群情汹汹和基层组织权力弱化.doc

群情汹汹和基层组织权力弱化马跃:问题的提出新世纪以来，出现了许多让人困惑的现象：在广大农村免除农村税费和劳动义务工后，按说干群关系得到极大改善，农民应当稳定下来，但不论是上访事件还是诉讼事件，全国各地都在急剧上升；推行村级直接选举之后，按说应当把那些德才兼备和群众信任的人选拔到领导岗位上来，但村干部的素质却越来越不如人意，甚至黑恶势力渗透进村级组织之中；国家公布的法律法规越来越多，政府执法机构越来越完备，执法人员越来越多，农村基层公共秩序越来越难以得到维持，老百姓的诉求越来越难以得到满足。问题出在哪里？其中的原因很复杂，有社会转型方面的原因，工业化城市化方面的原因，地方财政自利性方面的原因，人口流动方面的原因，干部素质方面的原因，老百姓政治和利益诉求增加方面的原因，但有一条重要原因常常被人忽视了，那就是基层组织，主要包括乡村两级基层组织权力严重弱化，并且主要是面对老百姓的权力严重弱化。当我们说基层组织面对老百姓的权力严重弱化时，许多人可能不会认同。明明看到一些基层干部用暴力行政的方式强制百姓，欺压百姓，甚至造成许多恶性事件，老百姓除了上访告状或以自杀方式表达抗议之外，几乎别无他途，为什么还说基层组织权力弱化甚至没有权力呢？但我们要说的是，正因为基层干部没有了法律授予的按照一定渠道行使的权力，或者说没有了制度内的正式权力，才不得不采用不合法的赤裸裸的武力或暴力的形式来开展工作，并且我们提出的这个观点可以解释当前许多让人困惑的现象。乡村组织到了无权处理问题的程度建国以后，乡村干部的权力有一个变化过程。人民公社时代，一方面给予干部管理群众的巨大权力；另一方面，给予群众监督干部的巨大权力，从而形成干部与群众相互制衡的政治结构。暂且不说群众监督干部这个方面的问题，就干部管理群众方面，基层干部的权力表现在几个方面，一是土地集中控制在生产队手中，主要生产工具，如牛、马车、牛车、拖拉机等，也直接控制在生产队手中。农民有一点自留地和一些简单的劳动工具，如镰刀、锄头等。除了自留地上的农产品外，大田地上的农产品属于生产队所有，由生产队干部根据工分和人口状况分配给农户或作为生产队积累，在这种分配过程中，不是农民把农产品交给生产队，而是由生产队干部把农产品分配给农户。大队干部是生产队干部的直接上司，其从事大队事务的时间以定额工分的形式，由所在生产队计算到该干部家庭总工分中，参与生产队的结算与分配。大队干部、民办教师、赤脚医生等在生产队之间的分布是不平衡的，年终由大队一级统一结算，由生产队以实物或现金的形式进行找补。二是干部对社员有人身控制权。在生产队干部的直接指挥下，社员被组织起来集中劳动，社员有事外出需要请假。大队可以将某些比较大的工程任务分配到生产队，全大队的社员集中劳动，工分由生产队分别记录和结算。三是干部对社员有惩治权。大队有基干民兵，并配备有枪支，可以直接对个别不听话的或者有破坏农田水利道路等行为的社员进行捆绑，或者办学习班，也可以批斗、游街示众等，其中免不了有打人现象。因为集体劳动，社员与干部之间、社员与社员之间、干部与干部之间的冲突与纠纷相当多，但大都化解在生产队内部了，个别纠纷由大队干部出面处理。每个公社配备一名公安员，但工作量不大。从生产资料到生活资料，再到人身自由，社员在大队和生产队干部的高度控制之下。大队与生产队之间、生产队与社员之间呈现军事化色彩浓厚的等级制和命令服从关系。社员有正常的家庭生活，在集中劳动之余，可以照看自留地，也可以在农闲时走亲串友等。在不违反政策的情况下，农民可以在自由市场上进行买卖，但特殊农产品，如生猪，必须出售给国营食品站。改革开放以后，情况起了变化。一方面，乡村两级有些权力取消了，有些权力转移到县以上政府部门手中了，既没有问题处理权，也没有对违规行为的处罚权，另一方面，因为税费、劳动义务工以及计划生育工作的强制性，对农民来说，乡村两级具有一定震慑力量。随着依法治国的推进，公安、检察院和法院以外的机构限制人身自由的权力被取消了，行政村的枪支被收缴了，虽然还有基干民兵，但没有抓捕、捆绑农民的权力。土地和主要劳动工具从生产队手中分配给了农户，主要生产资料的控制权掌握在农民手中。大田地上的农产品首先属于农户所有，然后由农户根据村组分配的数字，将一部分农产品上缴给村组干部指定的粮站和供销社，多缴与少缴的部分再由村组干部与农户进行结算，并以实物或现金的形式找补。村组干部找农民征收各种税费提留，而不是以前那样由村组干部向农民分配农产品。村组干部失去了劳动产品的分配权，不是社员求干部，而是干部求农民。村组干部待遇形式不再是工分的形式，而是工资补贴的形式，从村级提留（免除农村税费后从转移支付）中解决。农业劳动以家庭形式进行，农民在农业生产的时间安排上有了充分自主权，有事外出不再需要请假，村组干部掌握的劳动指挥权和人身自由的控制权不复存在。行政村与村民组长之间还能看到命令服从关系的影子，因为那些组长是由积极分子组成的，但在组长与村民之间明显出现了一种断裂，不再是科层制的命令服从关系，而是协商和催促的关系。生产队干部的权力被大大削弱了，原来的七八个干部变成一两个干部，所起的作用就是通知育龄妇女孕检、接种疫苗，以及催缴公粮、劳动义务工和协助村级提留结算。免除农村税费后，许多地方干脆不再设立生产队干部了，由村级干部代理这些任务。基层组织惩治违规行为的权力转移到县以上各政府部门。村庄规划与村庄建设以及村容村貌的维护权，在城乡建设和和城乡规划系统手中；农村小型水利设施维护，权力掌握在水利行政管理部门手中。特别有意思的是，计划生育和征收社会抚养费的执法权，以法律的形式赋予了县以上计划生育部门。而县以上计划生育部门是没有能力管理到千家万户的，几乎所有的工作都是乡村干部做的，于是就出现了一种局面：有权做的不能做，也不可能亲身做；必须亲身干工作的，又没有合法权力。但各部门在农村基层设立的站所人员太少，几乎每个部门都没有能力独立开展工作，于是这种权力成为难以行使的零碎的权力。权力集中于上面，但上面又没有在农村基层行使权力的足够能力，权力和能力出现背离。看起来，随着机构下乡，乡镇机构越来越庞大，人员越来越多，但其实质性权力越来越小。许多时候，几乎每个部门的工作都需要乡镇党委政府把“七所八站”的力量整合起来，才能形成力量。因为农民负担条例，农村税费征收以及劳动义务工摊派都变成强制性的了。没有强硬手段，完成不了作为天下第一难的计划生育工作。乡村两级往往采取粗暴手段，用扒房子、牵牲口、抬粮食、办学习班等办法对付个别钉子户、难缠户和逃跑户等。有些地方提出更激进的口号，喝药不夺瓶，上吊不夺绳。但乡村两级干部在工作力度方面，还是控制在不出恶性事件、不闹出人命这个界限之内。相当长时间内，县以上领导机关对乡村两级这些做法都是持默认甚至许可的态度。因为这些工作的强制性，对农民形成一种威慑力量。因为这种威慑力量，乡村干部在农民心中才有一定分量。乡村干部，主要是村干部利用这种力量以及面子、人情等资源，才可以调解一些民事纠纷，处理一些轻微治安事件，从而勉强维持乡村公共秩序的正常运行。新世纪以后，随着农村税费和劳动义务工的免除以及计划生育“七不准”的公开颁布和执行，连强制引产都在禁止之列，乡村组织对农民的最后一点威慑力量不复存在，群众一点都不怕干部了，如农民所说，有吃有喝不求你，有了问题就找你，解决不好就告你。因为基层干部几乎在任何方面都没有了正式权力，调解民事纠纷的分量也大大降低了。只要没有上级任务安排，乡村干部不会主动找老百姓麻烦，干部过干部的日子，群众过群众的日子，相互之间互不打扰，如一些学者发现的那样，基层组织成为悬浮型政权，或者说成为撞钟者或守夜人。上级安排一些硬碰硬的任务，如土地征收和房屋拆迁这样的任务后，基层组织不得不与群众打交道时，如何开展工作？制度内的权力已经没有了，只有依靠制度外的力量，就是依靠面子和拳头开展工作。面子是别人可以给、也可以不给的一种软性资源，依靠面子，能解决一些问题；实在不能解决的，要么放在那里，要么依靠拳头。在广大农村，拳头确实起到一定的压制作用。正因为农村基层越来越依靠拳头开展工作，所以无论多么正派但家族势力小的干部自动退出村庄政治舞台，那些家族势力大、拳头硬以及在“道”上混事、好勇斗狠的人越来越多地进入村庄政治生活的中心。许多人发现，推行直接选举之后，村干部的更新换代没有按照预期的方向发展，在品质方面反而不如以前的干部了。当然，在老少爷们和亲戚邻居面前挥舞拳头，确实能解决一些问题，但也可能激起更多更大的问题。基层组织权力严重弱化，基层干部暴力行政案件增多，二者之间呈现因果关系。看起来，乡村组织机构完整，基层干部人数众多，但已经形同虚设。假如把老百姓比喻为水，那么乡村基层干部就是拦水的堤坝。目前这道堤坝看起来完好无损，但实质上起不到拦水的作用，老百姓便汹涌到县以上机关，要求处理他们反映的问题。县以上机关不适宜处理百姓大量事务首先，县以上政府部门的专业性与老百姓反映问题的庞杂性形成矛盾。县以上政府都设置了众多部门，部门之间分工越来越细。老百姓习惯于“问题捆绑”的方式，即把许多不同的问题捆绑在一起，要求干部合并解决。政府部门处理问题时，需要把问题区分开，这个问题不是那个问题。对老百姓来说，不管什么事，都在政府的职权范围内，为什么不能合并处理呢？就是说，老百姓反映的问题总是非常庞杂，往往牵涉到许多部门。一些问题往往从这个部门转到另一个部门，老百姓可能认为政府部门之间相互推脱。政府部门受理案件要求用规范的法律语言，而老百姓习惯用一些含糊不清的乡土语言，因此进入处理程序前，必须进行格式化处理，老百姓可能认为政府部门故意刁难。政府处理问题总要按照规定的程序，并且有些程序相当繁琐，而老百姓可能认为政府官员有意拖延。相反，村级治理中就不存在这些矛盾。老百姓反映问题与村干部处理问题在方式上是相互适应的。村干部面对捆绑在一起的一大堆问题，往往来个一揽子解决，甚至村干部有时候也和老百姓一样，采取连带式治理的方式，来对付那些不好对付的老百姓，即老百姓在这个方面不配合村干部工作，村干部往往在其他方面刁难这个老百姓。村级机构简单，没有那么多部门，不管什么问题，村干部都可以合并解决。村干部更不会要求老百姓非要用规范的法律语言，大多数情况下，连书面语言都不需要，往往是口头反映问题，口头解决。村干部处理问题时，不需要那么复杂的程序，往往一袋烟的工夫就把问题解决了。其次，县以上机关的人手、时间和精力与老百姓反映问题的数量方面存在矛盾。不是县以上机关没有能力处理老百姓的问题，而是没有那么多人手、时间和精力。自古以来，县以上机关可以处理并且也应该处理一小部分老百姓的问题，处理那些基层组织处理不了的，或者问题比较严重的，或者基层组织处理不公的问题，但如果把太多老百姓的事务揽在县以上机关手里，县以上机关的干部即使累死，也是处理不了的。我们知道，县以上机关很庞大，但真正有处理权的机关并不多。为了加强领导干部对信访工作的重视，县级普遍建立了领导干部接待日制度，掌握权力的县委常委和副县长不过十几个人，并且他们还有其他更多更重要的任务，不可能把所有精力都用在处理老百姓反映的细小问题方面。一个县级法院有百名左右人员，真正处于办案第一线的法官不过几十名，而在中国北方，一个县有上百万人口，平均一个法官要面对几万人。我们知道，西方人农场规模大，生产工具比较齐全，农场之间有一定距离，相互之间互助要少一些，相互干扰和纠纷也少一些。中国不同于西方，长期以来，人们习惯于聚居在一起，结成紧密村庄，土地紧密连接一起，种植业、养殖业等混合在一起。身体力量在村庄分布是不均衡的，并且处于动态变化之中。土地之间虽有明确的界线，但农田耕作时有意或无意侵犯别人的田地。树木栽得离别人的田地太近了，从地下吸收了人家太多水分，影响别人庄稼的长势。房屋盖得太高了一点，挡住了人家的阳光。家畜不知道什么所有权，跑到别人家的菜园子胡乱糟蹋一通。小孩子喜欢在一起玩耍，但少不了相互之间的磨牙和打架。老百姓说，过日子比树叶还稠。家庭之间免不了相互帮工、借用生产生活用具，危机时刻甚至相互借债。在所有这些方面，都容易产生纠纷。几千年来，人们主要靠相互帮助、相互宽容和相互体谅共同生活在一起，出现纠纷后大多依靠长老式的人物出面调解，实在调解不了的极个别事件才惊动官府，对簿公堂。建国以后，村干部充当了这种长老式的角色。目前一个5000口人的行政村平均配备有七八个村干部，一个村干部平均面对几百口人；一些保留村民小组干部的地方，村组干部合起来就更多了，他们有足够时间和精力处理老百姓反映的问题，并且与县以上机关不同，村组干部住在村里，处理问题时不分工作日和节假日，甚至不分白天和晚上，加上情况熟悉，程序简单，一个村组干部一天处理几个问题，也是比较常见的。再次，县以上机关处理问题的成本与问题本身的价值构成矛盾。一个问题或纠纷进入政府处理程序后，总要把问题或纠纷的来龙去脉调查清楚，然后再共同研究，或者请示汇报后作出处理决定。把一个问题调查清楚，往往不是一天就能完成的。一人为私，两人为公。政府处理问题，总要派两人以上承担任务。从县城到边远农村，一般在几十里或上百里。到地方后未必一定能找到应当找的人。有些当事人明知处理结果有可能对自己不利时，会玩起游击战术。来回几次，或者住上几天，其中的差旅补助费、汽油费等往往要花掉上千元之多。农民反映的问题往往不仅庞杂，而且细小。有可能是为了一棵泡桐树，或者因为别人的一头猪祸害了菜园子而发生纠纷。正如有研究者发现的那样，有些官司不是因为标底物价值的大小，完全是为了争一口气。政府部门处理问题，总是就这个问题来调查和处理，不会考虑更多因素，甚至不会考虑是否还会有其他类似问题，对这个问题这样处理后是否会引起连锁反应等等。所以我们看到，政府把这个问题处理掉了，往往带来更多类似问题。我们知道，村干部处理问题的方式不是这样的，他们首先要考虑到这属于个别问题还是普遍问题，如果属于普遍问题，就要更加慎重，否则便会形成“按下葫芦起了瓢”的局面。一般说来，村干部对村庄情况更加了解，不仅以更低的成本知道这个问题的来龙去脉，而且知道当事人的人品、社会关系等情况以及左邻右舍对这个问题的看法，知道这个人是老实人还是难缠头，知道用什么样的钥匙能打开这把锁。当事人不会在村干部面前伪装，比如装穷，事实上也伪装不了。村干部处理问题时，会采取更多的权力技术。碰到气头上的纠纷，村干部首先要想办法让双方当事人冷静下来，采取冷处理的办法，稍微拖一拖，等双方气消了，问题也消失了。村干部住在村庄，有足够的时间和耐力，不怕有些人的游击战和消耗战。与县以上机关不同，村干部不担心对村庄形象的影响，不担心对所谓正常工作秩序的影响，所以不怕一些人的哭闹，对那些故意哭闹的，不是劝阻，而是不闻不问。因为村干部知道，越劝阻，他们哭闹得越厉害。村庄不是一次博弈的场所，而是长期博弈的场所。也许在这个问题的处理上，让这个人吃点小亏，但在处理其他问题时，村干部会给他补偿回来。在这一点上，政府部门是做不到的，明明上次他占了一点小便宜，这次该他吃点亏了，政府部门只能就这次事件作出处理，不知道也不会把上次事件连带过来。不是结语的结语治国包括管理干部和管理民众两部分，改革开放以来，我们在这两方面都存在过宽和过软的问题。管理干部靠管官的官；管理民众靠基层组织。我们知道，人群中有各种人，有好人，有坏人，也有泼皮无赖。一旦基层组织无力管理民众了，那么民众