[管理学]村民自治与农村基层民主建设探析.doc

村民自治于基层民主建设探析中国是一个农民占绝大多数的发展中国家，农村的稳定和发展是整个中国稳定和发展的基础。调动农民积极性，从根本上保证农村经济和社会的发展，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。党的基层民主建设是党内民主建设的重要组成部分。在新的历史条件和环境下村民自治与基层民主建设成为新的课题。加强村民自治与基层民主建设对保护和发扎党的先进性、提高党的执政能力，推动科学发展，加快社会主义新农村建设都具有十分重要的意义。 一、正确认识村民自治与基层民主建设的重大意义推进农村基层民主政治建设，切实保障亿万农民群众当家作主的权利，是关系我国农村改革和发展的重大现实问题。 1997 年 9 月，党的十五大报告中，江泽民同志从实施依法治国方略的高度，深刻指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主的最广大的实践。” 1998 年 4月和 9 月，他在考察重庆和安徽工作时，进一步强调指出：“农村基层民主制度建设，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是巩固农村基层政权，密切干群关系，促进农村社会进步的重要举措。我国现在实行的是直接选举与间接选举相结合。实践证明，这是完全符合我国国情的。”“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造”。“经济体制改革需要同政治体制改革相互配合、相互促进。扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性；促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。” 以上论述，从不同角度、不同层次深刻阐述了农村基层民主政治与我国政治体制改革、发展社会主义民主政治、发挥亿万农民积极性、促进农村两个文明建设以及确保农村长治久安的相互关系，把对农村基层民主政治建设的理论认识，提高到了一个新的水平。农村基层民主政治建设是我国民主政治建设的基石，是贯彻依法治国方针的重大举措，是进一步解放和发展农村生产力的强大动力，是从根本上解决农村诸多矛盾和问题、密切干群关系、保持农村社会稳定的重要保证，是坚持群众路线，加强和改善党的领导的有效形式。我国是社会主义国家，人民当家作主是我国社会主义民主政治的本质特征和根本要求。多年的实践表明，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，必须毫不动摇地坚持和完善。与此同时，还必须重视发展基层直接民主。特别是随着农村社会主义市场经济的发展，农民群众日益成为市场经济的主体，他们更加关注切身利益，关注村务管理，关注基层干部的行为方式，表现出十分强烈的民主参与意识。在这种情况下，如果不扩大基层民主，加强基层民主政治建设，就难以满足亿万农民群众对基层事务管理的参与愿望，难以培养农民群众的民主法制意识，调动起他们当家作主的积极性。对农村基层中出现的热点、难点问题，如果不用民主法制手段来处理，不仅已有的矛盾解决不了，反而会酿成新的矛盾。可以说，推进农村基层民主政治建设，是农村深化改革的需要，发展的需要，稳定的需要。认真抓好涉及九亿农民民主权利的基层民主政治建设，关系重大，意义深远。全面加强农村基层民主政治建设，必将从更高的层次上赢得亿万农民对党的衷心拥戴，使党领导下的社会主义制度优越性在广大农村得到充分发挥。 二、村民自治与基层民主建设建设的基本内容 党的十五届三中全会和九届人大常委会第五次会议把“四个民主”作为农村基层民主政治建设的基本内容、主要形式写进了中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定和新颁布的村委会组织法，从而使党的主张、国家的法律和群众的意愿有机地统一了起来。把“四个民主”确定为农村基层民主政治建设的基本内容和主要形式，是对农村改革 20 多年来，尤其是村委会组织法试行 10 多年来农村基层民主政治建设实践经验的总结、概括和提高。（一）民主选举。这是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主权利和民主制度。村民委员会组织法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。”“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期 3 年，其成员可以连选连任。”“年满 18 周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”目前，农村的直接选举已成为村民参与最广泛、最热烈的民主运动。据 1997 年底统计，全国共有 91 万个村委会的 378 万名村干部，是由村民直接选举产生的。全国大部分农村有 90% 以上的选民参加了选举，全国每届村委会选举都有近 6 亿选民参加投票。随着实践的发展，民主选举正日益成为广大农民行使民主权利的首要途径。（二）民主决策。这是指，在农村凡是涉及村民利益的问题，都必须由村民参与决定的村民民主决策的权利和民主决策制度。村民委员会组织法既赋予了村民民主决策的权利，又提出了村民行使民主决策权的组织制度村民会议或村民代表会议。在实践中，广大农民通过召开村民大会或者村民代表大会，讨论决定村里的经济社会发展规划、公共福利事业项目、集体经济投资经营项目、土地承包经营项目、村规民约和村民自治章程等村务大事，有效地实现了村民的民主决策权。（三）民主管理。这是指村民依照一定的法律和规章制度，对村公共事务和村民自己的行为，进行自我管理的民主权利和民主参与制度。在贯彻落实村委会组织法的过程中，全国多数村委会以制定村规民约或村民自治章程的方式实行村务民主管理。村规民约是村民行为和公共道德方面的规定。村民自治章程则规定了村民自治组织的产生、职能、工作方式，村集体经济的管理，村文化建设和社会公共福利事业的管理，以及村社会安全和社会秩序的管理等比较全面的村务管理内容和村务管理制度，是村民参与民主管理最重要、最完备的规章制度，所以，村民们亲切地称之为村中的“小宪法”。村民通过自己制订规章制度，全面参与村务管理，做到了干部管理有规章，村民行为有规范。干部群众自我管理、自我约束，增强了团结，促进了稳定，村民的民主管理权利也得到了有效落实。（四）民主监督。这是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督的民主监督权利和民主监督制度。民主监督也是村民自治和基层民主的重要内容。在实践中，村民的民主监督权利的行使主要有三种制度形式：一是通过定期召开村民会议或村民代表会议，听取和审议村民委员会的工作报告，对村委会的工作进行评价和监督；二是通过召开村民会议或村民代表会议的形式，对村委会干部的工作能力、业绩、作风和其他行为进行民主评议，进而对不称职和违法乱纪的村委会干部进行罢免；三是建立村务公开制度，村民委员会必须把凡属与村民利益直接有关的各类事项，以村务公开栏或召开村民代表会议的形式，及时向村民公布，接受广大村民的监督。“四个民主”，揭示了农民群众在基层事务中当家作主的权利的完整性、统一性。实践证明，只有实行民主选举，才能 将能力强、水平高、办事公、真正代表和维护群众利益的人选进村委会。也只有经过群众直接选举产生的村委会，才能得到群众的拥护和支持，才有威信，有号召力；只有实行民主决策，才能使农村工作的各项决定符合群众的意愿和要求，从而使广大群众自觉地而不是被动地为实施这些决定去努力奋斗；只有实行民主管理，才能使广大农民群众以当家作主的责任感履行自己的职责和义务，正确处理个人利益与集体利益的关系，才能把管理工作由个人行为变为群体行为，实现群众的自我教育、自我管理、自我服务；只有实行民主监督，才能实现选举、决策、管理工作的公开透明，才能把村委会领导优劣成败的评判权交给群众，也才能有效铲除独断专行、贪污腐败的土壤。民主选举、民主决策、民主管理、民 主监督四者相互渗透，相互衔接，相互促进，形成村民自治完整有机的整体，贯穿于农村基层民主政治建设的实践之中。三、当前农村村民自治与基层民主建设存在的问题（一）思想认识不到位。调研中发现，部分村级党员干部对村民自治与基层民主建设思想认识不到位，主要表现在两个方面。一是思想重视不够。部分农村党员干部对村民自治和基层民主建设重视不够，错误的认为是一项“务虚”、“华而不实”的工作，对此项工作的重要性、长期性、紧迫性认识不够，不能正确处理农村经济建设与这两项的关系，没有把二者有机的结合起来，存在“一手硬一手软”的现象，工作中绝大部分时间忙于抓农业生产，对村民自治和基层民主建设安排部署多，督促落实少，工作成效不明显。二是思想认识上的偏差决定了工作开展的力度和长度。部分村干部工作主动性不强，责任心不强，消极面对，被动适从，工作中有为难畏难情绪，讲困难多，想办法少，以一般性工作代替基础性工作，以突击性工作代替经常性工作，以工作方案的制定代替工作的开展，以制度张贴上墙代替制度落实的倾向，开展工作时紧时松，存在搞形式、走过场的现象，一些工作还在口头上，写在方案中，停留在“档案”内，工作落实不到位。（二）部分村班子战斗堡垒作用发挥不强。调研中发现，部分村班子战斗堡垒作用发挥不强，归纳起来主要表现在五个方面。一是有的村班子在引导农民脱贫致富、发展经济中缺少思路、办法不多、措施不力，工作上习惯沿袭以往的工作模式，思想保守，因循守旧，“等、靠、要”思想严重，缺少带领群众脱贫致富的能力和本领。二是有的村配套组织不健全，虽然成立了共青团、妇代会、民兵等组织机构，落实了具体的人员，但开展活动甚少，甚至有些配套组织形同虚设，不能积极协助村“两委”班子开展工作，整体功能发挥较差。三是有的村党员干部年龄偏大，文化偏低，党员干部队伍结构不合理，综合素质较差。有的村班子开展党组织活动流于形式，走过场，落实“三会一课”制度较差，缺乏对党员的经常性教育和管理。四是有的村干部办事不公，以权谋私，为自己考虑的多，为群众考虑的少，群众意见较大。五是有的村班子软弱涣散，班子成员不团结，拉帮结派，工作打不开局面，研究问题形不成统一意见，达不成共识，开展工作难以形成合力，村班子战斗力、凝聚力、号召力不强。（三）农村党员干部队伍结构不合理。多年来村级“两支队伍”培养力度不够，少数党员不仅不能带头致富，而且还需要别人帮助，党员在致富中的“带头”和“带领”作用成了空谈，党员的“双带”能力弱。近年来在县委组织部的统一要求下各乡镇虽然都建立了数量充足的“两支队伍”，但仍然存在“注重数量，不求质量”、“重发展、轻培养”等问题，一些新发展培养的党员干部在村里还不能担起重任。同时村级大量的年轻人和党员长期在外打工村干部后继乏力的问题依然存在。一些村在选择村干部时，只好在“矮子里面拔将军”，或者让 “原班人马硬撑局面”，致使村干部“越选越少越选越难”。个别村实在没有办法，又把以前因工作能力低或者有问题的被调出的干部“请回来”走马上任，致使班子整体功能弱化。（四）乡村政务、财务公开不规范，民主监督、民主管理有待进一步完善。在调查的12个村中发现：推行村务、财务公开工作比较好的村有1个，占25%；处于一般情况的有3个，占25%；较差的有8个，占67%。从调查的汇总情况看：一是有的村重大事项和较大开支公开不及时。二是有的村务财务公开“重形式、轻效果”，水分较多，随意性较大。三是有的村务公开内容不规范，村民关心的想知道的没有公开，尤其是财务公开方面，只公开大项，不公布细目，群众看不明白。四是有的村务公开时间拖得太久，甚至一年公开一次。三、对策及建议 在我国广阔的农村推进基层民主政治建设，是一项伟大的事业。其涉及范围之广、参与人数之多、组织工作之浩大，亘古未有。要推进这一伟大事业，关键在于坚持党的领导，坚持依法办事。党的十五大报告指出：“建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史过程，需要从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进”。“共产党执政就是领导和支持人民掌握 管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十五届三中全会强调，“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡（镇）、村基层党组织的领导核心作用。”在推进村民自治的过程中，必须充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。这是由农村基层党组织的地位和作用决定的。党的十五届三中全会决定指出：“党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。”实践证明，没有党的领导，村民自治这一新事物既不可能产生，也不可能成为一项在农村普遍推行的基本政治制度，加强党的领导，是保证农村基层民主政治建设有序进行的关键。坚持党的领导，就要充分发挥地方党委和农村基层党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，一要实施政治领导。保证村民自治在党的路线、方针、政策指引下，在国家法律、法规规定的范围内进行。二要实施思想领导。教育引导广大干部群众增强党的观念和法制观念，正确行使民主权利，履行公民义务。三要实施组织领导。搞好村级组织的思想建设和组织建设，严格对村组干部和村办企业管理人员的教育管理和考核监督。 党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证，绝不能把三者割裂开来、对立起来。政治体制改革，必须在党的领导下，有步骤、有秩序地进行。以为加强民主、强调法制就不需要党的领导，这是错误的。扩大农村基层民