[演讲致辞]如何妥善处理群体性矛盾.doc

如何妥善处理群体性矛盾群体性矛盾相对于民间邻里间的矛盾而言，人数相对较多，矛盾比较复杂，对社会稳定有较大影响，化解时有较大难度，目前在征地拆迁环节尤为突出。笔者认为，要妥善处理群体性矛盾，须从以下几方面入手。 （一）调整工作方法，规范执法行为，依法处置征地拆迁群体性矛盾。征地拆迁管理工作要坚持依法行政、严格管理，使执法的每一个环节包括执法主体、执法程序、执法文书、行政处罚等都完全合法。要公开征地拆迁许可证审批程序，拆迁管理收费标准以及投诉渠道、建立动态档案，加强执法检查，对在检查中发现的问题，严格依法处理，维护司法的公正性、合法性。（二）坚持法制宣传为先导，妥善处置工作中的群体性矛盾。群体性矛盾的出现往往是由于群众对法律或政策的一知半解而引起，因此让群众知法懂法是处置群体性矛盾的关键。所以，开展与群众利益相关的任何一项工作，都要把法律、政策规定向群众进行反复宣传解释，对群众反映的困难要尽最大努力帮助解决，对群众的合法权益要坚决予以维护，对合情、合理但不一定符合法律、政策规定的要求，根据实际情况在说服教育的基础上给予妥善处理，尽量减少强制性。（三）引入预警机制对矛盾进行排查。构建这种预警机制应与当前社会矛盾纠纷的调处中心结合起来，建立信息网络，每月进行两次排查，重点应放在征地拆迁开发项目的历史遗留问题上，从源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况明、底数清，对排查出的问题和隐患，根据不同情况，责成相应的部门限期处置，尽量避免群体性矛盾的出现。处理群体性矛盾时多半涉及职务犯罪，这就要求司法机关在查办农村干部、集体组织和企业管理人员职务犯罪行为时，调查取证更要扎实，让民中心服口服，以最大限度地减少群体性矛盾的源头。如何有效防止群体性矛盾的产生群体性矛盾是相对于一般矛盾而言，表现为个案人数相对较多，矛盾比较复杂，涉及的法律、法规、政策面广，对地方社会稳定有一定的影响，化解时有较大难度。近年来，随着改革的日益深化和经济结构利益的不断调整，一些诸如征地（苗木）补偿、旧城改造、清违拆违、安置房屋、解决剩余劳动力以及换届选举中产生的问题等各类社会矛盾，呈现多元化、复杂化、过激化，由此引发的信访活动在内容和形式上发生了深刻变化。如果处理不好就会激化矛盾，将直接影响到社会稳定和发展的大局。带着这些问题笔者对黄岛街道办事处的信访工作进行了调研，并就如何有效防止群体性矛盾的产生提出了一些建议。一、群体性矛盾的现状及其特点一是土地征用带来的矛盾。一方面是土地征用过程中，群众认为征地补偿的标准过低，与其预期的想法不一致。另一方面，土地征用后被征地户不及时清地，并以此提出过高要求，引起矛盾。二是“村改居”后生活保障问题引发的矛盾。实行“村改居”后，农户由农村居民转为城市居民，由于大部分失去土地的农民无技术特长，无法就业而带来的生活保障问题，容易引发群体性纠纷，这一类矛盾纠纷主要集中在城郊结合部，部分群体矛盾当事人提出的要求明显超出合理范围。三是原乡镇企业遗留问题带来的矛盾。主要表现为早已停产多年的原乡镇企业或改制后的乡镇企业职工上访，由于企业存在时没有为职工办理养老金、住房补贴、享受医保待遇等引发上访。四是社区换届选举带来的矛盾。群众反映比较集中的是：个别人员操纵选举、选举过程不够公开，选举的程序不合法，计票的透明度不高。参与竞选人员，采取不正当手段拉选票和贿选以及靠宗族势力当选的现象普遍存在。其他群体性矛盾主要还有：企业环境污染、居务财务公开等方面的群体性矛盾。所有这些矛盾，已成为影响社会稳定的重要因素。其主要特点是：一是规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，集体越级上访，重复上访，在社会上造成较大的负面影响。二是当事人行为偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路、堵门、阻碍施工，造成群众围观，使事态扩大，给处置工作带来难度。三是有一定的人为操纵和组织倾向。从笔者近两年参与处理几次较大规模群体性事件来看，绝大多数属于有组织的人为操纵。有些人为了个人私利，挑动胁迫群众盲目参与。四是群众法律意识淡薄，很少从大局出发考虑利益的得失。有的群众对政策一知半解，总以为个人权益受到侵害，提出问题和要求层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，造成较大负面影响。二、群体性矛盾产生的原因（一）相关法律滞后。随着近年来城市建设的迅速发展，新城建设、旧城改造、交通道路、工业用地的规模急剧扩张，因土地占用产生的矛盾也越来越多，由此带来一系列法律问题。就法律层面而言，在于以城市房屋拆迁管理条例为主的拆迁制度存在着一些缺陷，在贯彻执行过程中暴露了我国在土地制度上存在的诸如权利不明确、法典不统一、行政法和行政权限过大问题。农村土地承包方面，对土地承包过程出现的一些具体问题，相关法规和规定也滞后，跟不上形势的需要。（二）政策法规不完善。群众比较关注的几个方面：一是征地补偿的标准低。虽然土地法对征用土地补偿政策方面进行了新的调整，但是一些地方由于受个别客观因素的影响，还没有实际执行，由于受时间、地域、物价水平等因素的影响，原有的补偿标准已明显不适应。另外，征地收益分配不公，征用土地的补偿与政府向社会高价出让土地的金额落差太大。二是对历史遗留的无证房屋的补偿，因没有政策依据，拆迁主管部门不能视为有证房屋补偿，其补偿与有证房屋差距较大。三是劳动力就业、生活保障等政策。失去土地，农民变得无事可干，文化低，无一技之长，如何引导，如何安置，如何增加他们的收入，如何使他们老有所养、老有所医等问题都待解决。（三）政府职能转变滞后。政府直接组织土地征用、房屋拆迁、企业改制、土地流转，利用行政手段调节当事人的民事关系，已不适应依法治国、转变政府职能和市场经济的客观要求。对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来。（四）行政行为不规范，程序的公正性不能得到维护。在具体操作中，由于片面追求效率，忽视了程序操作的严密性、绝对公正性，程序不够公开透明，使群众感到不能理解。工作人员做思想工作的方式简单化、态度蛮横，使群众反感，导致简单的问题复杂化，激化矛盾。（五）少数群众依法维权意识淡薄。遇到利益冲突时，不是通过法律途径解决，而是通过群体、越级上访，采取堵门、堵路、围攻等方法，阻挠机关正常办公，制造扩大影响，向政府施加压力。另外，由于农村家庭利益的存在，容易受个别人的利用而激化矛盾。三、防止群体性矛盾产生的几点建议群体性矛盾的处置是一项法律性、政策性、群众性都很强的工作，必须按照“三个代表”的要求，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为处置工作的出发点和归宿，坚持依法行政，坚持执法为民，坚持用发展的办法解决问题，以科学的发展观推进群体性矛盾处置迈上法制化、规范化的轨道。（一）依法处置与土地相关的群体性矛盾。1.修改完善相关政策法规，建立和完善监督评估体系。群体性矛盾很大一部分是因土地征用拆迁而引起的，这是城市化、工业化过程中的必然现象。而要妥善预防和处置这方面的群体性矛盾，必须从源头上抓起。首先应依据国家和省相关法律、法规，结合地方实际，修订房屋拆迁、土地征用等管理办法，为房屋拆迁、土地征用提供更科学的依据，使拆迁、征用做到有法可依，有章可循，为拆迁工作的顺利开展、依法实施打下坚实基础。其次，建立和完善拆迁征用监管体系，政府和主管部门只作为政策的制定者、监管者，明确政府及拆迁主管部门的主要职责是制定评估规划、公布市场信息、调解征用拆迁纠纷等，对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项，政府不再参加。再次，建立和完善征地拆迁补偿评估体系。按照市场价值规律，依据市场估价的原则，根据被征用拆迁的土地、房屋的区位、用途、建筑结构、附着物等因素进行公开评定估算，将评估结果作为确定土地征用、房屋拆迁补偿金额的依据。2.调整工作方法，规范执法行为。随着社会主义市场经济体制的不断完善，城市建设已由追求建设速度和效率转向以环境、生态建设与速度并重的发展阶段，房屋拆迁已由拆除公有房产、单位房产为主转变为拆除私有房产为主，拆迁补偿由实物补偿为主转向货币补偿为主。所有这些变化，都要求政府管理部门切实转变工作思路，改进工作作风，调整工作方法，以更好地适应新形势对拆迁工作的要求。征地拆迁管理是一项非常严肃的行政行为，必须做到有法必依，执法必严，违法必究。征地拆迁管理工作要在健全完善各项法规政策的基础上，坚持依法行政、严格管理，使执法的每一个环节，包括执法主体、执法程序、执法文书、处罚结果等都完全合法。要公开征地拆迁许可证审批程序、拆迁管理收费标准以及投诉渠道，建立动态档案，加强执法检查，对在检查中发现的问题，严格依法处理，维护司法的公正。（二）坚持法制宣传为先导，妥善处置群体性矛盾。妥善处置群体性矛盾，法制宣传必须走在前头。这一类矛盾的出现一般都是群众对法制政策的一知半解而引起的，因此，使群众知法懂法是处置群体性矛盾的关键。所以，开展与群众利益相的关任何工作，都要把法律、政策规定向群众进行反复宣传解释，努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使群众主动配合工作。对群众反映的困难，尽最大努力帮助解决，对群众的合法权益要坚决予以维护。对群众合情、合理但不一定符合法律、政策规定的要求，根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理。要通过扎实的思想政治工作，说服教育群众，争取大多数群众的支持，使得干群之间、党群之间少一点误会，多一些理解，少一点隔阂，多一点融洽，少一点矛盾，多一些团结，努力营造一个良好的工作氛围。要进一步强化对工作人员或执法主体的法律知识培训，进行职业道德和行业纪律教育，着力提高他们的业务能力和思想素质。（三）严格执行纠纷排查责任制，积极化解群体性矛盾。首先，建立群体性矛盾的化解处置预警机制。建立完善的信息网络，定期进行排查，力争在源头和最基层发现可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况明、底数清。对排查出的问题和隐患，针对不同情况，责成相应的部门限期处置，尽量避免群体性矛盾的出现。其次，对已经发生的矛盾和问题，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，制定工作方案，排出时间表，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态。要强化对群体性矛盾调处工作的跟踪，明确专人负责，一级抓一级，层层抓落实。对于影响面大的群体性矛盾，要求有关单位、部门“一把手”亲自负责，进行协调、处置和督察，对群体性纠纷处置不力的，实行综合治理一票否决。对于重大疑难问题纠纷，协调相关部门，引入听证、质证程序，给予咨询、解答、处置，对涉及行政行为的合法性的，通过行政诉讼进行裁决；对涉及民事关系调整的，由调解中心进行调处，调处不成的，告之当事人，到法院进行诉讼。浅析群体性矛盾成因及其处置对策调查报告群体性矛盾是相对于民间传统性邻里间的矛盾而言，一般个案人数相对较多，矛盾比较复杂，涉及的法律、法规、政策面广，对地方社会稳定有一定的影响，化解时有较大难度的矛盾。近年来，随着我县旧城改造和新城建设的步伐进一步加快，新老体制的转轨、生活水平的不断提高，新的一轮大开放、大开发的跨越式发展的崛起等，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，范围越来越广，加上国家为减轻农民负担，免征农业税、种粮实行补贴政策的出台，围绕土地征用、土地流转产生的纠纷也越来越多，在农村表现为土地征用、拆迁拆队、土地租赁流转，在城区表现为城市拆迁，下岗职工的经济补偿以及再就业生活保障等问题，而无论是土地征用、租赁、拆迁、拆队，下岗职工的安置等都涉及到保护当事人合法权益，对当事人进行合理补偿的问题。下岗职工、拆迁劳动力、安置房屋和土地是城乡居民的生存之本，处理不好就会激化矛盾，原有企业改制的遗留问题也因政策的日益透明化凸现了出来，处置不慎重就会产生群体性上访，影响社会稳定和发展的大局。 一、 群体性矛盾的现状及其特点。 近年来，在我镇群体性矛盾主要表现在以下几方面：一是农村在二轮土地承包后，国家和省为减轻农民负担，增加农民收入，实行了减免农业税和种粮实行货币补贴的优惠政策，农户在利益推动下，原来不愿种田，现在要求种田，原本个人相互流转的土地在没有办理任何协议的情况下，要求收回经营权，尤其在城郊结合部，因征用土地有货币补偿，要求收回承包权的矛盾普遍增多。征用土地青苗费补贴分配的矛盾也在加剧。对一些近城区租赁土地搞经济作物种植的也因粮油价格上涨，生活费用的增加，要求在原订协议的基础上，提高租赁费用等。有的农户在收不回经营权后，就向所在的村提出要经营权的问题。另外，队组与村之间、村与农户之间出现了土地借 用、集体土地划拔使用期限未达到20年的土地权属、界限等群体性纠纷。二是新的一轮土地开发涉及到土地征用和土地预征所带来的矛盾。一方面是土地预征。预征的费用是按照土地级差以货币支付的方式进行租用，这主要涉及到土地预征后未开发，对照当前政策仍由农户耕作，这就涉及到青苗费的补偿和土地荒废后的复垦费的支付，如果不能及时到位就会出现集体上访。另一方面，原打算开发，现实也已丈量登记，由于征用拆迁补偿价格只有少数人接受并已拆迁，现在对照政策已开发不起来，这部分人的安置问题也随之凸现出来，在处置上，稍有偏差，就会出现政策性上访。另外，在土地征用过程中，还涉及到农村土地中的虚报土地面积和隐瞒不报土地面积的问题，在征用土地时就会出现实际丈量面积与上报面积不相符的矛盾，引发群体上访。三是土地征用拆队，农户已由农村居民转为城市居民，劳动力安置后，由于农民在城市打工无技术特长，无法落实就业而带来的生活保障问题引发的群体性纠纷，这一类矛盾纠纷主要集中在城郊结合部，部分群体矛盾已有明显的敲诈成份。四是企业改制后，原来大集体职工的养老费要求提高的政策性上访，以及乡办企业改制后，部分老职工要求退休工资。部分乡办企业改制时，因建企业的土地是从农村队组采取集体土地划拨新建的，现在因不动产改制，土地原属的村组主张权利而导致的波及面较大的群体性纠纷。五是农作物因天灾导致的减产要求政策性补贴的纠纷以及企业对环境污染引发的群体性矛盾。所有这些矛盾，已成为影响社会稳定的一个重要因素。其主要特点是：一是规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级上访，重复上访，在社会上造成较大的负面影响。二是行为容易偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路、堵门、阻碍施工，造成社会人员围观，使事态扩大，给处置工作带来难度。三是有一定的人为操纵和组织倾向。从我镇近年来发生的几次较大规模群体性事件来看，绝大多数属于有组织的人为操纵。有些人为了个人私利，统一口径，明确分工，造谣生事，挑动胁迫群众盲目参与。四是农户的小农思想比较严重，很少从大局出发考虑利益的得失，往往出现政府依照法律政策给农户已补偿，但由于村组内部因分配不公，方法不当，部分群众村民自治意识不强，依法办事、依法自治程度不高，导致一部分人为多争得一些利益而引发上访。五是思想重视不够，解决问题的办法不多。有的同志过多地强调经济发展的重要性，对维护社会稳定的重要性认识不足，因而在思想上出现了偏差，对做好二轮土地承包经营权证发放对象，被征地、拆迁、拆队对象，城市的下岗职工、特困群体的思想政治工作研究不够，思考不深，工作不细，忽略了超前做好社会稳定工作，办法简单，工作质量不高，驾驭全局的能力不强，对矛盾纠纷排查不力，对社会稳定动态信息把握不准，在事件初露端倪时缺乏政治敏感性，得过且过，或大而话之一推了之，导致矛盾激化。因企业改制、环境污染、征地拆迁等遗留问题引发信访重复率高，老信访户缠访情况突出，有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。 二、 导致群体性矛盾因素的成因分析。 1.法律滞后。随着近年来城市建设的迅速发展，各级政府对推进城市化、工业化工作力度逐年加大，新城建设、旧城改造、交通道路、工业用地的规模急剧扩张，围绕的土地占用产生的矛盾也越来越多，由此而带来一系列法律问题，但我国目前还没有拆迁法，国务院在2001年6月6日第40次常务会议上通过了城市房屋拆迁管理条例，并于2001年11月1日正式实施，2001年12月，南京市依据国务院和省城市房屋拆迁管理条例，遵循“等价有偿”的原则，制定了南京市城市房地产拆迁管理办法，即市政府203号令，对拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但在这个文件实施之后，国务院和省条例又作了修订，而南京市未作相应修订，使203号令存在着与国务院和省条例不相衔接的地方。“三农”问题，国家和省相当的关注，但有些地方在落实相关的法律、法规和政策时，偏差较大，如土地承包法的制定和落实都滞后，对土地承包过程出现的一些具体问题，司法解释也滞后，跟不上形势的需要。 2.政策法规与现实脱节。在征地拆迁上主要表现为：一是拆迁补偿标准与实际的房地产市场价格脱节，一方面拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨。另一方面政策法规未能依据市场情况进行及时调整，导致补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断扩大。二是补偿政策与现实问题脱节，对历史遗留的无证照房屋的补偿，因没有政策依据，拆迁主管部门不能视为有证房补偿，实际其补偿与有证房屋差距较大。三是货币补偿与弱势群体无钱购房的现实脱节。四是劳动力就业、学生入学政策与现实脱节。现行政策是征地拆迁农民转为居民，领取了劳动安置费，就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动市场，由于这部分人文化、技能等方面的弱势，在外打工、找工作难。企业下岗职工因领取了经济补偿和失业就济金就视同安置就业，给一些中年人再就业增加了困难。在入学上由于住与择校的不一致，导致了入学难费用的增加。在企业不动产的改制上，由于乡办企业是集体土地划拨建办的，土地的权属不明，改制后由集体土地转为征用，土地征用费的归宿而引发的争议。五是劳动力安置与就业培训、市场用工的需求相脱节。劳动力的就业率的高低是保障社会稳定的重要方面之一，而就业一方面出现招工难的问题，另一方面政府在劳力安置、下岗职工再就业培训上做的不足，与市场需求的熟练的技术劳动力有相当大的差距。 3.政府的职能转变滞后。政府直接组织土地征用、房屋拆迁、企业改制、土地流转，利用行政手段调节当事人的民事关系，已不适应依法治国，转变政府职能和市场经济的客观要求。对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来。政府及征地拆迁、企业改制、土地流转主管部门主要职责应该是制定评估规则，公布市场信息，调解纠纷等。如拆迁征用补偿价格的确定，本属于拆迁人或征用人与被拆迁人或被征用人之间的民事行为，政府一旦介入如遇到被征用和拆迁人不满意时，所有的责任都推到政府身上，造成政府与群众的矛盾。 4.行政行为不规范。主要在征地拆迁上表现尤为突出：一是强制征用拆迁没有法律依据。我国立法法规定，涉及民事基本权利只能由基本法律调整，而基本法律只能由全国人大及其常务委员会制定。合同法规定，任何民事活动的订立，都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成合同的一致意见，任何组织和个人不得干预和强迫他人制定合同。但目前的情况是，当被征用拆迁人与征用拆迁人不能达成协议时，交由政府裁决，裁决结果往往是强制执行，这种做法明显违反合同法的立法精神。二是程序的公正性不能得到维护。在具体操作中，由于片面追求效率，忽视了在程序上的操作的严密性、绝对公正性，程序不够公开透明，甚至将市政建设的规划用作商业开发，使群众感到有猫腻。三是标准不能统一，在拆迁上表现为奖励标准不一，不同项目、不同户籍性等补偿标准参差不齐，有的差距大，造成群众互相攀比。在征地上，同样是交通道路建设用地，省、市、县三级交通用地征用标准不一，执行起来相当困难。四是征用拆迁管理人员依照政策法律做思想工作简单化、态度蛮横，使群众反感，导致简单的问题复杂化，激化矛盾。在企业改制、二轮土地承包上也存在着类似的问题，如改制任务下达的计划、指标的考核、二轮土地承包上有政策下有对策、工作不扎实、不细致等。 5.公民的合法权益得不到充分的体现。城市建设、企业改制等，群众参与的少，在一些重大决策上没有知情权、参与权，因为规划决策是政府直接办理而具体操作是开发商和企业主管部门，导致群众自认为有猫腻，甚至出现政府未经住地居民的同意就将土地使用权转让给开发商，在拆迁征地时再告知居民，并由政府单方面确定拆迁征地标准，群众对自己的财产权没有自主权。这还包括土地的租用、预征和土地划拨的地价级差评估等。 6.少数群众依法维权意识淡薄。在征地、拆迁、拆队企业改制、土地流转、环境污染治理中遇到利益冲突时，不是通过法律途径解决，而是通过群体、越级上访，采取堵门、堵路、围攻等方法，阻挠机关正常办公，制造扩大影响，向政府施加压力。也有极少数人凭藉工作人员在操作中不当或失误，漫天要价，更有甚者，炒作历史遗留问题，尽量使矛盾复杂化，给处置增加难度。 三、 做好群体性矛盾处置的对策建议。 群体性矛盾的处置是一项法律性、政策性、群众性都很强的工作，必须按照“三个代表”的要求，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为处置工作的出发点和归宿，坚持依法行政，坚持执法为民，坚持用发展的办法解决问题，以科学的发展观推进群体性矛盾处置迈上法制化、规范化的轨道。 深化依法治理，依法处置征地拆迁群体性矛盾。 1.修改完善拆迁政策法规，建立和完善拆迁监督评估体式。 群体性矛盾绝大部分是因土地征用拆迁而引起的，这是城市化、工业化过程中的必然规律。而要妥善预防和处置这方面的群体性矛盾，必须从源头上抓起，首先应依据国家和省相关法律、法规，结合地方实际，立即修订房屋拆迁土地征用等管理办法，为房屋拆迁、土地征用提供更科学的依据，使拆迁、征用做到有法可依，有章可循，为拆迁管理工作的顺利开展，依法实施打下坚实基础。其次，建立和完善拆迁征用监管体系，划清政策的制定者、监管者，以及征用拆迁人的职能，明确政府及拆迁主管部门的主要职责是制定评估规划、公布市场信息、调解征用拆迁纠纷等，对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项，政府不再参与，严格依法行政，实现征用拆迁管理方式从注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的根本性转变，推进征地拆迁管理工作的法制化。再次，建立和完善征地拆迁补偿评估体系，按照市场价值规律，依据市场估价的原则，根据被征用拆迁的土地、房屋的区位、用途、建筑结构、附着物等因素进行公开评定估算，将评估结果作为土地征用、房屋拆迁补偿金额的依据。 2.调整工作方法，规范执法行为。 首先，随着社会主义市场经济体制的不断完善，城市住房制度改革的不断深化，社会化、商品化、市场化已经成为城镇住房供应的主导方式，城市建设已由追求建设速度和效率转向以环境、生态建设与速度并重的发展阶段，房屋拆迁已由拆除公有房产、单位房产为主转向拆除私有房产为主，拆迁补偿由实物补偿为主转向货币补偿为主，拆迁的补偿标准由房屋安置价结合成新补偿向以房地产市场评估价进行补偿为主。所有这些变化，都要求政府管理部门切实转变工作思路，改进工作作风，调整工作方法，以便更好地适应新形势对拆迁工作的要求。其次，征地拆迁管理是一项非常严肃的行政执行为，必须做到有法必依，执法必严，违法必究。征地拆迁管理工作要在健全完善各项法规政策的基础上，坚持依法行政、严格管理，使执法的每一个环节包括执法主体、执法程序、执法文书、行政处罚等都完全合法。要公开征地拆迁许可证审批程序，拆迁管理收费标准以及投诉渠道、建立动态档案，加强执法检查，对在检查中发现的问题，严格依法处理，维护司法的公正性，合法性。 坚持法制宣传为先导，妥善处置工作中的群体性矛盾群体性矛盾的产生，一般是在正在进行的工作中出现的，要妥善处置好这一类矛盾法制宣传必须走在前头。这一类矛盾的出现一般都是群众对法制政策的一知半解而引起，因此，使群众知法懂法是处置群体性矛盾的关键。所以，在开展与群众利益相关任何一项工作，都要把法律、政策规定向群众进行反复宣传解释，努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使群众主动配合工作，对群众反映的困难要尽最大努力帮助解决，对群众的合法权益要坚决予以维护，对合情、合理但不一定符合法律、政策规定的要求，根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理，尽量减少强制性。要通过扎实的思想政治工作，说服教育群众，争取大多数群众的支持，使得干群之间、党群之间少一点误会，多一些理解，少一点隔阂，多一点融洽，少一点矛盾，多一些团结，努力营造一个良好的工作氛围，要进一步强化对工作人员或执法主体的法律知识培训，进行职业道德和行业纪律教育，着力提高他们的业务能力和思想素质。 发挥司法行政职能优势，为避免群体性矛盾的产生提供法律服务。 首先，要进一步发挥政府的法律顾问的作用。在一些重大问题的决策时，凡涉及到法律问题以及与法律有关的行政文件、文书，提供相应的法律咨询、建议并起草、审查有关文件、文书等法律服务。其次，要求各房地产开发部门，各企事业单位配备专职法律顾问，要求他们参与生产、生活、建设、经济往来过程中各种协议、合同的订立，协调各种法律关系，排除各种纠纷。再次，设立专项法律顾问，为各类补偿的谈判、协商、签约、履行的过程中的具体事务提供法律服务。第四，积极开展公证法律服务和维护弱势群体的利益。 严格执行纠纷排查责任制，积极化解群体性矛盾。 及时发现并化解群体性矛盾是维护地区稳定的关键。首先是将群体性矛盾的化解处置引入预警机制，构建这种预警机制应与当前的社会矛盾纠纷的调处中心结合起来，建立信息网络，每月进行两次排查，重点应放在征地拆迁开发项目，历史遗留问题上，力争以最基层和源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况明、底数清，对排查出的问题和隐患，处分不同情况，责成相应的部门限期处置，尽量避免群体性矛盾的出现。其次，对已经发生的以及排查出来的矛盾和问题，按照“属地管理”、“谁主管、谁负责”的原则，制定工作方案，排出时间表，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决萌芽状态，要切实履行“分级负责、归口管理”的工作责任制，强化对群体性盾调处矛的工作跟踪，明确专人负责，一级抓一级，层层抓落实，对于影响面大的群体性矛盾，有关单位、部门“一把手”亲自负责，亲自到场，进行协调、处置和督查，对群体性纠纷处置不力的，实行综治一票否决，对于重大疑难问题纠纷，协调相关部门，引入听证、质证程序，给予咨询、解答、处置，对涉及到行政执法的，以行政诉讼法进行行政裁决，对涉及到民事关系调整的，由调委会进行调处，调处不成的，告之当事人，到法院进行诉讼。必要时，在诉前，由基层配合法院进行现场调解。在群体性矛盾化解后，对一些单位或部门，要建议从中汲取教训，本着类似案例不能出现二次的原则进行整改。再次，要努力提高调解员的素质。一是加强学习，定期组织调解人员学习党的各项方针政策，学习相关的法律、法规及业务知识，提高他们的思想素质和业务能力。二是进行典型案例剖析，从中把握经验教训，学会用正确的方法调处矛盾纠纷。三是开展交流讨论，积极探索解决各类新情况新问题的办法。四是积极当好领导的参谋助手作用，为领导的决策提供司法建议。 群体性矛盾疏导化解难点与法律对策贵州瓮安“6.28”打砸抢烧突发性事件和云南孟连“7.19”暴力冲突事件，产生出信息如何公开、警力如何使用、和谐如何促进、群体对抗政府事件如何处理等一系列问题。在构建和谐社会进程中难免会出现各种矛盾，对社会治安产生影响，而其中最突出的矛盾是多发性、涉及范围广、社会影响较大的群体性矛盾。群体性矛盾是否能够得到及时的疏导化解，避免引发更大的政治问题和社会治安问题，将直接关系到改革和建设的进程，关系到社会的稳定。而作为维护社会稳定重要力量的政法机关，应对群体性矛盾疏导化解难点与法律对策作一深入调查研究。 一、群体性矛盾的特点及防范难点 在经济社会又好又快发展的进程中，利益趋向将会使存在一定的差异的利益群体之间进一步产生群际间的摩擦、冲突和矛盾，造成群际间利益关系分配的不平衡和心态不平衡，从而形成复杂的群际关系和群体矛盾。利益群体组织和群体行为的多层次性和多样性特点所决定的群体性矛盾是现实存在的。然而，当前这个问题之所以尤为突出并且受到社会的广泛重视，是由于在深化改革和加快建设的新形势下，人们对利益的关注程度大大增强，人们对民生问题更加关注，原有的利益群体结构也发生了相应的变化，利益格局出现了比过去更为复杂多样的发展态势，各利益群体之间产生的群际间的摩擦、冲突和矛盾处在一个多发期，从而对社会治安产生了很大的影响。 为了妥善疏导化解群体性矛盾，要充分调动各方面的积极性，减少摩擦和阻力，化消极因素为积极因素。要正视新的历史条件下群体性矛盾自身的特点和规律，有效地防止群体性矛盾的激化。当今的群体性矛盾与一般的人民内部矛盾有许多相同之处，但也存在着明显的区别。新时期的群体性矛盾具有以下特点和规律。 1、多发性。社会横向关系的加强，社会利益关系的密切，都能形成群体性矛盾的发生。从国内近期发生的重大事件来看，群体性矛盾呈现数量激增、涉及面广的发展态势。除了传统意义上的婚姻、家庭、邻里等多发性的人民内部矛盾会导致群体性矛盾的发生外，还与深化改革和社会发展等密切相关。中国的经济建设进入“高速快车道”发展时期，城市建设力度越来越大，历史遗留的人民内部矛盾就会显现，新的人民内部矛盾也会伴随而来。重大改革政策的出台，城市建设中的拆迁和重大工程，治安和行政管理中采取重大行动等等，这些方面都涉及民生，都能引发群体性矛盾。 2、敏感性。群体性矛盾发生的时间有一定的规律性，经常发生在重大节假日和有影响的活动，当事人选择这段时间要求解决矛盾，究其原因，相当一部分群众已经形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心态，他们揣摸着党委、政府的心理，想利用特殊时期及特定时间来形成强大的政治“压力”，通过其社会影响来获取领导和有关方面的重视，并达到自己的目的和要求。群体性矛盾容易发生在一定的“敏感时间”里，会产生特殊的影响和危害性。客观上讲，有关部门在“敏感时间”里处理矛盾，确实比较重视，也常常容易满足当事人的要求，使问题得到解决。但又强化了别有用心的人充分利用敏感时间来制造事端的心理，致使重大节假日和有影响的活动时发生的群体性矛盾数量越来越多，规模越来越大。 3、非政治性。由于事关自身的利益和实际问题，且所追求的利益和要求解决的问题存在着某种合理的因素，许多人是持有合情、合理、合法的理由向有关部门提出来，这些要求容易得到社会上许多人（尤其是网民）的同情和支持。从绝大多数群体性矛盾的分析中可以看到，尽管不少群体性矛盾非常激烈，社会影响也很大，但当事人并不具有反对社会政治制度的性质，所以一般属于人民内部矛盾，具有非政治性的特征。但并不能排除在特定的条件和环境下演变为政治问题，成为对抗性矛盾。有些事件的发生，黑恶势力会充当助推剂，制造祸端。特别是国外一些敌对势力，常借题发挥，蓄意渲染，扩大影响，企图造成社会动荡，以便从中渔利。群体性矛盾一旦处理不好，就有可能成为政治性矛盾。各级党委、政府和司法机关在群体性矛盾处理中一定要慎之又慎。 4、群体性。多发性的群体性矛盾主要集中在以下方面：城市土地批租、旧区改选、市政建设过程中拆迁引起的矛盾；工厂企业单位深化改革、转化机制、关停并转中引起的矛盾；“外资”和民营企业内部劳资纠纷引起的矛盾；农村征地安置补贴、农民负担过重等引起的矛盾；违规建筑、破墙开店等引起的矛盾，都涉及到相当多的人员。人数由过去的几人、十几人变为几十人、几百人，甚至上千人，明显具有群体性的特点。群体性纠纷常因个体责任分担而使许多当事人存在侥幸心理和从众心理，参与其中，许多外部的人员也可能因为某种蛊惑性、煽动性的宣传而引起共鸣，甚至主动参与进去。如果事件得不到及时、妥善的处理，很有可能发展为大范围的社会动荡。 5、突发性。群体性矛盾的起因多有一个漫长的过程，在事情的发生地区和部门，可能是人人皆知，但长期由于种种原因未能得到妥善解决。在特定的环境和条件下急剧发展为具有一定的规模、群体性参与、严重影响社会治安秩序的上访、游行、怠工、闹事、肇事等事件，特别是涉及群体性人民内部矛盾的有关人员往往情绪激烈、手段方式粗暴，甚至发生打砸抢的行为。 二、疏导化解群体性矛盾的法律对策 群体性矛盾的发生及激化，既有客观原因,也有主观原因，当前我们应当更多地从主观原因上去寻找对策措施，这对于解决问题将起到事半功倍的功效。针对现阶段错综复杂的群体性矛盾，各级已意识到必须运用综合手段来预防和处置，特别强调要运用法律手段来疏导调处群体性矛盾。 1、形成预防和控制群体性矛盾的法律制度环境 预防群体性矛盾的产生，客观上存在法律制度方面的缺陷和不足。在一个经济社会发展阶段出现的、一项重大改革措施出台以及一项重大建设工程的上马等事关国计民生大事问题上，相关法律制度规范和保障的配套建设往往晚一拍，立法上形成了一定的滞后和不足，在工作实践中，要形成预防和控制群体性矛盾形成的重要法律制度环境。 2、避免因行政执法不当而滋生群体性矛盾 在计划经济时代,人们已经习惯以行政命令和行政干预的方式方法来解决。然而，在市场经济时代，针对事关人们切身利益的问题，如果还只是满足于行政手段的话，就容易引发和激化一些本来的不安定因素。从防范群体性矛盾的角度看，要强调政府的依法行政，要维护公民的合法权益，避免因政府不当行为而滋生群体性矛盾。从现阶段群体性的原因分析中，许多当事人法制意识弱、道德观念差、私心膨胀、脱离道德和法律规范去牟取过分的物质利益，但也有许多当事人并不是无理取闹，由于事关自身利益和实际问题，且所追求的利益和要求解决的问题存在着合理的因素，许多人是持有合情合理的理由向有关部门提出要求的，而这种正常的反映途径和渠道不畅通或者处理不公时才导致事态的发展和恶化的。不少行政机关和领导干部在日常工作和处理矛盾的过程中，没有依据法律政策来解决，而只是凭领导个人意志来决定，官僚主义严重，对群众的疾苦麻木不仁，执法无据、执法不当、执法不公，致使事关群众切身利益的实际问题长期得不到解决，而一旦出现群体性事件后又束手无策，不敢见群众，不敢到现场做工作，以致造成严重后果。 3、建立预防和处置群体性矛盾的工作机制各级党委、政府和司法机关要解决好新形势下的群体性矛盾，思想上必须重视，政策上必须对头，方法上必须对路，措施要到位，工作要做细，在具体实施过程中要通过科学的工作机制来实现。一是保证反映和处理矛盾的渠道疏通无阻。对群众的疾苦和改革过程中出现正常的上访，须通过正常、合法的途径来解决，都要热忱、认真负责地解决，切实保护好群众的合法权益，防止群众因有冤难诉、上告无门而铤而走险。来信来访是群众发自内心的呼唤，充分体现了群众对党和政府的信任。必须要通过制度来规范，要通过考核、奖惩来强化。二是建立健全信息报告制度。对群体性矛盾要抓早、抓小、抓苗子，把矛盾解决在萌芽，解决在基层，信息工作至关重要。要广泛开辟信息来源，拓宽信息渠道，提高信息质量，对于重要的信息要及时上报，如隐瞒不报以致贻误战机，要追究责任。要特别重视从群众来信来访中找到线索，发现潜在性的矛盾纠纷；还要注意舆论导向，堵塞一切可能引起闹事或新闻热点的工作漏洞，防止因舆论导向不当，推波助澜，导致矛盾扩大和恶化。三是完善处理群体性矛盾的工作预案。各级党政组织和公安司法机关,必须增强政治敏感性,提高政策水平和处置能力,正确防范、疏导和处置群体性矛盾。工作预案的核心是加强领导责任制，明确指挥责任和各自的职责，增强各部门之间协调处理事件的整体能力，落实机动力量，并加强防范，保证一旦发生突发事件后，能够快速、有效、合法、正确地予以处置。在处理群体性矛盾引起的突发事件时，应当采取一些比较科学有效的策略。如正确运用法律武器，依法处置的策略；根据不同对象予以分化瓦解的策略；现场快速疏散，防止事态进一步发展、恶化的策略；变集中为分散，使之分流到原单位和基层消化的策略；后发制人的策略。四是根据矛盾的类型和特点科学、合法地处置。群体性矛盾往往比较复杂，合理与不合理、合法与不合法等相互交织，疏导、处理这些矛盾政策性强，涉及面广，难度很大，要尽快掌握事件的真相，准确判断事件性质，分清事件类型，采取相应的工作措施。尤其要强调在具体解决矛盾时，要注意科学、合法，这方面存在的问题比较多，应当引起重视。要通过制定必要的疏导调处群体性矛盾的工作规程，使具体实施疏导调处工作的同志能够有章可循，有法可依。 4、发挥政法机关对群体性矛盾的预防功能 政法机关是维护社会稳定的生力军，一旦发生群体性矛盾，公安机关应当依法处置，特别是大多数群体性矛盾虽然属于非政治性的不稳定因素，但并不排除在一定条件和环境下演变为政治问题。从国内发生的群体性来分析，确实有一些别有用心的人常将人们生活中的具体矛盾和问题往政治上靠，以此为借口，唆使当事人将矛盾直接指向党和政府，指向社会主义制度。特别是国外一些敌对势力，常借题发挥，蓄意渲染，扩大影响，企图造成社会动荡，以便从中渔利。政法机关应当坚决运用法律武器打击隐藏在群体性矛盾前后的违法犯罪行为和策划者，以维护社会的稳定。群体性矛盾贵在预防，而公安、检察、法院在预防群体性矛盾中可以发挥广泛、特殊的作用。司法助理和人民调解员居住在社区，生活在居民中，本身能够了解和接触到日常生活中潜在性的群体性矛盾的线索，做到有重点性的予以排查，从中摸清底数，发现先兆，尽快疏导调处，能尽到很好的预防作用。公正处的根本作用是帮助公民、法人和其他组织正确处理财产和人身关系，以保证法律的实施，维护公民、法人的合法权益和正常的社会秩序，预防纠纷、减少诉讼，维护社会稳定。律师应当全方位、积极主动地为社会提供法律服务，在预防群体性矛盾中发挥作用。 5、树立解决群体性矛盾的司法权威 对人民法院和人民检察院来说，在解决群体性矛盾过程中树立司法权威，就要在审理具体案件和行使法律监督权时保证司法公正，特别是要排除外界的干扰，坚持“三个至上”，依法审判和检察，树立良好的司法形象。群体性矛盾比较复杂,外界干扰因素较多，人民法院和人民检察院必须要始终坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则，严格按照实体法和程序法的规定办理；要使此类案件的办理有透明度，通过积极创造条件，力争公开审理、公开检察，以接受社会的监督;要注意总结归纳群体性矛盾案件办理的经验和做法,使办案更加科学;要在司法审理过程中,将办案质量与社会效果结合起来,争取通过审理一个案件,起到宣传一条法律,体现一项政策,树立一个标准,维护一方平安的作用。 6、依法科学疏导调处群体性矛盾 对群体性矛盾的疏导调处要讲究政策，注意方法。群体性矛盾疏导调处得好，就可以化消极因素为积极因素；疏导调处得不好，就可能使矛盾升温，导致事情性质发生变化。处理群体性矛盾无论在任何阶段，或者是任何组织和个人出面处理，都要有程序观念和证据意识；调解和处理时一般要有两个或两个以上的调解和处理人员进行；在对女当事人进行调解和处理时，一般应有女同志在场；对调解和处理中涉及到的证据要注意收集、判断、保存；对一些范围小、影响不大、不留下后遗症的事件，可采取口头调解的方法，而对一些范围广、人员多、情况复杂的事件，则一定要形成书面材料，并由当事人双方签字，然后存档存查等等。特别是对一些较复杂、较难预测的矛盾纠纷，要加强请示汇报，并与有关单位和部门取得联系。对一些重大关键问题的拍板，要请示上级，依据领导的指示再作定夺，千万不要自行其是，以免留下后患；疏导调处后得到基本解决的群体性矛盾，有关处理单位和人员加强随访活动，密切注意当事人的动向，以防节外生枝，出现反复。（作者系平顶山市湛河区检察院党组书记、检察长张鹏飞）关于群体性矛盾处置的几点思考群体性矛盾是相对于民间传统邻里间的矛盾而言，一般人数相对较多，矛盾比较复杂，涉及的法律、法规、政策面广，化解时有较大难度，对地方社会有一定的影响。近年来，随着我县城市建设和改革发展的步伐进一步加快，各类群体性矛盾纠纷也越来越多地暴露了出来。这些问题处理不好，就会激化矛盾，引发群体性上访，影响社会稳定和发展的大局。 一、我县群体性矛盾的现状及其特点 近年来，在我县出现的群体性矛盾主要有以下几类： 一是农村土地承包权方面的矛盾。近年来，国家和省为减轻农民负担，增加农民收入，实行了减免农业税和种粮实行货币补贴的优惠政策，同时粮油价格上涨，种粮收益增加，很多农户因此要求收回给他人承包的土地，而农户个人相互流转的土地大多数没有办理任何协议，现一方要求收回承包权，容易引发纠纷。尤其在城郊结合部，因征用土地有货币补偿，要求收回承包权的问题普遍增多。一些近城区出租土地给他人种植经济作物的农户，也因粮油价格上涨，生活费用的增加，要求在原订协议的基础上，提高租赁费用，对方不同意即引发纠纷。有的农户在无法收回承包权的情况下，就要求所在的村解决承包权的问题。另外，队组与村之间、村与农户之间存在的土地借用现象，也会因土地权属、界限等问题引发群体性纠纷。 二是土地征用带来的矛盾。土地预征的费用是按照土地级差以货币支付的方式进行租用，如果土地预征后未开发，仍由农户耕作，这就涉及到青苗补偿费、土地复垦费以及水系基础设施恢复费用，如果不能及时到位就会出现集体上访。另一种情况是，开发项目部分拆迁，但因政策原因项目中止而引发的矛盾。另外，农村土地中的虚报土地面积和隐瞒不报土地面积的现象，在征用土地时就会出现实际丈量面积与上报面积不相符而引发矛盾。 三是拆队后农民生活保障问题引发的矛盾。拆队后，农户由农村居民转为城市居民，由于大部分农民无技术特长，无法就业而带来的生活保障问题，容易引发群体性纠纷，这一类矛盾纠纷主要集中在城郊结合部，部分群体矛盾当事人提出的要求明显超出合理范围。 四是企事业单位改制带来的矛盾。主要表现为部分改制事业单位职工为待遇调整多次上访，原来改制企业（含大集体、乡办企业）职工要求养老金、住房补贴、享受医保待遇等引发上访，以及部分乡办企业改制时，因建企业的土地是集体土地，土地原属的村主张权利而导致的群体性纠纷。 其他群体性矛盾主要还有：企业环境污染、交通秩序整治、村组财务公开等方面的群体性矛盾。 所有这些矛盾，已成为影响社会稳定的重要因素。其主要特点是：一是规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，集体越级上访，重复上访，在社会上造成较大的负面影响。二是当事人行为偏激，容易冲动，常常表现为漫骂工作人员，堵