场交易额 元，节约支出 元 。 （二）大力完善依法行政制度体系。大力改进政府立法工作，不断完善政府立法体制机制，加强重点领域的政府立法，健全科学民主立法机制，完善公众参与立法机制，坚持立、改、废、释并举制度，严格规范性文件制定程序，加强规范性文件管理工作。 一是抢抓立法机遇，立法工作早部署、早安排。 先后出台 2016 年地方立法计划、 人民政府 2016 年度规范性文件制定计划。 二是加强社会热点和重点领域立法工作。 2016 年以来，市政府常务会议已审议通过 大气污染物防治条例、 城镇容貌和环境卫生管理条例等地方性 法规；制定出台 职工基本医疗保险实施办法、 安全生产行政责任制规定等政府规范性文件。 三是健全科学民主立法机制，拓宽公众有序参与政府立法途径。 建立了立法听证和专家咨询工作机制，加强了与人大代表、政协委员、工商联、无党派人士、人民团体和社会组织的沟通联系，召开座谈会、咨询会、听证会、论证会、协调会等，广泛听取社会各界的意见和建议。四是坚持立、改、废、释并举，加强 “三统一 ”管理，加强规范性文件备案工作。 2016 年以来，对 2012 年 1 月 1 日前实施的规范性文件全面清理，宣布失效的规范性文件 390 件；认 真落实 “三统一 ”规定和规范性文件有效期制度，备案审查县区及部门规范性文件 29 件。为 济社会又好又快发展提供了坚实的制度保障。 （三）推进行政决策科学化、民主化、法治化。坚持依法科学民主决策，坚持重大决策 “五步走 ”程序，严格落实行政决策制度程序，充分发挥政府法律顾问作用，努力提升行政决策的公信力和执行力。 一是完善修订重大行政决策制定程序。 修改 人民政府重大行政决策程序规定，增强制度的可操作性。 二是强化政府重大行政决策合法性审查，有效发挥政府法制机构职能作用。 建立了各级政府法制机构负责人列席政府常务 会议制度，实施政府重大决策、重要涉法事项、重大执法决定合法性审查制度，凡不经政府法制机构合法性审查或经审查不合法性的，一律不提交政府全体会议、常务会议讨论决策。 三是政府法律顾问制度建立健全，政府法律顾问作用得到充分发挥。 市（县区）均出台了关于建立政府法律顾问制度的意见并组建了 151 人的 “法律专家库 ”。 2016 年以来，全市法律顾问共参与处理政府重大决策、重要涉法事项和重大执法决定 68 件 206 人次，其中重大行政决策 43 件次，参与审查行政协议、行政合同 80 余份，其他事项 12 件。 （四）健全行政执法体制机制。行 政执法体制改革顺利推进，行政执法行为依法规范，行政执法队伍建设逐步加强，行政执法方式得到创新，确保了法律法规规章正确有效实施。 一是加快行政执法体制改革，推进执法力量下沉。 加快城市管理执法体制改革步伐，减少行政执法层次和执法队伍种类，推进 级城市管理行政执法队伍向县区（牡丹区、开发区、高新区）下沉，重点充实基层执法力量，全面发挥乡镇政府（街道办事处）参与共管作用。 二是加强行政执法监管，规范行政执法行为。 整 合监督资源，形成监督合力，下发关于开展行政执法及案卷档案管理专项检查的通知，由政府法制机构牵头， 联合检察、监察机关和档案部门组织开展联合执法 监督检查活动，对违法或不当的行政行为依法进行问责。同时严格落实 重大行政执法决定法制审核办法，推行行政执法全过程记录制度，落实执法案件主 办人制度等，确保行政执法行为合法规范有效。 三是加强执法队伍建设，严格实行执法人员资格认证和持证上岗制度，创新行政执法证件管理模式。 推行行政执法公示制度， 2016年以来，市（县区）政府已对本行政区域内的行政执法主体进行了清理和审核确认，并向社会进行公告。在行政执法资格和证件管理中，严 把 “六关 ”，即： “执法主体资格关、执法人员身份关（必须在职、在编、在执法岗）、培训考试关、建档关、考核关、审验关 ”；建立实施 “严进、严管、宽出 ” 管理制度；创新执法证件管理模式，实行 “两年审 ”持证人员上机考试和行政执法人员 “末位待岗 ”制度，提高执法的严肃性和证件的公信力。 2016 年以来，组织 1869 名 “两年审 ”持证人员参加了培训和 “机考 ”， “末位待岗 ”行政执法人员 336 名。 （五）突出和强化了对行政权力的制约和监督。对权力的制约监督机制不断强化，科学化、法治化的监督制度逐步建立健全，行政违法行为被依纪依法问责和追究已形成常态化。 一是市政府陆续 出台了一系列推进依法行政的工作制度，并逐渐形成法治政府建设的制度体系。 近年来，我市陆续出台了关于进一步推进依法行政工作的意见、 依法行政考核实施办法、 依法行政 “五五 ”规划（ 2010）等，形成了一系列配套的依法行政和法治政府建设制度体系。 二是人大政协和民主司法、社会舆论等外部监督，以及政府内部层级监督和政府专门机关的监督作用得到全面发挥。 2016 年以来，人大政协机关专门开展了环境保护法、食品安全法等在内的一系列法律法规实施 情况 专题视察活动；检察监察机关、政府法制机构和 档案部门联合开展了行政处罚法、行政强制法实施 情况 的专项检查；财政、审计部门也相继开展了预算法、审计法等法律法规实施 情况 的专项检查，确保了相关法律法规的正确有效实施。 三是政务信息公开更加到位。 坚 持落实 “信息公开是原则、不公开是例外 ”制度，市政府办公室始终将政务信息公开作为推进依法行政、加快建设法治政府的重要抓手，除国家秘密、商业秘密和个 人隐私外，凡政府或部门的信息要求一律公开，该听证的一律要求组织听证，确保了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到有效行使。 （六）健全矛盾纠纷多元化化 解机制。行政复议体制机制改革进一步加快，行政应诉、行政调解、行政裁决、仲裁、人民调解和信访工作机制有效推进，公正、高效、便捷、成本低廉的矛盾纠纷多元化解机制正在形成。 一是改革了行政复议体制，健全行政复议工作制度。 有效发挥市县区政府行政复议委员会的职能和作用，全面推进立案、审理、听证、调解和解、集体研究审议、错案追究等 20 余项制度顺利实施。 二是畅通了复议案件受理渠道，提升了案件审理质量。2016 年以来，开通网上受理复议申请和复议决定书网上公开平台，在网上公布行政复议决定书，使申请人随时可以网上查看申请受理和作 出决定书 情况 ，除涉及个人隐私和国家秘密的一律进行了公开审理，特别是社会影响面广、法律关系复杂、案情重大的案件一律采取听证和集体讨论的方式进行了审理，增强了案件的透明度，确保了案件的审理质量。 三是广泛建立复议联动机制。 与信访、法院、监察、司法行政机关等联合下发了信访事项移送行政复议受理审查的规定、行政复议和行政审判联席会议制度，为推进行政复议工作创新发展提供了有力的措施保障。 四是强化了复议应诉机构规范化建设。 市政府为市复议委员会办公室特批了办公用房、增加了内设科室，增设了一名专职副主任，配备了办案专用 车辆和办案设施设备。各县区均增配了行政复议工作人员，配备了专门的办案设备，工作环境和办案能力都有了较大改善；同时确定将各级行政机关负责人出庭应诉 情况 ，纳入 2016 年依法行政考核。 五是充分发挥仲裁机构推进经济发展、化解社会矛盾、促进和谐稳定作用。 今年以来，我市充分发挥仲裁在解决合同纠纷和化解矛盾中的特殊作用，通过大力宣传和推广仲裁法律制度、不断延伸仲裁服务领域和范围、逐步拓宽仲裁受案范围等手段，使仲裁机构服务市场主体的功能得到进一步加强，已累计受理案件仲裁案件 400 件，案件标的额近 2 亿元。 （七）全面提高政府 工作人员法治思维和依法行政能力，加强对依法行政和法治政府建设的组织领导。 一是突出了对领导干部尊法、学法、守法、用法情况的考核。 我市已将各级领导干部尊法、学法、守法、用法的 情况 纳入了 2016年科学发展考核。 二是强化了对各级领导干部和法制机构工作人员的能力培训。 2016 年 4 月中旬举办了两期 523 人参加的全市行政执法听证主持人培训班； 4 月下旬，委托浙江大学举办一期 150 余人参加的提升全市领导干部依法行政能力培训班。 三是完善政府工作人员法治能力测试制度。 我市已将依法行政工作列入各级党校和行政学院每年的定期培训计划， 同时加强了领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试工作，同时将宪法和公共法律知识作为公务员考试的重要内容，实施公务员晋升依法行政考核制度。 四是全面加强党对法治政府建设的组织领导。 我市始终坚持党总揽全局、协调各方的特殊作用，充分发挥党委领导的核心作用，坚持把党的领导贯彻到法治政府建设的各方面；坚持在市委的坚强领导下，谋划落实好法治政府建设工作，定期向市委报告 法治政府建设中重大问题。 五是认真落实法治政府建设第一责任人的责任。 在依法行政领导小组成员的历次任命中，我市均任命市（县区）政府主要负责人为依法行政领导小组组长，突出了依法行政第一责任人的职责。 六是推进依法行政，加强考核督导，全面推进政府法制机构规范化建设。1 月底对各县区 2015 年度依法行政工作进行了全面考核，表彰了依法行政 “五五 ”规划先进集体和先进个人； 4 月份召开全市依法行政会议，安排部署全市 2016 年度的依法行政和法治政府建设工作；印发 2016 年度政府法制工作要点；7 月中旬召开全市依法行政工作推进座谈会，认真落实省编办 8 号文件精神，加快推进法制机构规范化建设，努力打造专业化、职业化法制机构工作队伍，全面适应新形势下的法治政府建设工作需要。 二、推进 法治政府建设中的困难问题 一是在领导干部层面存在一些问题。一 些领导干部对法治政府建设的重视程度不高，推进措施乏力，推进成效不明显；个别领导干部依法行政意识不强，尊法意识淡薄，学习不精不透，履职能力不足、存 在本领 “恐慌 ”问题；一些领导干部不能自觉运用法治思维和法治方式想问题、做决策、办事情，重大行政决策没严格执行 “五步走 ”程序，重要涉法事项和重要执 法决定缺少合法性审查步骤程序；领导干部落实行政诉讼法规定不到位，行政机关负责人出庭应诉比例低， “告官不见官 ”，个别领导即便出庭应诉，也往往 “出庭不出声 ”，在法庭上表现欠佳，发挥不了应有作用。二是在行政执法层面存在诸多问题。一 些执法人员担心被追责、问责，创新意识不够，欠缺担当精神， “为官不为 ”、 “为政不为 ”、 “懒政怠政 ”，工作效率低下；有的执法人员执法素质不高、执法动 机不纯、执法方法错误，极个别的甚至 “吃、拿、卡、要、报 ”，一些行政不作为、乱作为以及侵犯群众利益现象时有发生，行政违法行为引发群众上访在信访案件 中占比较高，降低了政府公信力。三是政府法律顾问制度实施得不好、法律顾问作用发挥不到位。各级政府法律顾问制度虽已建立，但在实施过程中还存在不少问题， 一种 情况 是经费保障不到位，工作无法开展， “政府购买服务 ”没法实施落实；另种 情况 是一些基层领导做决策、办事情，不借助 “外脑 ”，不注重发挥法律顾问 “智库 ”作用，使用法制机构和法律顾问不习惯、不顺手，只把法律顾问作为 “花瓶 ”，用于 “装潢门面 ”。四是政府法制机构自身的问题。随 着全面深化改革任务加重，法制机构的职能和作用更加凸显，参与处理解决的问题也越来越多，如：在民主和社会改革领域承担大量任务，参与和主导地方立法工 作，在行政应诉中的当共同被告，承担行政执法监督任务等等，这都是新增加的任务，但法制机构现有机构设置 、人员配备、工作经费等与所承担任务却远远不相适 应，法制机构工作人员知识结构老化，综合素质亟待提高，特别是基层法制力量更加薄弱，一定程度上制约了依法行政和法治政府建设的顺利推进。 三、推进打算和措施 （一）调整 依法行政领导小组成员组成，为突出和加强党对法治政府建设的领导，建议增加一名市委副书记任领导小组副组长。下发关于重新调整 依法行政领导小组成员问题的通知，调整依法行政领导小组主要领导和分管领导分工，明确市政府主