[法律资料]土地承包经营权适当调整制度的完善.doc

土地承包经营权适当调整制度的完善我国于2002年颁布的农村土地承包法明确规定了土地承包经营权的期限为30年，在承包期限内，发包方不得收回承包地、不得调整承包地，但也有例外，例如该法第26条规定承包人举家迁入设区的市的，集体有权收回其承包地;第27条规定因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户承包的耕地和草地可以根据需要适当调整;第28条规定对于集体组织依法预留的机动地、以依法开垦等方式增加的土地、承包方依法自愿交回的土地可以用于承包地调整或者承包给新增人口。2004年土地管理法做了相应的修改，修改后的土地管理法第14条第2款仍然保留了承包期内对承包经营权适当调整的规定。这说明我国法律中本来就有关于土地承包经营权适当调整的制度。但随着2007年物权法的颁布，农村土地承包经营权被明确作为一种法定的用益物权，强调其物权效力的稳定性，因此，对土地经营权不得调整的规定得以强化。同时，由于农村情况的发展变化，农村土地承包法、土地管理法关于承包经营权调整的规定也在很大程度上不能解决现实生活中的承包地调整问题。例如，我们分析承包地调整要解决的是新增人口的土地需求问题，依据土地承包法主要是将集体预留的机动地承包给新增人口。但机动地主要是在2002年承包法实施以前预留的，在此后就不再留机动地，所以随着机动地的使用完毕，新增人口的土地需求基本无法满足。而且土地管理法第14条第2款的适当调整也并没有对什么是适当做出规定，因而是否适当取决于集体的意志，而在承包经营权的性质已经法定为物权性质后对其调整必须由法律作出规定。因此基于以上分析，我们认为应当对承包地调整法律制度在立法上予以完善。完善的方式和内容就是将农村土地承包法和物权法所规定的在承包期内发包人不得调整承包地的绝对化的规定修改为附有法定例外情形的不得调整。就是在规定承包期内发包人不得调整承包地的同时，对于合理的、必要的可以进行承包地调整的情形作出明确的列举式规定，将不得调整的原则性与必要调整的灵活性结合起来，使法律规定更加符合农村的实际。(一)明确列举承包地调整的法定事由承包经营权属于用益物权，在其效力存续期间，任何人不得干涉权利人权利的行使，包括所有人即发包的集体组织也不得干涉。在承包期内不得收回承包地、不得调整承包地是承包经营权物权效力的必然要求。要调整承包经营权就必须有法律的明确规定，非依法律明确规定的事由不得调整。那么，有哪些情况可以作为承包地调整的法定事由呢?依据本文对承包地调整原因的上述分析主要有以下情况：1.因国家征收本集体土地致使部分集体成员丧失承包地，其他集体成员也平等享受了土地征收补偿利益的。在这种情况下，补偿给本集体的征地补偿款由本集体成员公平分配，对承包地也应当公平地在本集体成员之间调整。2.因乡村公益和集体建设依法占用承包土地，致使本集体部分成员丧失承包地的。3.因自然灾害毁损承包地，致使部分农户丧失承包地的。4.因一定期间内本集体的人口增减需要将减少人口的承包地调整给未取得承包地的新增人口的。这一调整事实的构成包括一定的期间和人口变化。因为人口变化是经常发生，如果一有人口变化就调整承包地，就会损害承包经营权的稳定，因此必须有一定期间的限制。承包地调整的期间各个集体不一样，有的一年调整一次，有的三年一次，有的五年一次，甚至更长的时间。到底多长时间调整应当由集体成员会议决定，但不能太短，否则会导致频繁调整，损害承包经营权稳定。因此，应当作出不少于三年的限制性规定。人口变化的事由包括出生和死亡、因婚姻的嫁娶、农村人口的非农城市化等。因为在这种情况下发生的承包地调整往往涉及从人口减少的承包户调出承包地，如果操作不当就会损害承包人的利益或者违背适当调整的制度价值。这里有两方面的问题需要特别注意：一是如果农户人口的增加或减少与其承包地的数量已经基本平衡的，就不能再从该户调出承包地;二是如果家庭虽有人口减少，但该户人均承包地面积低于人均最低耕地面积的不得再调整，因为这样的调整对调出户会造成新的困难，而且导致土地过分细碎。因此，应当规定农户的承包土地人均不足0.8亩的不得调出土地。5.因集体成员会议依法决定的为了本集体全体成员利益进行农业综合开发，需要调整承包地的。农业综合开发项目的实施可以有效提高农业生产率，一般要求有大面积土地规模的条件，如果有个别成员不愿意参加，就不能连片开发，就会损害大多数集体成员的利益，因此就需要对承包地进行调整。但是也不能借综合开发损害其他成员的承包经营权和合法权益，因此，应当严格条件，同时明确规定对个别成员调整的承包地的质量和耕作条件不得低于调整前的承包地，不得损害其利益。6.因集体依法收回承包地需要将收回的承包地承包给未取得承包经营权的集体成员的。这种情况主要指集体在符合法定的收回条件下可以收回承包人的承包地，并将收回的承包地发包给没有取得承包地的成员。法律应当规定在下列情况下，发包人可以收回承包地： (1)承包人自愿交回承包地; (2)承包人市民化或者完全的非农化; (3)承包人荒芜土地2年。如果允许在这些合理的情况下由集体收回土地，就应当允许集体将收回的土地调整给需要承包地的集体成员。7.集体组织需要将土地开垦或整理所增加的土地承包给未取得承包地的本集体成员的。(二)调整的程序对承包地的调整程序应当从申请、决定、批准，以及纠纷处理几个方面做出规定。可以做如下规定：在承包期内，如果发生了法律规定的调整事由，经没有承包地的农户或者因人口增加需要增加承包地的农户提出申请，经本集体成员的三分之二多数决定，并报乡镇人民政府批准，可以进行承包地调整。承包地调整纠纷，由乡镇人民政府和县级农业行政主管部门处理，当事人也可以向农地承包纠纷仲裁机构申请仲裁或者向人民法院起诉。严格限定承包地调整的事由，并作出程序性规定，就可以防止发包人的随意调整承包地的行为，维