试论我县乡镇政府职能存在的问题及对策.doc

试论我县乡镇政府职能存在的问题及对策摘 要乡镇政府作为我县最基层的一级行政机关，与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系，是联系群众与国家政权机关的纽带和桥梁。其发展健康与否，对当地乃至全县的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。然而，随着形势的变化，乡镇政府的行政生态环境出现了新情况、新问题，其行政管理模式和职能履行方式都必须顺应着时代的发展而发生重大变革。因此，如何提高乡镇政府的公共管理水平，推动社会主义新农村建设，便成为当前迫切需要解决的重大问题。本文旨在通过对乡镇政府职能内在本质的研究，探讨现阶段我县乡镇政府职能履行过程中的种种问题，从而为我县乡镇行政管理改革的科学途径和有效模式提供笔者有益的见解。关键字：乡镇政府政府职能财政危机公共管理一、我县乡镇政府职能行使中存在的问题分析改革开放以来，我县乡镇政府经过几轮改革，职能发生了显著变化，公共管理方式有了一定程度的转变。但从总体上看，乡镇政府职能转变的进程不快，又面临着发展空间缩小、施政成本上升、原有优势减弱等挑战，履行社会管理和公共服务的职能尚存在许多问题。(一)职能界定不够明晰。地方组织法规定，乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”。这些法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。而实际工作中，乡镇政府的工作千头万绪，实施公共管理过程中遇到的问题多种多样，上级政府均按“属地管理、守土有责” 的原则要求乡镇政府抓好落实。很多工作要与上级部门相对应，可以说，只要有事发生，就有乡镇政府的责任，乡镇政府成了全能的政府。此外，县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策，变动较频繁，工作弹性大，加之县级行政机关经常下派临时性任务，使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性，造成乡镇政府的职能失范，使其疲于应付。(二)法定职权缺失。作为一级政权，乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中，其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计，县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都有10多个。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去，必然造成乡镇政府职能被分解，拥有的行政权力和手段受到限制，在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合，导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时，部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况，大量增加人员，导致乡镇冗员过多，负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制，削弱了乡镇政府职能，导致其履行公共服务职能水平降低。(三)职能行使偏差。按照政府职能的要求，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，但目前我县乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多，直接插手生产经营活动，用行政手段介入竞争性领域，同时。在日常具体工作中，乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”，达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事，依靠上级的指标工作，用于农民所盼、社会所需的时间就少了，未能履行好所应承担的公共职责。另外，按照法律规定，行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门，乡镇政府不具有行政执法主体资格，但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面，由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成，于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式，要求“乡镇党政一把手负总责”，并且实行“一票否决”制。在这种压力下，乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标，不惜使用不规范的公共权力手段，结果导致越权执法、违法执法的现象发生，破坏干群关系，影响政府的形象和威信，降低政府的公信力，出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。(四)财政危机的普遍性和严重性。乡镇政府的财政赤字和负债是全县性的普遍问题，在落后乡镇尤其严重，已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境，已经影响了基层政权的稳定。经济落后，农民、农业、农村“三农问题”突出，是造成乡镇政府负债的根本原因。1、机构臃肿，人员膨胀。据统计，全县乡镇机构平均超编2至3倍，平均每个乡镇内设机构16个，其人员平均数58人，超过正常编制2至3倍，平均每个乡镇的下属单位18个，其人员达到200余人，超编严重，乡镇“人头费”支出约占财政预算的7080 ；再加上几乎所有乡镇都有小汽车、电话费等费用，导致非生产性支出大大超过财政支撑能力，一个乡镇每年仅用于公车的费用都在2030万左右，机构设置过杂，人员过多，导致乡镇政府运行成本过高，是造成乡镇财政危机的一个重要原因。2、政府预算体系不健全，管理混乱。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，很多乡镇的预算形同虚设，同时，政府运作的成本意识淡薄，缺乏降低成本的激励机制，尤其在管理效率和效益上考虑较少。不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权，而且有滥购、滥补、滥奖的现象，各种乡镇公务消费如迎来送往的接待费、通讯费、交通费、干部培训等支出较高。加上有的乡镇干部在追求个人利益过程中行为的失范，势必增大政府的管理成本，挤占乡镇财政的公共支出。3、 升级达标，透支建设。从20世纪90年代初以来，各级政府经常开展名目繁多的达标升级活动，实行“上级下指标，乡镇出资金”的方式，且多数农业生产性综合项目实行资金“配盘制”，乡镇财政要承担相当比重，在乡镇财力有限甚至无力支付的情况下，只有“透支达标”或“透支配套”。此外，有的地方领导者的长官意志、主观随意性和行为的短期化等行为，加重了乡镇财政的负担。4、分税不公，职责过重。实行分税制以来，中央财权大幅提高，地方财权大幅下降，中央和地方的财权、事权不对等。在地方财政构成中，省、市财政所占比重较大，基层财政所占比重较小。目前，地方的财政能力减弱，但地方承担的各种管理事务、公共服务并没有相应减少，许多本来应该由中央、省市承担的公共产品和服务都由基层政府承担了，而乡镇一级在财政分成方面又处于最不利地位，难免造成乡镇财政困难。另外，社会救济是带有收入分配性质的职能，民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共产品，本应该都由中央政府承担。作为乡镇一级的地方政府，要使他们在没有或很小有转移支付的情况下，完全依靠自己的财力为农村提供良好的公共产品是根本做不到的。二、乡镇政府职能存在问题产生的原因乡镇政府职能存在的众多问题，影响了乡镇政府的正常运转，更影响了社会主义新农村建设的步伐。这些问题的出现，与乡镇政府所在的社会大环境和微观小环境分不开的。笔者将从以下几方面进行探讨。（一）体制上的缺陷。目前乡镇政权组织的困境与我国长期以来的赶超型现代化战略和压力型的行政体制有着密切的联系。在赶超型现代化发展战略下，中央政府将推动社会、政治、经济的全面发展作为重要内容，各级政府面临着沉重的压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了“压力型体制”。压力型体制实质上是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合物。通过层层政府传递压力，乡镇成了最终的承受者。首先，压力型体制导致各级政府将事权下移，最终都落到行政链条最低端的乡镇；其次，压力型体制要求机构“上下对应设置”，以利层层传递压力，使每个上级机构和部门都要在乡镇一级找到自己的“脚”，结果导致乡镇机构林立，编制膨胀。第三，压力型体制使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共产品供给的压力。为了在短时期内使经济发展、城镇建设等各项事业取得实质性进展，在全县乃至更大的范围内取得好名次，争得好声誉，有的乡镇政府不顾财力在搞“政绩工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事，最短时期内在各种评比中取得好名次。这样，进一步加大了乡镇财政支出的压力。 （二）机构设置不合理。在现行的乡镇政府序列中，各机构基本上是按照上下对口来设置的，机构的经费安排、人员配置常常不能反映乡镇工作的实际需要。有些机构只有一两个人，有些机构冗员甚多，工作也是苦乐不均。如人武部，每年只有一到两次的征兵任务，却要设为常设机构，至少配备部长一名、干事一名；而派出所，任务繁重，责任无限，经费不列入财政预算，警力严重不足，广大乡村成了不设防地区。由此可见，机构设置的不规范、不科学也制约了职能的履行。（三）财力和权力的先天性不足。现行的分税制度，对大多数以农业为主的乡镇极为不利。由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由吃饭型财政变为讨饭型财政。并且，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能如义务教育、民兵训练、计划生育等应当由国家或省级政府提供的纯公共产品通过层层转移部分或全部转移到乡镇。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，却供养了71%的人员。经济基础本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是吃饭财政甚至讨饭财政？ 同时，乡镇政府权力不完整，遭到分割。对于上级部门派驻在乡镇的机构即垂直单位，如公安派出所、工商管理所、土地所等，无权干涉其人事任免和人员配备，最多只能向其主管部门提出建议。即使对于政府的内部单位，也不能完全行使权力。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县委组织部，副科级以下事业人员和工勤编制人员的调配属于县人事和劳动社会保障局。可见，乡镇对于内部单位人员的管理只有有限的权力。（四）干部队伍素质不高，观念落后。乡镇政府的领导干部和工作人员大都来自本乡镇和附近农村地区，素质参差不齐。一是政治意识不强，表现在群众意识、责任意识较为淡薄，以民为本的公仆意识淡化，公共服务意识尚未完全树立。二是公共管理观念缺乏，对政府管理理论知之甚少，公共管理观念滞后，官本位意识较强，自身职能定位不明确，缺少以人为本的理念，政府管理方式尚未转变。（五）整个社会特别是农村地区的法制化程度不高。虽然经过改革开放二十多年的发展，我国的法制化进程仍还有很长的路要走，远未达到公民社会。对于广大乡镇地区而言，还停留在“熟人”、“半熟人”社会，社会主义法制理念还未达到深入人心并指导行动的地步。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，乡镇干部的法制观念落后、素质较低，还停留在完成上级任务、对上负责的地步。广大农民的法制教育还不够，法制素质有待提高，不能依法履行义务、维护权利；广大农村地区法制氛围较为淡薄。大环境的制约，直接导致了乡镇政府不能依法履行职责。三、乡镇政府正确履行职能的对策思路乡镇政府是党和政府在农村行使公共管理职能至关重要的执行者和落实者，其职能的定位及转变关系到整个公共管理体系的运转效果，根据上文放映的现状及问题，我县乡镇政府职能管理改革应从以下几个方面加以改进。(一)更新乡镇政府管理理念。众所周知，政府的合法性建立在两个条件的基础之上：一是政府决策必须体现大多数人的意志；二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解，有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念，正确对待手中的公共权力，摆正自己与公众的关系，也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化，将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到问接管理，确立现代公共管理的思维模式和管理模式，从而最大限度地谋求社会公共利益。(二)规范乡镇政府的职责。现阶段，要加快有关乡镇政府职能法律规范的建制，规范乡镇政府的职能，为乡镇政府职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求，结合现有地方组织法，尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则，使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循，以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能。(三)整合乡镇范围内的公共资源。乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念，克服各职能部门之间各自为政的状况，在确保乡镇政府职权完整性和相应的自主性框架内对条块体制进行改革，从体制上确保乡镇政府的统一性，解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题，实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制，强化乡镇政府统一管理辖区经济、政治和社会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力，所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理，有关部门配合指导的原则进行改革，“条条”管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系，实现乡镇责权统一、人权与事权一致，确保乡镇政府公共权力的完整统一。(四)实施乡镇政府机构撤并和减员增效。乡镇机构臃肿和富余人员多，是历年来的老问题。税费改革后，原本已经相对过剩的乡镇工作人员更显富余了，因此，在乡镇政府的责权统一后，要进行大幅度的机构精简和人员裁减。要适当调整乡镇区划，进行乡镇撤并，扩大乡镇的管辖范围。要对尚未合并的小官庄、鲁垛、广洋湖、西安丰、黄塍等5个乡镇进行合理合并。二要严格控制在编人数，要根据乡镇的经济社会发展状况、人口数量等条件，把编制数核定下来，以法规的形式严格控制。至于内设机构，可根据设置合理和适应原则，由乡镇灵活掌握，不要求与上级政府对口没置。三要积极稳妥重新整合乡镇干部队伍，做好乡镇改革中富余人员的分流工作。(五)合理划分乡镇政府事权。从我县乡镇经济社会发展的实际情况出发，乡镇政府必须提供的公共产品和服务主要包括公共安全产品、公共生活服务产品、公共生产服务产品、管理服务产品和社会发展产品等。据此，现阶段乡镇政府应当承担的主要职能是：直接提供公共安全产品中的公共治安、防病减灾、环境治理等，公共生活服务产品巾的公共卫生，公共生产服务产品中的水利设施、公共土地、科技信息服务等，以及公共管理服务产品、社会发展产品。这些产品中有的是全县性或跨地域性的公共产品，如防病减灾、环境治理、水利设施、公共管理服务产品、社会发展产品等，县及以上政府直通过专项转移支付的政策作保障，委托乡镇提供，以确保提供的有效性。其他产品则可由县及以上政府及职能部门提供，或通过市场化、民营化的形式提供。县级以上政府应强化对农村公共产品的投入，切实解决公共服务的城乡失衡问题，弥补历史的欠帐。(六)理顺乡镇财税管理体制。社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度，按照一级政府设立一级财政。作为乡镇一级的地方政府，必须建立健全独立的乡镇一级财政。一要完善分税制。按照财权和事权相对称的原则。进一步规范完善分税制。应按照“分税分级”的原则，合理划分各级财政之间的税种、收入范围和分成，让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源，并适当扩大地方政府的税权，以增强乡镇组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付的力度。就目前我国农村的状况来看，除了少数发达地区的农村乡镇，在相当长的一段时间内，基层还主要是吃饭财政，如果没有上级的转移支付，要依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的。同时，现行财力格局决定了不同层级和地区间公共财政的支出能力，也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。要通过理顺财税管理体制，使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主，缩小城乡差距，统筹城乡协调发展。三要调整预算编制方法，健全支出监控新机制。要实行综合的财政预算，把乡镇的各种收入统一纳入财政管理，细化支出预算编制，强化预算的约束力，提高预算的管理水平。同时，要发挥乡镇人大对乡镇财政预算法定的监督作用，健全乡镇财政审计制度，主要是健全乡镇财政收支情况年度审计和乡镇主要领导离任审计制度。(七)营造良好的公共管理环境。一要坚持正确的舆论导向，体谅和理解乡镇工作中的诸多苦衷，关心支持乡镇干部，以正面报道为主，多宣传乡镇干部在农村中做出的成绩，多宣传乡镇干部的典型经验。对涉及乡镇干部的问题，要坚持批评教育和严肃处理相结合，先内部后群众的原则。二要加强农村的思想政治和法制的宣传教育，多形式地开展爱国主义、集体主义和政策法规教育，使农民正确认识和处理好国家、集体和个人之间的利益关系，准确全面地宣传党和国家的政策、法律，培育农民群众的政策意识、法律意识，培养农民的权利和义务一致的法律观念，明确自己的责任；培养农民遵纪守法，履行义务，依法办事，维护法律尊严的观念。另外，要制定和完善相应的法律法规，对农村中宗族派性、拒不履行应尽义务的行为进行严肃查处，对严重影响农村社会安全稳定的不法行为严厉打击，为农村经济和社会的发展创造良好的环境。(八)培育和发展农村中介组织。培育和发展社会中介组织和群众性合作组织是市场经济条件下的现实选择，也是乡镇政府实现职能转变的必然要求。现在农村的各种社会中介组织如专业协会、同业公会等农村经济合作组织在引导产业发展、技术服务和组织农产品销售等方面，发挥了许多政府无法替代的作用。乡镇一级政府必须从农