工程造价 毕业论文——政府投资项目代建取费研究

I 政府投资项目代建取费研究 摘要 随着加入WTO的日渐深入,以及我国社会主义市场经济体制的不断发展和完 善，研究与之相适应的建设体制是时代发展的必然需要。政府投资项目管理模式 也是建设工程体制改革不断深化过程中的一个方向。其目的是建立适合于政府投 资项目的新管理模式，提高固定资产投资的有效性，规范性。而且政府投资项目 占固定资产投资的比例越来越大，寻找新的政府投资项目管理模式以适应于国际 化的发展刻不容缓。政府投资项目现行的主要管理模式有三种，三种模式各有其 优缺点，但对于前两种模式来说政府都未有充分行使其投资主体的职能，“投、建、 管、用”多位一体，建设单位的选择缺乏竞争，缺乏投资责任约束机制以及管理人 员不专业、管理水平低下等等，使得“ 三超工程”、“ 绩效工程”、“钓鱼工程”现象 屡禁不止，严重损害了公众利益，与政府投资项目的初衷背道而驰。这种投资效 益与投资责任软约束、权责不对称的特点迫切要求转换政府投资项目管理体制， 呼唤第三种项目法人制度模式代建制的产生。 随着社会主义市场经济体制的发展和不断完善，代建制已经被越来越广泛的 应用于政府投资项目。代建项目正如雨后春笋般在全国各地兴起，可以说，代建 制已经进入了一个迅速发展的新时期，呈现出广阔的发展前景。但是制度创新需 辅以有效、合理的实施方法，才能取得显著的效果。在各地代建制的推广中，作为 代建制的重要组成部分代建管理取费及其相关问题日趋凸显，它是代建人利益 激励制度的核心，是目前代建制推行中急需解决的重要问题之一。 代建制项目管理模式作为政府投资项目管理改革的重要方法，在我国各个地 方都在尝试这种模式。 关键词：政府投资项目 代建制 代建取费 A study on the charging of Agent Construction for Government Investment Projects II ABSTRACT Following the step of the WTO and the growing tendency of Chinese Market Economic Systems continuing development and accomplishment. It is a prime factory of the modern society to research an adoptable System of Construction. Government Investment Program (GIP) model Also a direction of the reform to the Construction Engineering System (CES)to going to be a deeply process. The reason that is going to build a suitable new model of government investment program, while enhance the fixed assert effective and uniform in the investment. Nevertheless the percentage of GIP enlarged in the fixed investment. Furthermore, it is immediately for us to explore a new way to suit the international development. There are 3 different models in GIP which have different advantages and disadvantages. But for the first two models that government cannot exercise a right of its main investor which should has integrated ability to Investment, construction, management and usage. The company of the construcstion has less ability to compete when they are selected. And a binding mechanism on investment is not perfect currently .Those who manage the company are unprofessional and the management level are lower than normal. Lead to the Surpassing Investment Project，Efficiency Project and Ever-increasing Cost Project never fails to appeared, which are result to harm the interests of the public and they are different from the original intention of the GIP. Those kind of characteristics such as benefit and responsibility in investment are not total restraint and the right and the responsible are unbalanced are demand to improve the management system of the GIP. Ask the third program Juridical Person System model, which means the origin of Agent Construction system.(AC) In addition, the ripped development of our nations Market Economic Systems and the improvement and perfecting the socialist system every day. The Agent Construction Program (ACP) is expanding by leaps and bounds in the whole country. We can take it for granted that the ACP has gain entry to a new era. Also shown the widely development of a good prospect. But creative a new system which need to put the effective and reasonable method into effect as well and we can see the result just like what are we thought about it. During apply and disseminate of the ACP. As a main part of the composition of Agent Construction, the charging of agency and the relevance problem has clearly with each passing III day. It is the key point of the agent encouraging system， which is one of the most serious problem to waiting to be desired. Now ACP management model as an important way to reform the GIP management which aregeneral attempts at most of regions in our country. Key words:The Government Investment Program (GIP) Agent Construction (AC) The Charging Of Agencys IV 目 录 第一章 绪论 1 1.1 本课题研究的背景和意义 .1 1.1.1 研究背景1 1.1.2 研究意义1 1.2 代建制的发展现状 .2 1.2.1 我国代建制现状2 1.2.2 国外政府投资项目管理模式现状6 1.3 代建取费的研究现状 .8 1.3.1 我国代建取费研究现状8 1.3.2 国外项目管理取费情况（主要以美国为例）.13 1.4 研究内容 14 1.5 研究方法与手段 14 1.6 技术路线 14 第二章 代建取费实践综述 .16 2.1 代建取费的含义及相关规定 16 2.1.1 代建取费的含义.16 2.1.2 代建取费的有关规定.16 2.2 代建取费实践现状 17 2.2.1 代建取费与建设单位管理费对比分析.17 2.2.2 基于不同代建工作的代建取费.19 2.2.3 各地代建取费现状.20 2.3 代建项目取费相关问题现状 36 2.4 对代建项目取费的几点建议 38 第三章 代建管理费的财务管理研究 .40 3.1 全国各地代建管理费取费的支付方式分析 40 3.1.1 各地代建管理费取费的支付方式.40 3.1.2 几种典型的支付流程.48 3.2 当前代建制下财务管理中存在的问题 52 3.2.1 实施代建制各方责权利关系亟待明确.52 3.2.2 工程建设会计核算、资金拨付的方式不统一.52 3.2.3 代建服务费的收费标准不合理.53 3.2.4 代建项目违约责任的承担尚需进一步探索.53 3.3 完善代建制下财务管理制度的途径 53 3.3.1 明确代建制各方的风险和责任.53 3.3.2 明确会计核算主体,统一资金的拨付方式54 3.3.3 规范代建服务费的收费标准.54 3.3.4 完善代建制的工程担保制度.54 第四章 北京市代建管理取费具体分析及解决方案 .55 V 4.1 北京市代建管理取费及其相关问题现状 55 4.1.1 代建人选择方式.55 4.1.2 代建方式.55 4.1.3 代建人工作起点和终点.55 4.1.4 代建工作具体内容和合同类型.55 4.1.5 代建取费规定和相应奖罚.56 4.2 对北京市代建管理取费及其相关问题现状的评价 56 4.2.1 取费问题.56 4.2.2 履约担保问题.56 4.2.3 相应奖惩问题.57 4.2.4 对以上问题的综合评价.57 4.3 对北京市代建管理取费及其相关问题现状的解决方式和建议 57 4.3.1 取费问题的解决.57 4.3.2 履约保函的问题的解决.57 4.3.3 相应奖罚问题的解决.58 4.3.4 对代建取费的几点建议.58 参考文献 60 致 谢 62 英文翻译 63 中文译文 68 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 1 第一章 绪论 1.1 本课题研究的背景和意义 1.1.1 研究背景 政府投资项目的资金主要来源于公众资金，其本质是公众授予政府代理权，政府代理公 众进行投资，公众是项目的最终受益者。用好管好政府投资项目资金，对提高投资效益和控 制政府投资项目的成本具有非常现实和重要的意义。 政府为了加快国民经济的发展，实行积极的财政政策，固定资产投资规模从 2001 年的 37213.5 亿元增长到 2005 年的 88604.3 亿元，投资额在逐年增长。尽管 2003 年后的增长 率略有下降，但总体较为稳定，固定资产投资额平均增长率达 22.0%。其中政府是固定资产 投资的主要承担者，占固定资产投资总额 85% 以上。 表1.1 政府投资项目主要管理模式 Table 1.1 The main management modes for government investment project 管理模式运 作 方 式特 点 临时性管 理机构 成立临时基建办公室或一次 性建设单位进行项目管理 领导人由行政领导担任，管理水平低下，业主 各项责任难以真正落实 专业性管 理机构 行政事业单位或者行政与事 业单位内设项目管理处室， 或委托企业建设政府投资项 目 政府承担投资风险，使用单位充当业主并获得 利益，容易受利益驱动，造成投资失控，引起 “ 三超” 现象、挪用资金、拖欠工程款等问 题发生 项目法人 制度 利用已有或新建企事业单位 作为项目法人， 建设和营运 政府投资项目 通过招标或议标选择专业化的项目管理单位， 避免外行业主管理带来的弊端 政府投资项目的目的是满足社会生活文化的需要或者政治、国防等方面的需要，其实质 是公众授予政府代理权，政府代理公众进行投资。据政府投资项目的定义、资金来源、分类 可以概括出政府投资项目的特征：政治相关性；非盈利性；公益性；政府代理；规模庞大等 等。这些特征决定了政府投资项目的管理不同于其它一般项目的管理，必须建立适合自身特 征的科学的、合理的、高效的管理体制。代建制就是在这种情况下应运而生的。 1.1.2 研究意义 随着社会主义市场经济体制的发展和不断完善，代建制已经被越来越广泛的应用于政府 投资项目。到目前为止，我过已经有32个省、 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 2 自治区、直辖市、计划单列市和副省级城市开展了代建制工作，截止2005年12月10日各地已 经竣工的代建项目153个，正在施工的代建项目164个，拟开工建设的代建项目85个，与此同 时，各地在推进代建制过程中不断总结经验，代建制的地方法规建设正在逐步完善，目前各 地已经出台了60 多个相关文件,由此可见代建制的发展状况和普及程度都是我们难以想象的。 代建项目正如雨后春笋般在全国各地兴起，可以说，代建制已经进入了一个迅速发展的 新时期，呈现出广阔的发展前景。但是制度创新需辅以有效、合理的实施方法，才能取得显 著的效果。在各地代建制的推广中，作为代建制的重要组成部分代建管理取费及其相关问 题日趋凸显，它是代建人利益激励制度的核心，是目前代建制推行中急需解决的重要问题之 一。 1.2 代建制的发展现状 1.2.1 我国代建制现状 1.政府投资项目管理发展历程 我国政府投资工程的管理模式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可 分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是 50 年代初 至 70 年代末，为单一的国家投资主体;第二阶段是 70 年代实行改革开放以来，形成多元化 投资主体格局。总的来说，我国政府投资工程的管理模式主要有以下几种: （1）政府自行组织实施的管理模式，如指挥部、 （2） “二政府”模式，如城投公司等;筹建处等; （3）政府委托社会中介组织实施项目建设的管理模式; （4）政府购买社会化、市场化项目管理服务的管理模式。 政府投资工程的管理主要有以下几种表现形式: （1 1）项目法人型）项目法人型 项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、 债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。如在三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程 以及各地的高速公路建设等项目中就采用此管理模式。 （2 2）工程指挥部型）工程指挥部型 该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当 工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等， 多采用这种方式。一些平时没有项目或者是项月很少的单位，由于没有常设的基建管理机构， 在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理模式与工程指挥 部基本相同。 （3 3）基建处型）基建处型 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 3 各个部门以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施 一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。 （4 4）专业机构型）专业机构型 这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工 程的新型的管理模式，如市政、河道、园林、环卫、环保等项目。 表 1.2 国内主要的代建制模式 Table 1.2 The domestic main modes for agent construction 名称运作模式 政府专业代 建公司模式 由政府组建或指定若干家具备较强经济和技术实力的国有建设公司、投资 公司或项目管理公司，对指定项目代理建设，按企业经营管理 政府专业管 理机构模式 由政府成立具有较强经济、技术实力的代建管理机构，按事业单位管对所 有政府投资项目实行代理建设。 。 项目管理公司 竞争代建模式 由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术 实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代 建的竞争，由政府选择较好条件的公司承担代建任务。 经过近几年的发展，可以说对代建制的研究已经取得一定的成效，代建制模式也逐步明 朗化，目前比较大众的观点就是政府投资项目代建制分成三种基本模式。如表 1.2 所示 2.国内代建制研究动态 国外由于市场经济发展时间比较长，工程管理市场已经十分成熟。在国外工程项目管理 侧重个人资质，轻公司资质，他们通常由工程咨询工程师来负责项目的管理，而我国却还是 侧重公司的资质，轻个人资质，因此只能把国外的管理模式作为参考，代建制还需要在中国 的特殊环境下研究，最终还是要建立适合中国特色的代建制模式。 河海大学的王刚同志从理论上分析了代建制的理论基础委托一代理理论的基本原理， 并进行了模型分析，对代建合同的内容设计作了详细分析，即从以下方面进行论述:代建内 容和项目范围，合同各方的职责，费用管理，变更管理，违约管理。可以说其对合同设计已 经达到很高的层次，具有一定的指导意义。 天津大学的林爱武同志从产权理论和激励理论对代建制理论基础进行分析，并总结了四 种代建制模式(宁波，上海，深圳，北京)。并结合有代表性的工程实例-天津市防震减灾大 楼项目，在运用代建制项目管理模式下的实施情况，投资的三大控制得到有效保障。 重庆大学的王安金同志具体分析了重庆模式进行详细分析政府城投公司，介绍了城投 工程在重庆的发展过程和运用城投公司进行项目管理的特点。重庆市城投公司作为具有融资 职能的政府投资建设项目的管理机构，所管理的政府投资项目既包括经营性政府投资建设项 目如城市桥梁，又包括非经营性政府投资建设项目。 复旦大学的刘香女士对代建制主客体进行了分析，进而提出了代建制的基本流程，并针 对上海市代建制发展情况归纳出了代建制实施过程中出现的问题。包括:建设代理单位的选 择，代建制与现有的工程项目管理功能重叠，提倡公平竞争与市场监督并行，大力提高代建 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 4 单位的工程项目管理水平。 暨南大学的林挺同志详细分析了我国监理制度的一些概括和特点，然后着重分析了我国 监理企业如何才能发展成为项目管理公司。北京交通大学的苏柏坡同志也从不同的角度分析 监理企业发展成为项目管理公司可能性。 从以上可以得出，我国各地纷纷在试行政府投资项目“代建制”模式，各相关高校和研 究机构也在积极探讨代建制理论基础和实际应用，来指导我们工程项目管理水平的发展和提 高。 3.国内几种典型的代建模式 上海模式 上海政府投资工程管理体制改革自 2001 年启动，改革的目标是建立“决策科学化、主 体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制，核心是实现政府投资职能、 投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管 理市场，提高投资效益，防范投资风险，提升建设管理水平。根据投、建、管、用四分离原 则，上海重点开展工程建设项目“代建制”工作，早在 2001 年就先后出台关于推进政府 投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见和上海市市政工程建设管理推行代建制 试行规定 ，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案，实行“政府、政 府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水务、环卫、交通等系统确 定了 11 家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。 上海模式主要由政府主管部门、业主、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政 府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内根据国家建设法规、条例和 基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行 “代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者，通过市场逐步培育 工程管理公司作为代建单位。 上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理。并赋予投资公司较大的责任， 确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全 过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司 根据政府或经政府授权的投资公司的委托组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管 理、工程监理等工作。 重庆模式 重庆早在 2000 年就开始大力推进政府投资工程管理方式的改革实行“代建制”试点 工程已有十多项，从已完工的项目看，无一“超概算” ，无一不按期完工。2003 年出台重 庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法 ，这标志着重庆模式已从实践中成长，从个 案工程试点一步步走向制度化规范化运作。 重庆主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，分别由与 项目有关的政府部门提出立项申请和功能定位，经主管投资决策的市政府及相关主管部门， 会同使用单位主管部门进行投资论证和平衡后作出投资决策：由政府授权的重庆市城市建设 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 5 发展有限公司进行专业化组织管理包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设 监管以及竣工验收和产权移交；由计委、建委、财政、审计、监察等部门监督管理项目的建 设管理过程：由国有资产管理或政府资产管理部门进行集中的资产运营和使用管理。 重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主要成 立专门负责管理政府投资工程的城建发展公司该公司现有员工不到 3O 人，但同时负责实 施 8 个项目，管理项目总投资约 15 亿元，平均每个项目不足 4 人，大大少于过去临时性或 常设性项目管理机构的人数，节约了管理成本，走出了一条对政府投资工程实施“专业化集 中管理”的道路。重庆市在指定由城建发展公司代理项目建设管理的同时也在培育市场和 走市场化道路上作出积极探索已开始经过公开招投标程序选择代建单位。 深圳 HIHI 模式 深圳经济特区成立至今，已对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革如八十 年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及九十年代成立的城市建设开发处、城市建设投资 发展公司，试图对政府投资工程实行高度集中管理，但每不管如何调整，其职责始终以负责 市政工程建为主，其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。 深圳主要借鉴香港等地的做法设立工务局作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建 设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一 次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投 资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保 证政府投资工程效益。 深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程” ，由政府财政拨款；工务局 负责组织协调、监督管理和建设管理任务对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的 确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督：使用单 位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶 段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理， 保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。 广东 广东省“代建制”工作开展时间不是很长，推进速度很快。从 2003 年起，广州市先后 有 20 余个项目经招投标等方式实行了“代建制”管理。2005 年，广州市颁布了广州市政 府投资建设项目代建制管理试行办法 。2006 年，广东省出台了广东省政府投资非经营性 项目代建管理办法 ，对非经营性政府投资项目作了进一步的界定，要求政府财力投资或政 府投资占 50以上的项目实施代建。同时，广东省政府成立了代建项目管理局，直属省政 府管理。代建管理局主要职责是通过招投标选择代建单位，并与代建单位签署代建管理协议； 审核检查代建管理工作、协调代建单位与使用单位之间的关系，尽可能切断使用单位对代建 单位工作的干涉。目前，已有省女子监狱、省社会主义学院教学楼、省社科院地方志楼等 3 个项目经过招投标实施代建，另外有一批项目正准备代建。 广西 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 6 2005 年 8 月 17 日，自治区十届人民政府第 32 次常务会议审议通过了广西壮族自治 区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法试行办法规定：政府非经营性建设项目总 投资超过 200 万元(含 200 万元)的，且政府投资占项目总投资 50以上(含 50)的，应实行 代建制。对政府投资占项目总投资比例不足 50的，经使用单位申请，也可实行代建制。 这标志着广西政府投资领域将引入“代建制”管理模式。 2006 年 6 月 14 日，由自治区发改委主持，相关部门人员参加的自治区代建制试点项目 推进协调会议确定广西残疾人职业技能培训综合办公楼及妇女干部学校综合楼项目采取“代 建制”建设。其中：广西残疾人综合楼采取全过程代建，广西妇干校综合楼采取施工代建这 是该地区继东兴市河段水毁工程和广西科技馆项目委托代建试点以来的又一批代建项目进入 实质性运作阶段，标志着广西政府投资项目实施代建制进入试点推广阶段。 2006 年 10 月 27 日至 30 日，在南宁凯莱大酒店召开“2006 政府投资项目代建制管 理模式与建设工程项目管理研讨会” 。全区各级发改委、建委、财政局、各行政主管部门、 建筑施工、勘察设计、监理、工程承包、管理、咨询等单位(部门)相关人员参加。此次研讨 会的圆满举行，为广西区政府投资项目全面实施代建制提供了理论指导。 四川 2005 年，四川省博物馆整体迁建工程，位于成都市浣花风景保护区内，建设用地 53hm2，建设规模 32l04m，总投资约 3 亿元省博物馆新馆将首次采用代建制方式进 行建设和管理。目前，已成立了四川省博物馆代建办公室，对该项目进行全过程监管，坚决 做到不超规模、不超标准、不超概算，确保质量、投资控制，将新馆建成代建制的典范工程。 据悉今后四川省凡是投资规模在 500 万元以上的非经营性政府投资项目，都将实行代建 制。 四川省代建制采用的是政府设立专门机构的方式，此模式较好解决了专业化的问题，但 没有通过市场化的方式确定代建机构，缺乏竞争性。 四川省政府工程项日建设投资的不断发展促成了代建制在四川的试点采用，随着试点工 作的进一步深化以及试点范围的扩大，代建制将逐步走向市场化，四川省的代建制模式也会 越来越成熟。就目前代建制试点情况而言，代建制在试行过程中存在着一些应当引起注意的 问题。 1.2.2 国外政府投资项目管理模式现状 政府投资工程是指由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本 市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等 方式独资或合资兴建的，属于政府采购之列的固定资产投资工程。其他资金来源项目都属于 非政府投资工程，包括国有企业、集体单位、外商和私人投资等。按照不同的划分标准，政 府投资工程可以分为不同的种类。如按管理权限分，可分为中央政府投资工程和地方政府投 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 7 资工程;若按资金来源分，可分为财政性资金投资的政府投资工程、财政担保银行贷款投资 的政府投资工程和国际援助投资的政府投资工程;若按建设项目的性质分，可分为经营性的 政府投资工程和非经营性的政府投资工程。 在发达国家，对工程项目的管理一般都分为政府工程和私人工程两大类。政府管理的重 点是政府投资的工程项目。对私人投资的工程项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、 建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干预。政府工程一般又分为经 营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性投资项目，由于在营运后有盈利保证，一般 都完全按私人工程的方式操作。基于非经营性政府投资工程的性质，发达国家政府对这部分 工作管理的基本目标是: (1)(1)公平。公平。向所有竞争政府工程的投标者提供相同的机会; (2)(2)诚实。诚实。减少采购中的腐败机会; (3)(3)经济和效率。经济和效率。以尽可能最低的价格采购到理想质量的服务。 国外政府投资工程管理方式均有以下的共同特点: 1.将实施政府投资工程作为政府的一项重要职能。发达国家和地区政府对于政府投资工 程的监管是政府的一项重要职责。几乎所有发达国家和地区都有实施政府投资工程的专门机 构。 2.对政府投资工程实行相对集中的专业化管理。对于政府投资工程，一般都根据其专业 性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能， 对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。 3.政府投资工程严格按照规则办事。发达国家普遍对于政府投资工程的管理设有专门的 法律法规和专门的合同，对管理方式、管理机构、运作方法进行法制规范，有效地避免人为 因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资工程达到预想目标。 4.机构之间权力，责任匹配，相互制约。使用单位、财政、预算(有的国家将此两部分 职能分别授予不同的机构)部门以及议会在工程的建设过程中具有不同的法定职责，根据其 法定职责，各自要在工程的不同阶段发挥其作用。职责清楚，彼此制约，各部门可以专著于 职能范围内的“事情” ，避免了权利寻租。 5.政府投资工程管理的透明度极高。任何人对于工程的实施过程都可具有知情权，实施 要接受多方面的监督，以保证项目实施的廉洁、公正。对于管理部门严格的监督机制体现在 两个方面，一是建立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格的 外部监督体制，承包商如认为政府投资工程管理部门如有不规范的行为，可以向有关监督部 门投诉。 6.充分依靠专业人士和中介组织。表现在： A.政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成; B.政府除了自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询 公司来管理，政府实施监督; C.所有的重要技术环节都有专业人士把关。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 8 1.3 代建取费的研究现状 1.3.1 我国代建取费研究现状 代建制是我国政府投资项目建设管理体制上的一个创新，通过设立代建人这一角色，解 决原有的非专业化及“投、建 、管、用”一体化的弊端。政府委托人与代建人这一新的委 托代理关系的核心问题之一就是代建费的取费机制，它直接关系到上述委托代理关 系中代 理成本的高低。 从目前全国各试点城市对代建项目中的代建费规定如下：(1)代建费以建设单位管理费 为基准计取或以概算总投资中的建筑安装工程、设备费总额为基数，按一定费率计取；(2) 各试点大多制定了奖励和惩罚方案，其中根据投资节余进行奖励的占半数；对未能完全履行 代建合同所造成的损失或投资增加额要求代建人进行补偿 、支付的也占半数。(3)对代建人 需要承担的责任，强调代建人除了对代建项目建设实施中的投资、进度 、质量负责外，有 5 个试点对其承担的责任还提出了进一步的要求，特别是重庆、郑州明确指出代建人对建设 项目质量实行终身负责制。 从 1993 年起在厦门进行了政府投资项目管理方式的改革与实践。2004 年，国务院发布 了关于投资体制改革的决定 ，明确提出了对非经营性政府投资项目加快推行“代建制” ， 即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施。随后，对代建制相关问题的 研究受到了广泛的重视。代建方作为项目管理工作的主体参与管理工作，但其工作职责不仅 仅是单一的施工监理职责，工作内容涉及项目的各个阶段，内容繁多。代建取费的确定就成 为了代建方与委托方关心的重要方面。在现实需求的促使下，代建取费的相关问题研究成为 代建制中的重要关键问题。由于没有统一的明确针对代建取费的相关法律法规的出台，各地 陆续开始了改革探索实践。目前对代建项目代建取费的研究主要从两个方面进行： 基于不同理论下的代建取费相关问题研究（取费方式、取费费率） 不同代建模式及不同区域的代建取费实践现状 由于政府投资项目代建制度的建立涉及多种基础理论，所以对代建取费的研究就要涉及 到多种及处理论，既包括所有权理论、风险偏好理论还包括委托代理理论。所以不同的研究 学者基于上述不同视角对代建取费相关问题进行了理论研究。 1.基于委托代理理论的代建取费研究 在委托代理理论代理人薪酬设计的研究框架下，申玲和陆佳佳1从组织经济学的层面重 点研究基于委托代理理论的代建管理费计费方式,通过设计最优激励和约束机制模型,满足双 方的利益需求。他们提出在代建取费方式中应考虑激励相容和个人理性约束机制建立有效报 酬契约模型，根据报酬模型建立代建计费方式。 郭留洋2同样从委托代理的角度出发，假定政府部门是风险中性的，代建单位是风险规 避的，签订如下线性合同:S(R)=+R 其中，S 是代建单位的总收入， 是代建单位的固 定收入， 是激励强度，0 (财建2003394 号)中的“建设单位管理费” ，这样易导致代建取费较低。而且依据工作内容、 难度和承担的责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定。康克龙还指出了确定代建取费 的标准和形式的原则：采用比例弹性制取费；使用人和代建人签订代建合同时，如概算中的 建安费已定。将代建费签成具体数额，而不是比率。王洪强等人通过对上海实施代建制的调 研，证明了代建制在实际实施中，取费确实存在一定问题。如上海某自来水建设公司成立后 共承担 16 项工程的代建任务，工程总投资额达到 216 亿元，而其收到的总的代建管理费 仅为 107237 万元，平均取费率为 049。相对好一些的其他公司，平均取费率也只有 07。李静8和严玲11则从费用的构成、发生阶段等方面，对比分析了代建费和建设单位管 理费，指出代建费不能等同于建设单位管理费。这些研究或从项目委托人的角度进行探讨， 或以费用构成为出发点展开分析，但都忽视了项目代建人作为代建取费的直接关系人的风险 偏好对于取费方式、内容等的影响。 从代建管理实践的角度看，目前还没有明确的针对代建取费的法律法规，代建取费一般 以基本建设财务管理规定 （财建2002394 号）为取费依据，但该法规所定义的建设单 位管理费与代建工作产生的费用是不同的。 2.2.1 代建取费与建设单位管理费对比分析 财政部 2002 年发布了基本建设财务管理规定 ，提出了代建取费的指导性意见，在第 二十一条中规定：建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日 止发生的管理性质的开支。包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基 本医疗保险费、失业保险费，办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资 产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现 场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。 严玲11指出目前工程建设项目的管理费用按财政部关于切实加强政府投资项目代建 制财政财务管理有关问题的指导意见 （财建2004300 号文）的规定列入“建设单位管 理费”科目，代建管理费没有专门科目，大部分做法是在“建设单位管理费”中提取。但是 他从适用时间范围、代建履约保函发生费用、企业利润以及风险分担的角度对建设单位管理 费与代建取费进行了对比分析，认为代建管理费和建设单位管理费的构成是不一样的。 李静8根据基本建设财务管理规定对代建费的规定，将建设单位管理费与代建费进 行了对比分析。他指出： 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 18 （1 1）建设单位管理费是阶段性的费用，不包含从项目立项起至开工之日的前期工作的 管理费用。 (2)(2)建设单位管理费是局部性的费用，不包含在原单位发工资的工作人员工资、基本养 老保险费、基本医疗保险费和失业保险费。项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准 备、实施、验收及保修阶段发生的成本、应缴的税费和合理的利润。因此，建设单位管理费 只是项目代建费的一个组成部分，而不是全部。 李纪彩、邓娇娇12在上述两位研究学者的基础上，对建设管理费与代建费进行了对比 分析，见表 2.1 表 2.1 代建费与建设单位管理费之异同 Table 2.1 The differences between agent construction fee and unit management fee 比较内容代建管理费建设单位管理费结论/备注 1.全过程代建：从项目建议书批 复起至项目竣工移交止 费用发生 阶段2.分阶段代建：从项目代建人中 标后起至项目竣工移交止 从项目开工之日起至 办理竣工财务决算之 日止 由于考虑到不少建设项 目前期筹建期间管理性 开支没有渠道,建设单位 管理费修改为:建设单位 从筹建之日起至办理竣 工财务决算之日止发生 的管理性质开支,建设单 位管理费以项目投资总 概算为计算基数。对于 实行建设实施代建的项 目，两者基本一致 办公 行政 开支 办公费、差旅交通费、工具用具 使用费、固定资产使用费、零星 购置费、技术图书资料费、印花 税、业务招待费、施工现场津贴、 竣工验收费等 办公费、差旅交通费、 工具用具使用费、固 定资产使用费、零星 购置费、技术图书资 料费、印花税、业务 招待费、施工现场津 贴、竣工验收费等。 费用类型与规模基本相 同费 用 构 成 管理 人员 福利 全体参与项目的管理人员的工资、 强制保险、劳动保护、奖励等其 他收入等 不在原单位发工资的 工作人员的工资、强 制性保险、劳动保护、 奖励等其他收入。 1.代建单位管理人员范 围更大，管理风险更大 2.代建单位管理人员的 工资标准较高 履约保函 发生费用 以估（概）算总投资为基数，从 5%至 30%不等 无 建设单位主要负责常规 行政管理 应付税项 全部企业应缴税额，含在代建管 理费中 无 建设单位主要负责常规 行政管理 企业利润 有，取自代建管理费无 代建单位以盈利为目的， 代建管理费大致相当于 项目实施阶段的成本。 风险分担 承担项目投资超支、进度延误等 造成的经济风险（部分试点要求 承担项目质量终生责任） 无质量保修责任；无 需承担风险 代建人分担的部分风险 转换为管理费用，如将 风险转移为执业保险 总结 代建人较之传统管理模式下的建设单位，其专业化程度、性质、所受约束等各 方面情况均不相同。因此，代建管理费与建设单位管理费有本质的区别；同时， 代建人在介入代建项目后基本承担起了原建设单位的职责，故而代建管理费与 建设单位管理费必然有重叠、类似之处 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 19 尽管各地代建方式存在一定的差异，但从代建内容看基本上都是从代建单位应当在业主 确定投资对象后，即从项目建议书审批通过后，才介入项目管理，其具体所承担的职责相比 于建设单位管理费中所涉及的工作要更加繁重。 所以根据上述分析，可以得出代建人与建设管理单位在管理内容，所承担的项目风险以 及参与项目阶段都存在差异，在实践中，代建取费以建设单位管理费为上限，不能超出建设 单位管理费的做法是不恰当的。 这样无法使得代建人在代建项目中责权利的对等，在承担项目风险的前提下，并没有获 得项目的剩余所取权。最终，代建取费偏低的现实情况将会导致对代建人的激励不足，不能 有效促进代建人的工作积极性，造成项目失败。从宏观层面上考虑，过低的代建取费偏低也 影响了代建市场的发育。 2.2.2 基于不同代建工作的代建取费 贾宏俊,王洪强,吴新华13指出代建制服务是工程项目管理服务的一个特殊类型，,国家 建设部在 2004 年 12 月出台的建设工程项目管理试行办法中只规定“工程项目管理服务 收费应当根据受委托工程项目规模、范围、内容、深度和复杂程度等,由业主方与项目管理 企业在委托项目管理合同中约定。 由于代建单位承担了代建项目前期管理工作，所以应建立相应的取费的方案，而不能仅 仅从建设单位管理费用中列支，既不考虑代建人具体工作内容也不考虑工程的复杂程度，而 采用根据工程总预算的不同等级来确定不同费率。根据国家已经颁布的建设工程服务相关指 导价格建立基于不同代建工作的代建取费方案是可行的。 刘松桥14可以考虑的具体方法有:在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书 中详细列出费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费进行专项评审。 康克龙15认为可以依据如下原则：第一，收费比例采取弹性制，依据项目规模大小、 专业难易程度、技术复杂程度、工期长短、履约保函比例等诸多因素统筹考虑；第二，使用 人和代建人签订代建合同时，如果概算中的建安费已定，应将代建费签成具体数额，而不是 比率。 表 2.2 项目各服务阶段代建取费方案 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 20 Table 2.2 The plan for charging in different service phases 服务阶段具体服务范围构成相应法规 项目立项、 可行性研究 阶段 （1）项目建议书 （2）可行性研究 （3）办理相关手续证件 国家计委建设项目前期工作咨 询收费暂行规定 （价格【1999】 1283 号） 勘察阶段 （1）组织勘察、设计单位的招标工作 （2）编制勘察要求、选择勘察单位， 核查勘察方案并监督实施和进行相应 的控制，参与验收勘察成果。 设计阶段 （1）编制设计要求、选择设计单位， 组织评选设计方案 （2）组织开展初步设计的编制 施工阶段 施工过程中的质量、进度、投资的目 标控制，安全、合同、信息管理及现 场协调 建设工程监理与相关服务收费管 理规定发改价格2007670 号 设备采购监 造阶段 编制设备采购方案和计划，参与设备 采购的招标活动，协助业主签订设备 制造合同，对设备的设计、零部件采 购与生产、安装、调试、保修期运行 等过程实施监督、管理、控制和协调 从责任上来看,代建利于代建单位提 高工程项目管理能力