长沙市食品安全管理研究.doc

摘要风神文化作品，抄袭必究！摘 要食以安为先。食品安全问题是关系社会稳定、民众福祉的重要大事。为优化食品安全环境，我国从立法、执法等诸多层面，对于是食安问题的重视与管理力度不断增强，食品安全环境得到显著改善。然而由于我国地广人多，食品的产业链条较为复杂，因此，对于食品安全的管理不能掉以轻心，必须增强责任意识、忧患意识、大局意识，以零容忍的态度对待食品安全管理中存在的问题。长沙市湖南的省会，是地区政治与经济中心，亦应是食品安全的“首善之区”。近年来，在食品安全管理方面采取诸多举措，逐步建立形成了长沙市的食品安全管理体系，强化了对于食品安全管理的监管力度，提升食品安全管理水平与效能，有力的促进了“食安长沙”的建设。但是随着地区食品安全环境的不断变化，人民对于食安需求的不断提升，现有管理体系中存在的条块分割、权责不明、技术支持不足、参与主体单一等问题日益凸显，对于地区食品安全环境的构建产生了不利影响。基于此，在明确食品安全管理的相关理论内涵基础上，阐释了公共管理建设管制理论、市场中的信息不对称与食品安全管理、市场中的外部性与食品安全管理等理论基础，对长沙市的食品管理机制进行了分析，解读了其存在的食品安全监管责任的碎片化、食品安全跨地区联合监管和问责机制的缺失等问题。对美国、日本等西方先进国家和地区的食品安全管理进行了分析，总结了其注重进行食安问题的风险分析的管理经验。着眼相关问题，借鉴以上经验，本提出了强化长沙市食品安全管理的具体对策，即建立健全食品安全管理无缝监管体系、健全食品安全管理保障体系、构建健全食品安全管理互动体系。关键词：公共产品；食品安全；长沙市食品安全监管体制AbstractFood safety first. Food safety is an important event in the relationship between social stability and peoples welfare. To optimum food safety, environment, legislation, law enforcement, and many other aspects, are food safety problems and has been continuously enhanced management, improved food safety environment. However, because of Chinas vast population, food chain is complex, therefore, for the management of food safety must not be taken lightly, we must strengthen our sense of responsibility and consciousness of hardship, a big picture, a zero-tolerance attitude towards problems in food safety management.Changsha, Hunans provincial capital, is the regions political and economic center of food security should also be claimed. In recent years, taken a number of initiatives in food safety management, and gradually establish a Changsha city, forming a food safety management system, strengthen the supervision of food safety management, enhance the level and efficiency of food safety management, effectively promoting the Changsha, food safety of the building. But with the change of area food safety, peoples increasing demand for food safety, existing fragmentation in the management system, inefficiently, lack of technical support, a single participant has become increasingly prominent, regional environment had an adverse impact on food safety.Based on this, clearly based on the theoretical connotation of food safety management, illustrates the building control of public management theories, markets of asymmetric information and food safety management, external market and food safety management theory, food management mechanism analysis for Changsha, Interpretation of the fragments of its regulatory responsibilities for food safety, food security, trans-regional joint problems such as the lack of monitoring and accountability mechanisms. The United States, Japan and other advanced countries in the West and regional analysis of the food safety management, summarizes its emphasis on problem of food safety risk analysis and management experience. Looking at related issues, learn from experience, to strengthen food safety management countermeasures of Changsha, seamless regulation establish food safety management system and perfect the construction of food safety management system, improve the interaction of food safety management system.Key Words: public goods；food safety；supervision system； Government Supervision of Food Safety in Changsha37目录目 录摘 要IAbstractII第1章 绪 论11.1 研究背景与意义11.1.1 研究背景11.1.2 研究意义11.2 国内外相关问题研究现状21.2.1 国内相关问题研究现状21.2.2 国外相关问题研究情况3第2章 食品安全管理研究的理论基础62.1 相关概念界定62.1.1 食品安全62.1.2 食品安全管理62.1.3 食品安全监管体制72.2 食品安全管理的相关理论82.2.1 公共管理建设管制理论82.2.2 市场中的信息不对称与食品安全管理82.2.3 市场中的外部性与食品安全管理9第3章 长沙市食品安全管理体制透视113.1 长沙市食品安全管理机制总体情况113.2当前长沙市食品安全监管体制存在的问题123.2.1食品安全监管的组织架构存在结构性缺陷123.2.2食品安全监管责任的碎片化导致部门间合作机制难以形成143.2.3食品安全的监测体系分散重复低水平建设153.2.4食品安全监管参与主体的单一性问题16第4章 国外食品安全管理经验借鉴194.1 各国食品安全监管体系分析194.1.1 美国食品安全监督管理体系194.1.2 欧盟（EU）食品安全管理体系214.2 各国食品安全监管经验分析234.2.1 构建起立体化、全方位的过程管理体系234.2.2 注重进行食安问题的风险分析234.2.3 构建全面监督的共建环境244.2.4 推进食品安全科研建设24第5章 强化长沙市食品安全管理的对策思考255.1 建立健全食品安全管理无缝监管体系255.2 建立健全食品安全管理保障体系275.2.1 完善管理保障275.2.2 提供技术保障305.3 建立健全食品安全管理互动体系325.3.1 构建食品质量信息沟通体系325.3.2 构建食品质量管理群防体系34结 论36参考文献38食品安全管理研究的理论基础第1章 绪 论1.1 研究背景与意义1.1.1 研究背景民以食为天。人们现在对于生活的要求有了很大的改变，从以前的只求吃饱饭现在的追求更多健康的生活方式，这是经济发展带来的的改变。但是在这几年关于食品安全方面的事情越来越多，即使是生活中常见的食物也出现问题。同样因为生活水平得到了提高，更多的人把关注点放在食品安全上面，同时也加强了对于食品安全的认识。而食品安全也最的不断发生，可以总结为两个方面其中是很多的生产者为了自己的利益而去违法，第二个方面是政府没有对食品安全进行有效的控制。而追究深度的原因，我们也不难发现政府在管理制度上的漏洞。正是因为这些漏洞存在，食品安全问题才会一次次的引起热议和反思。而长沙作为湖南的省会城市，在食品安全方面也同样有各种问题。为了解决这些长沙的市委以及市政府加强了食品安全的监督力度。把食品安全问题当作了工作的中心，因为人民最主要的民生问题就在于食品安全方面。只有跟随着国家对于事情安全的改革发展，并且建立体系。但是还要考虑到长沙的食品安全上的现实问题。管理体系才能够真正的得到改革。长沙确实是有进步的，但是还是没有办法满足民众对于政府的期待。其中媒体进行炒作也是很不理智的一种方法。只有弥补分段管理的方式，让管理体系得到完善，食品安全问题才能够真正的得到改变，这样长沙的城市建设才有了新的目标，民众才会对此有期待，也会对我们的安全问题更加的放心，形成一个和谐安定的社会环境。1.1.2 研究意义长沙的关注度特别的高，其中的安全问题也特别的多。很大一方面是因为这是一个大城市。并且它现在面临的情况特别的严峻，任务还很重大，为了让长沙在建立食品安全时有更多有效果的方法，还是需要对机制建设有更强的研究，这样才有符合清理的依据和理论。同时我们为了让管理体系可以更好的建设，让安全问题得到人民的认可，我们需要完成“民心工程”这是需要民心和历史的。食品安全方面进行监管是有很大的用处的，尤其是一些发展快速，人口众多的城市，会给这样的城市带来经济上和政治上的好处。这也是我们对于大城市严加管理的原因，只有大城市的规划做好了，小城市才可以得到更多的改进，并且会以此为榜样，进行学习发展。1.2 国内外相关问题研究现状1.2.1 国内相关问题研究现状我国对食品安全的研究也有些进展，但是这些探索还只是停留在最基本的理论层次，主要表现在以下几个方面。（1） 食品安全管理信息对称性方面从食品安全的管理方面进行研究，我们不难可以发现，机构的分布能力并不强，食品方面的信息也没有办法及时传达。为了让政府提高监管能力，食品安全问题可以得到有效管理赵义.食品安全考验执政能力.南风窗,2013,(4):41 。王兆华曾经提出一系列的建议都是关于传达信息机制的。首先政府的准入机制需要进行改善，对于食品安全的生产和销售这两个方面需要颁布政策，这样监测才可以更加的标志化王兆华.主要发达国家食品安全监管体系研究.中国软科学,2014,(7):19。（2） 政府职能对食品安全监管方面方敏曾经在研究的时候表明我国的食品安全想要提高，那么政府需要制造出完整的规划，而且需要根据我国国情进行创新。这样的想法也是引进了国外先进理念。食品的成本以及收益也是需要进行好的平衡的，为了提高社会和经济的收益，成本也不可以降低。需要对消费者进行宣传，提高自身的保护意识，并且不断的进行创新。只有这样我国才可以加强食品监控。方敏.论绿色食品供应链的选择与优化.中国农村经济，2015,(4):12 。张玉香对提高政府监控的建议进行总结，大多数的建议都可以帮助政府对农产品的控制，也关于农田的安全建议落实到了实践中。而想要加强食品安全质量大概可以从五个方面分析，生产管理和投入的成本。以及其进行加工和生产其他过程，最后进行运输并且投入市场。这也是可以提升政府监管力度和提高产品安全最主要的五个部分。这也是通过研究整合后的几大方面张玉香.建立农产品质量安全市场准入制度.厦门科技，2012,(2):11 。（3）食品安全管理体制建设方面孙国辉始终认为想要让食品安全的制度更加的科学并且符合实际，以及食品的生产链得到升级，就需要建立更加合理的食品安全制度。但是我国在这个方面的负责并不全面，管理部分很多机构负责，但是分配不合理，这也导致很多问题无法从根本进行解决。在这个大经济的社会环境下，需要加强监管力度，那么在处理问题时不可能仅仅对于市场分支进行处理。孙国辉.我国农产品质量认证问题探讨.西北农林科技大学学报 (社会科学版)，2012,(5):12 。刘萌却始终认为只要国家进行统一管理，而市场管理方面和生产者还有卫生局这几个方面进行配合。并且对农产品生产环境也是需要进行监督的，肥料需要检查里面的化学含量，并且观察是否出现污染。需要从根本上保证食品的起源进行保证。刘萌.食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制.中国农村经济，2012,(6):23。吴泽一直认为在保证食品安全的时候遇到了很多问题，不进行处理会让问题多元化多层次，而我们也很难解决这些问题，只有建设合理的措施。但是消费者对于这个方面并没有很强烈的意识，也并没有想要参与，可以说对于食品的关注度确实有的只是没有实践行动。由于消费者和生产者的利益并不共同，所以我们只能在消费者中进行推行食品安全吴泽.我国食品市场上的质量信号问题.中国农村经济，2012,(5):12。白伟民对于政府的管理有新的建议，他始终认为食品安全日极其重要的，毕竟这可能对市场有很大影响，提出很多不良信息，这也是食品安全重要的原因。现在社会已经变得更加的多样化，建设食品安全机制并不是简单的问题，而且可以关系到社会和经济发展得重大问题。同时食品安全的影响很大一部分是因为利益分化，并且每个人都想要自身利益最大化。也正是因为没有合理的法律规划，所以会有这么多不法分子进行了违法。国家需要严加控制这样的现象，也就意味着需要加强法律法规的建设白伟民.我国农产品质量安全管理探讨.济南大学学报 (社会科学版)，2012(5):12。1.2.2 国外相关问题研究情况 全世界都在为食品安全问题为难，不同的国家对于本国的政府有了不同的政府，而这样的制度都是符合自身国家情况的。而这些不同的国家的国情和现阶段问题又是有所区别的，根据研究可以发现每个国家的注意点都是下面几个方面:（1） 政府的职能制定和监管方式食品安全对于发达国家来说是更加的重要，而食品安全需要进行各种活动各种政策，而不仅仅是把这个当做政府的责任。Henson S, Caswell J认为为了食品安全的政策得到更完善，需要研究生产者和消费者，以及农场主和经营商的利益。同时在管理制度里面需要平衡各种集团间的利益，而同样也有人认为政府在食品安全方面是属于代理人的，而市场管理出现问题最好的手段也是要进行食品的管理。但是消费者的健康一直受到伤害，这是长期的并且具有潜伏性，这是法律也没有办法进行证明的 Henson S, Caswell J .Food safety regulation: an overview of contemporary issues .Food Policy, 1999, 24:589-603。爱德华L,格莱泽,安德列.施莱弗则认为为了控制市场的失灵现象我们需要做的是进行政府管理，只有这样社会的食品安全问题才可以得到解决。但是也有不少的人觉得食品安全是值得消费者付出更多的价格的。只不过很多的消费者认为拥有安全的食品是他们的权利，政府的责任也是保证食品安全爱德华L,格莱泽,安德列.施莱弗.监管型政府的崛起(第2 辑).北京: 中信出版社,2002,63-67 （2） 法律法规制度和监管体制的构建层次发达国家对于食品安全方面的法律一直都有很完整的程序，并且以食品安全也建立了很多新的规定。而我们也需要对于这些发达回家的政策进行整合，并且加以利用。吸取其中有利于自身发展得部分。不得不说每个国家的政策即使有所不同，但是总体可以相互借鉴的。由于我国对于食品安全方面的问题了解并不是特别透彻，所以需要借用其他国家的有利经验，这样国家才可以进行快速发展。是联邦食品、药品和化妆品法美国颁布的，食品安全法是由英国颁布以及食品和药品法是加拿大颁布的，这些法律都具有规范。现在根据发展标准每个国家都制定了相应的政策，并且为了自身发展做出了很多规划性的规则，但是食品安全问题不仅仅是安全技术的全部问题，而对于科技来说是国家的一个核心表现。除了以上制定相对应的法律法规，各发达国家也更加重视建立三大食品安全体系：质量控制和质量控制体系，标准动植物病防治体系，监督安全监测体系以及一些主要的食品安全系统。就好比最明显的例子，美国政府实施联邦和州政府已经独立控制了安全系统，这是联邦政府食品安全进出口检验的主要功能，下一级政府都把检查食品生产以及产出作为主要任务。近年来国内外涉及相关食品安全事件的主要案件，食品安全相关专家进行详细解剖，详细分析了美国等西方发达国家食品安全体系的方法和规则，并且说明了如何使用这些法律法规制度到粮食安全当中。除此之外，还有学者将日本和加拿大的食品安全监测系统作为培训和研究的重点，已明确指出，发达国家应通过建立食品安全体系来确定食品安全法规并制定法规，以确定该部门的责任并在同行业中加大国家食品生产和销售行业竞争力，这是值得去学习的。因此，建立新型食品管理体系和公共监督制度是非常重要的，以尽快提供社会发展，作为食品质量改进体系之一，建立一系列的检测、监督、指导和创新发展食品产业集群，进一步完善改革。学者们还分析了不同国家在不同食品事件中采取的不同措施，并且能够进一步研究食品危机的法律规范和信息传递阶段等。这些应急管理机制和组织管理体系值得我们研究我国的实际实施关于国家食品安全的法律。（3） 食物安全信息管理层次的探究食品安全研究发现，大多数信息不太理想，许多外国专业机构从不同的角度，用不同的方法纠正食品短缺的不足，并继续造成困难。Holleran E于1991年发布肯定了欧盟所做贡献的信息，以促进食品安全，特别是在疯牛病和口蹄疫这些动物群体疾病高发期间，在维护食品安全上，能够提高消费者安全和满足消费者需求方面。Holleran E, Bredahl M, Zaibet L. Private incentives for adopting food safety and quality assurance . Food Policy, 1999, 24:669-683. 。Gomez M集中研究政府的公共信息路线，指出政府应该把这些信息相互联系起来，形成统一的沟通信息机制。这是因为各种信息机制之间没有完美的联系道路检索的信息与口径难以一致。Hobbs JE还对食品安全指数和食品安全机制进行了深入分析，特别强调食品安全咨询委员会要制定和实施必要的立法措施，而且在政府在食品安全和管理决定的情况下能够给政府很大的实际和科学的援助Hobbs J E, Fearne A, Springs J. Incentive structures f or food safety and quality assurance: an international comparison.Food Control,2002,13:77-81. 。第2章 食品安全管理研究的理论基础2.1 相关概念界定2.1.1 食品安全食品安全在卫生和发展的作用一文中明确提出，所谓食品安全，就是指食品卫生管制，所以食品安全要求食品在生产、流通中严守卫生标准，形成完善的食品安全体系，保障食品安全，提高人民生活质量，实现食品安全与食品卫生管制的完全等同。在我国，食品安全监督与管理主要从食品数量和质量入手，所谓食品数量，指的是食品数量应当满足市场的需要，避免市场供不应求情况的出现，保证市场正常的流通。所谓食品质量，指的是食品的品质，保证食品安全、无毒，满足人们基本的生活需要，不存在瑕疵。只有食品的数量与质量都合乎标准，才能保证社会发展稳步向前，提高人民的生活质量，保证食品体系的良性发展。 随着社会的发展，人们对食品安全的探究也进入了一个新的阶段，最初人们的关注点放在原始种植，逐步发展到关注初级加工，到包装营运环节，再到现如今的消费环节，这几个阶段逐渐发展，环环紧扣，应当从根源上杜绝劣质食品的流通。食品安全政策的顺利实施，离不开每一个人的努力，只有将政策付诸于实践，人人将食品安全理念牢记于心，才能从源头上保障食品安全。2.1.2 食品安全管理所谓食品安全管理，是指在食品市场中，政府及相关食品安全监管部门规划合理的食品安全管理计划，组织进行食品安全管理活动，最大限度地利用现有资源，提高效率，在食品采购、生产、流通、消费等方面进行合理计划，保证食品高效流通，保障食品质量，避免供不应求的市场现象出现，保证食品食品市场正常运营，提高全民的生活质量。食品安全管理涵盖了四方面内容：第一，食品安全管理由食品安全委员会负责，这一部门是国务院下属部门。食品安全管理工作也需要相关部门的大力配合，例如卫生部、环境保护部门、工商部门等。在各省、各市也设有相应的管理部门，由上级部门统一管理。第二，食品安全管理工作涵盖了食品相关的各个流程，从食材的购买到食品的加工，再到食品的流通。当然与食品相关的内容也都在检查范围内，例如食品添加剂的含量、食品生产工具、食品的包装等等。同时，所有的餐饮服务企业或个体都在监管范围内。也就是说，国家会监管与食品安全相关的一切问题，切实保证食品安全可靠，尽力避免食品安全问题的发生。第三，食品安全管理工作的受众是我国的所有国民，因此食品安全管理工作是必须一直坚持下去的工作，并且要跟随社会的发展调整工作方式和方法，保证食品安全管理工作的高效。第四，食品安全管理要求相关部门调控食品相关的各个流程，在保证食品安全的前提下，尽量保证食品生产、流通的高效有序，切实维护公众利益，保持国家的长治久安。2.1.3 食品安全监管体制食品安全监管涵盖了食品相关的各个环节，相关部门有权利根据法律规定，惩罚违反规定的企业和个人。但是我国食品安全的维护需要的不仅仅是相关部门的监管，从事食品生产、加工等与食品相关的企业也有权利和义务去监管其他企业，当然身为国家的一份子，社会大众也有权利去监管食品企业。我国的食品安全需要行政、企业和民众的共同努力。首先，我国需要建立起完善的食品安全监管制度，建立由上至下、从中央到地方的监管体系，各地方监管部门接受上级的管理的调控，上级部门负责协调解决各地方监管机构的需求和问题。同时，各地方监管机构也要设立完善的监管流程和检查标准。其次，各地方从事食品相关的企业有很多，这就要求各企业之间能相互监督，相互学习。不妨在各地区设立一些食品安全协会，通过协会，各个企业可以交流食品安全的相关问题，也可以分享一些有关食品安全的技术，通过大家的共同努力，维护地方的食品安全。最后，食品安全与社会大众的利益息息相关，每一位公民有权利也有义务去监督当地的食品企业，发现问题要及时跟相关部门反映，将食品安全隐患扼杀在摇篮中食品安全法修订草案：转基因食品按规定标识.凤凰网,2016-12-26 。2.2 食品安全管理的相关理论 2.2.1 公共管理建设管制理论管制是一种特殊的管理方式，这种管理方式既有其他人或部门的参与，也有被监管的企业或个人之间的相互监督。管制也分为两类，一类是私人管制，类似于家庭中的教育，父母要求孩子相互监督，而自己扮演法官一类的角色；另一类是社会管制，这类管制负责的主体是政府监管部门，根据政府监管部门参与度的高低，又可以将社会管制分为直接管制和间接管制。其中，私人管制主要由司法部门负责，其主要职责是维护市场秩序，保证市场正常运转，而一些搞垄断的行为会严重危害市场秩序，因此反垄断是私人管制的主要内容。而反垄断法是司法部门最好的武器，对于违反法律的企业司法部门有权利予以合法的惩罚。社会管制方面，间接管制的力度不足以满足监管的需求，而直接监管对于被监管的企业和个人的掌控力度更大，因此在实际工作中，往往采用后一种监管方式。直接管制，按其监管方式的不同又可以分为两类：一类为经济性监管，这种监管方式的主体是经济活动，对于其中一些不合理、违反法律的经济活动予以警告和指导，尽量保证市场资源的合理分配，对于一些垄断性的经济活动要予以严厉的制裁。另一类为社会管制，这种监管方式服务的主体社会大众，其职责是对一些危害人民区中权益的行为会予以及时的制止和惩罚。社会管制往往以健康、环境和安全为目标，这就要求政府和企业能同心协力共同建立完善的食品安全体系，切实保障广大人民群众的合法权益。2.2.2 市场中的信息不对称与食品安全管理信息传递机制的体系不够完整是由信息链接的不紧密性。现在的现代市场不断的发展经济，但是每个人拥有自己的途径去获得信息，并且不同的信息拥有不用的层次。下面我提及一个显而易见的话题，比如有些人他们对于产品的销售价格以及整体的机制都有一个很全面的认识，这个时候他们是具有一定的优势的而这样的优势也会让市场的机制产生运行上的问题。每个经营者以及主题在传达信息的时候是没有办法统一的，每个人都会保守信息，因为想要让自身利益扩大，并且谋取更多的利益，所以很多信息化为潜在的，市场上也就出现了所谓的柠檬效应。人们对于低价品的购买和追求，让市场中的残次品得到了发展。其实在二手市场就是一个例子，在市场里面确实有很多高价值的真品，但是没有人是可以保证的，因为在进行交易的时候，双方的信息并不是平等的，所以很多好的产品会在市场中得不到重视。而面对这种情况，政府需要对市场进行改革，才能够发挥本身的控制力，并且履行自己的责任。在信息不公平的情况下，主要可以发现下面几个主体层次的关系:第一点是食品的生产者和消费者的关系。其实很多生产者他们对知识是匮乏的，甚至没有办法去解决食品供应中的种种问题。而消费者则是对于食品信息并没有过对的了解，所以他们和生产者的信息是不匹配的，双方没有沟通。正是因为这样，消费者会出现从众的现象，经常跟随着人群去购买东西。因为信息获取得比较少，所以也完全可以理解生产者进行欺骗消费者的行为。第二，食品的生产者和政府。总体来说政府是没有办法对生产者进行监视的，也没有办法了解他的动态，特别是一些小的生产者。即使政府可以对市场经济进行控制。而且现在出现了很多流动性的生产者，政府是没有办法进行合理管制的，再则现在市场已经发展得具有多层次了，所以每个生产者的信息是没有办法全面规划的。这也造成了出现了有害的食品时，政府没有办法找到生产者的根源。 第三，是政府以及消费者之间的关系。由于现在并没有很系统的关系方式，而政府的管理是复杂的，也没有进行分级化。所以出现食品安全问题时，每个部门都有自己的责任，不同的部门对于食品安全有不同的标准，所以我们并不能一概而论。唯一的解决方法是建设管理机构，并且对市场加强监督。消费者一直都在安全管理的边缘部分，并没有足够的发言权，很大一部分是因为每一种信息都有它自身的标准。为了防止消费者以及政府在传递信息时出现更多的问题，政府的管理体制需要进行规划，而且消费者和政府的沟通需要不断的完善。而且市场在进行经济活动时，管制方面一直不够好。市场想要拥有更多的公平而且政府进行控制，消费者则可以对食品安全放心，就需要政府加大力度。为了让市场不再出现逆向选择，市场的价格以及国家的政策都需要经过考虑，政府的管制力度也需要不断的加强，这样各种信息渠道都可以对消费者的安全进行保障。2.2.3 市场中的外部性与食品安全管理 管理学以及经济学对于外部性都是具有定义的：也就是企业在给自己带来利益和坏处的同时，对其他的企业也是带来了一样的影响。其实可以发展很多生产者中，他们的商品可能是有黑户提供的，但是还有一类提供人却是正规的生产者。在生产经营的过程中我们并不难发现这样的外部性。因为黑户经营对于消费者以及经济市场来说都有很多负面影响。严重的说这样非法经营的产品会影响社会和谐，也可能会让人们从心里烦身体受到影响。也就是说他们的产品知识为了谋取利益而采用廉价原料制作的，是三无产品。但是这样的生产者肯定是要受到法律给他的惩罚的。从正面来看，是因为有这些合格的厂家在市场才可以保持健康。对于食品安全国家始终是重视的，每一个安全标准都是有要求的，而在生产环境下工作的人员也都是经过选择的。很大程度上说，正规的厂家打击了黑心厂家，并且给了消费者更多的保障，让他们有信心，而且这些厂家他们是对社会和消费者都是负责的，为了让市场更加的稳定，他们按照国家的标准进行生产，也十分的看重企业的文化以及社会责任。但是食品的安全部门还是需要家重管理的，让卖不正规和假冒产品的人得到打击，让市场得到净化，毕竟消费者对于食品的分析能力并不强。外部性最典型的一个例子也就是长沙四方坪市场里面的猪肉市场。在当时的市场中并没有生产者来提供猪肉，但是不管是肉本身的情况还是安全问题都做得特别的好，消费者可以不用注意安全问题也可以得到放心的猪肉。但是有很多黑心的商人，为了谋取更多的利益，他们把病毒猪肉带进了猪肉市场，同时对猪肉进行加水的现象也慢慢的变多。消费者不断的受到欺骗。不够安全的猪肉信息一时间在市场中产生很大的影响，不仅仅消费者收到了危害，市场也被不断的冲击。与消费者利益有关的现象，即使再小也很容易被不断的放大，传播下去，正规的商家也会受到影响。而那些非法的商家却逃之夭夭，甚至得到极大的收益。这样的影响会让破坏食品机制，所以在食品生产的过程中，我们需要利用法律，尤其是这些非法的谋取利益，需要得到法律的制裁。只有对食品安全进行严格的监督，在违法实践发生的时候，严格对待，才能够让市场得到更多的维护，也能够有更好的发展，对于外部性我们也需要进行更多的要求。湖南农业大学硕士学位论文第3章 长沙市食品安全管理体制透视3.1 长沙市食品安全管理机制总体情况近年来，长沙市积极加强食品安全管理，着力构建强有力的食安管理机制，强化顶层管理力度，着力打造“食安长沙”。在长沙原有的食安管理机制之上，为强化事权统一，2010年9月，成立了由市长为主任的长沙食安管理委员会。委员会下设办公室，由分管副市长任办公室主任，使得打假、整规、食品安全这三项紧密联系的工作全面结合，强化了食品安全监管工作的组织领导。长沙市内的食品安全管理由该委员会统一调度，将各级政府、各个职能部门纳入其中。强化责任、压力传导机制建设，构建了各负其责、九龙治水的安全责任制，构建了市区镇的三级管理体系，管理力度不断提升。根据湖南省的相关规定，强化部门责任制建设，实施分段管理为主，品种管理为辅的管理方法，使得食品安全监管各级政府职能部门的职责得以清晰化。通过长沙食安办的统筹管理，对涉及食安管理的各个环节进行全面监管，力争建立起从“田头”到“餐桌”的生产、流通、销售等全流程管理体系。农产品生产环节。由长沙市农业局为主，防疫监督所为辅的管理体系，明确农业生产标准，建立了食安检测中心，整合县区的检验力量，形成农产品生产基地检测室和大型农副产品批发市场为基础的三级农产品检测系统，使得生产农产品的质量安全检测与农业基地认证工作能够全面协调。加工生产食品环节。由长沙市质监局为主，市检验中心为辅，联合县区相关机构强化质量检测与监督系统。与此同时，大多数加工与生产食品的企业都构建了检测室，强化了食品质量的自我检测。食品流通环节。由长沙市工商局牵头，其他相关部门配合。在超市与食品市场落实台账管理制度与索票索证制度，实施市场抽查准入、检疫检测准入、标准准入等较为完善的市场准入制度，市内超过160个工商所有食品安全快速检测箱，配合13台食品安全监测车，进行抽查检测，从而能够实施监督与控制食品市场的安全。与此同时，市内超过95%的超市、室内肉菜市场都构建了相应规模的检测室，有专门的负责人与专业的检测设备，构建并实施了检测制度食品消费环节。由长沙市卫计委牵头，其他相关部门配合展开巡查与监督，强化食源性疾病等的管控，构建了与之相对的预防与处理对策。图1：长沙市食品安全监管流程图3.2当前长沙市食品安全监管体制存在的问题3.2.1食品安全监管的组织架构存在结构性缺陷(1）横向衔接不畅长沙食品安全监督与管理延续了国家食品安全监督与管理机制，主要由食品药品监管、质监、工商、卫生、农业(畜牧兽医)等部门依据法律规定来履行监管职责。食品链条自然联系的属性和人为切断管理体制有一定的冲突，但是，在生产、流通、销售食品的各个环节中，必然存在接口或交替地带，而这些地方就是容易产生矛盾事件的地方。因为受到各监管部门自身部门主义强、封闭性强、资源紧张等要素的影响和限制，使得各部门无法建立良好的合作关系。其中，各部门建立良好合作关系最主要的障碍是部门本位主义。食品安全监管部门具有环节化特点，所以很多职能并不清晰，很难构建完善的监管信息对接口，所以才会导致食品安全监管表现出碎片化特点。实际上，政府部门互相配合的主要动力来自于：第一，部门之间对资源利用的认识；第二，上级政府通过权威促进各部门积极配合，落实监管工作。针对第一点来讲，因为多个部门分环节的监督管理制度与食品链条的自然属性，使得各个监管部门之间的职能较为接近，会抢夺资源，针对类似的监管客体与服务对象，各个部门之间的竞争关系就会导致很难达成良好的合作关系。比如：前店后厂制造和销售食品的行为，存在许可与监管问题，就会使得原本分别处于生产和流通两个领域的工商部门和质监部门相互推卸责任，无法保障监督管理工作顺利实施。再比如：生产食品助剂产品与食品添加剂的企业标准备案主体谁属的问题，也导致质监部门和卫生部门互相无法顺利合作，这是因为质监部门的监督权、生产许可权与卫生部门的监督权、卫生许可权具有相似性，使得部门之间无法有效配合。针对前者来讲，服从上级权威是科层制根本要求，所以，上级政府的命令在保障部门之间的配合过程中发挥了积极作用。但是，在多个部门联合执法、配合的过程中，总是会出现谁牵头谁负责、出工不出力的现象，这使得监管部门弱化了上级等级命令。最后，会使得横向食品安全监管无法实现多部门的衔接与配合。 (2)层级管理问题按照长沙市“三定”方案的相关规定，食品监管链条上的食品药品监管、质监、工商、卫生、农业等多个重要部门分别开展垂直管理与属地管理两套管理制度。食品安全法中明确规定，行政区域内的食品安全监管工作由县级以上地方人民政府统一协调、组织、领导、负责，构建并不断完善食品安全全程监管制度，简单来讲，最终，区、县级市政府负责组织与领导长沙市食品安全监管工作，而质监、工商、农业等部分工作则由政府领导。所以，食品安全监督管理过程中有属地管理与垂直管理的机制，必然会使得区、县级市政府无法顺利指挥市垂直监管部门，会使得职能部门和政府会产生内耗、互相推诿工作，这也表现出食品监管链条层级垂直管理与横向管理之间的冲突，这种层级管理制度使得食品安全监管能力全面减退。 (3)全面协调问题长沙市2013年按照关于市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室领导职数的批复，全面整合打假、整规、食品安全三办的各项资源，采取三办共同办公的模式，市政府直接管理与领导市三办，专职副主任负责落实平时各项工作，并由“三办”定编的事业编制人员、行政人员与向烟草、食品药品监管、质监、工商、卫生、农业、农安、经贸委等职能部门借调相关人员作为实际的办事员，内部构建了食品安全组、整规打假组、综合管理组。与此同时，“三办”在编人员编制挂靠市食品药品监督管理局。从本质角度分析，作为长沙市食品安全委员会的办事机构，负责监督指导、协调组织、规划统筹市内食品安全的相关工作，从制度角度来分析，确实存在一些问题：第一，机构并不是政府常设机构，规格较低，其挂靠市食药局，属于临时机构，专职副主任负责各项具体工作，级别是为市内副局级，所以，从制度方面无法全面协调与组织食品监管链条中正局级单位和各区级属地政府；第二，机构人员具有较强的流动性，从各职能部门借调人员是主要落实食品安全监管工作的人员，针对他们没有完善的激励制度，人员的稳定性较差，必然会导致内部的管理与运作受到不良影响。2013年开始，长沙市在实施改革的过程中，并没有解决食安办人员编制与组织机构的问题，和国家倡导提升食品安全管理部门规格与独立性的要求相矛盾；并且还把原本由市卫生局承担的食堂、餐饮业等消费环节的食品安全监管职责划到食品药品监督管理局，并在其职责中明确规定：担负协调食品安全的职责，从长沙市食品安全监督与管理主体的结构能够了解到，这和我国的改革方向不符，所以会导致市食药局同时承担裁判员与运动员的角色，会导致长沙市食品安全监管工作受到负面影响，导致各部门的合作陷入困境。3.2.2食品安全监管责任的碎片化导致部门间合作机制难以形成长沙市食品安全并没有真正落实“第一责任人是企业，总负责是各级政府，监管部门各负其责”的责任体系。基层责任制与属地管理无法顺利落实，没能像社会治安管理、计划生育等工作那样形成高效的问责与考核制度。主要原因是监管制度为各个部门分环节监管，再加上我国现阶段食品安全法律法规不完善，导致我国食品安全监管责任与权力在各部门的配置方面存在不足，比如，法定依据互相矛盾、依据不足，职能频繁调整、普遍较差，部门之间缺乏良好的沟通机制，使得职能界定不明。所以，构建问责制度最主要的困难是部门的机会主义与监管中的外部性。(1)部门边界不清为机会主义行为提供制度的可能在目前的制度与法律基础上，食品安全监管链条中的各个监管部门会利用多方面的对策，积极促进部门实现最大化利益，而且会全面回避各种潜在的执法风险。作为具有理性的职能部门，必然会最大化发挥执法效力，在实施监督与管理与界定本身职权时，会利用法律法规不明确之处，最大化实现本部门利益。长沙市食安办于2010年4月发布创建长沙食品安全监管新模式，其中，在“食品安全开展无缝隙监督与管理”的对策中，期望明确的“部分领域食品安全监督与管理职责”中，就存在各部门在实际开展监督管理工作互相扯皮、互相推诿的问题，而这仅仅是长沙市一级层面的某些问题而已，还并非全部的问题，所以，食品安全监督与管理部门的机会主义行为很难完全杜绝。(2)上级无法使用等级权威严格控制落实责任的相关工作食品安全监管团队的工作特点与其本身一体化特点，都导致上级政府无法明确食品安全监管的具体责任，这使得目前 的食品安全管理制度很难发挥预期的效果，仅仅是形式层面的制度。与此同时，食品安全目标管理责任制度只是有利于实现各个部门内部的发展目标，对部门内部的绩效过度关注，而没有立足食品安全监管整体的高度或各个部门之间的合作治理予以高度重视，所以很难实现公共管理的共同治理目标，也很难满足公众的需求。在关于印发长沙市食品安全属地管理责任制的通知与长沙市、各区(县级市)的食品安全工作考核方案中，都没有具体论述多个部门在食品安全监管中的明确工作指标与具体的打分依据。缺乏跨部门协同治理绩效考核指标，导致多个部门与各级政府无法建立良好的合作关系，对食品安全的监管也无法实现顺利衔接，从而在共同治理相关事项时，目的不明确、动力不足、协调力较差。3.2.3食品安全的监测体系分散重复低水平建设长沙市食品安全检测体系由出入境、卫生、工商、质监、农业等多个部门共同组成，这一体系职能存在重复的问题，并且各个部门之间较为分散，无法形成效率较高的合力，使得具体监测工作在开展时存在空白地带，并且重复的问题较为突出。除了监督管理制度方面的原因，还有一些主观方面的原因：第一，因为人力与财力资源有限，所以检测手段不够先进，基础设备存在重复建设、低水平建设的问题；第二，因为各个部门之间没有建立良好的协调与沟通关系，再加上标准、装备、人力等条件没有充分规划，使得各部门都仅仅注重本部门的利益，大大浪费了资源。在全国角度来看，长沙食品检验与检测的技术无法和其经济发展程度匹配，并且滞后于北京、广州、上海等一线城市，检验方法、设备、人员、机构等都和发达国家差距较大，具体表现为：第一，检测技术较为落后，缺乏权威的检验机构。长沙市相关的职能部门除了出入境、卫生、质监、农业等几个部门有权威检测中心之外，其他基层单位与部门都缺乏专业的检测资源；针对新产生的食源性疾病，还没有分析其危害因子的能力与技术，甚至无法在食品中将其检测出来。第二，检测方法与手段的覆盖面较小。缺乏快速检测的仪器与方法，检测内容也仅仅是针对一些常规的卫生指标，使得检疫检验的效率不高。很多情况，都是由于抽检率较低、快速检测手段不足所产生的。第三，针对社会，没有广泛开放中介检测实验室，检验机构之间没有形成良好的竞争制度。目前，长沙市内大部分检测与监督任务都是政府相关部门完成，使得检测成本高、检测时间长、缺乏对检测人员的专业培训、检测人员数量不足、检测方法与仪器都较为落后，使得长沙市食品安全监督与管理工作受到不良影响，无法稳步发展。检测手段的覆盖面不够缺乏竞争机制机构少，技术落后监管体系问题分析图3长沙市食品安全监管体系情况图3.2.4食品安全监管参与主体的单一性问题长沙市相对于发达国家与发达地区来讲，食品安全监管工作主要重视政府的主体地位，但是这种单一主体的监管模式，必然会导致食品安全监管的最优效能无法充分发挥出来，无法达到预期的成效。所以，只有彻底改变传统的单一性主体监督管理模式，逐步培育与构建有效的模式与机制，才可以达到预期效果。现阶段，长沙市的食品安全管理制度还是从上到下的一种制度，构建质量认证体系、构建检测检验体系、制定相关标准、出台保障性法律法规等都并非结合行业具体的情况来考虑，这必然会导致管理无法发挥真正的作用，许多管理制度仅仅是制定出来，但是却无法具体开展下去。同时，其他多元监督管理主体本来应该发挥积极作用，但是也存在各种配合不足的问题，导致食品安全监管无法发挥合力作用：第一，信用体系不完善，有些食品生产过程中存在以次充好、掺假问题，特别是生产食品时存在较为显著的滥用非食品原料、食品添加剂等问题还比较显著。第二，长沙市食品行业发育不完善，虽然有些行业建立了行业协会，但其并没有规范的发展机制，无法有效制约行业内的违法行为；有些协会甚至立足企业自身发展的角度，以行业规则作为保护伞。第三，消费者作为食品链条的终端环节，没有发挥积极作用。消费者的自我防范意识不强，对于食品安全方面没有完善的知识，尤其是城乡结合部消费者与城市流动消费者，他们在购买食品时，主要