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第九章 公共预算与财务管理 经济学院 财政系 公共管理教研室 01091201308181237 第一节 公共预算的概念与历史演变 第二节 公共预算的基本制度 第三节 公共预算的原则与程序 第四节 政府部门会计与财务管理 主要内容 01092 第一节 公共预算的概念与历史演变 一、公共预算的概念 公共预算即一国政府在一定时期内为达成 政治、经济和社会目标，依据国家之施政方 针，以国家整体资源与国民负担能力为评估 基础，所预定的公共财政的收支计划，也即 经过政治程序所为之的国家资源配置。 01093 二、公共预算的历史演进 公共预算制度萌芽于13世纪，发祥地在英国，是在立法 权力与行政权力相互斗争中产生和发展的。 1215年英国的大宪章，使议会获得了赋税的立法权。 资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又 获得审计监督权。 1787年，在首相威廉皮梯任职期间，议会通过总基金法 案，将所有基金合并为一项联合王国总汇基金。除特殊 情况外，所有公共收入皆纳入此基金，而所有政府支出 都出自这一基金。 19世纪中叶，立法部门对财政的控制权确立，议会具有经 费核准、拨款、审查的权利。 01094 20世纪前, 美国各级政府都没有完整的公共预算制度。1905年 纽约市的社会改革者们成立一个独立的公民代理机构，共同探索 政府改革的科学原则，他们成立了“城市改进局”，并于1907年正 式组建了“纽约城市研究局”。 1908年纽约市推出了美国历史上第一份现代预算，美国国会于 1921通过了预算审计方案，正式规定总统每年要向国会提出 预算报告，此后，美国的预算制度逐步完善。 政府预算改革构成19、20世纪之交美国进步主义运动的主要内 容，对于美国的社会进步具有划时代的意义。 我国在清朝光绪34年（公元1908年），清政府颁布了清理财 政章程，1910年正式编制了国家预算。 公共预算制度在美国的建立 01095 一、传统预算制度 传统意义上，政府预算就是经法定程序批准的国家 年度财政收支计划。预算的收支项目和数字反映着国 家的施政方针和社会经济政策，制约着政府活动的范 围和方向。政府预算收入通常包括税收、社会保障捐 献、服务费，以及从其他各种渠道，如政府贷款利率 等得到的收益。支出是政府计划花费的资金，如公务 员工资、提供商品和服务、社会保障、国家债务的补 助和利息等，资本支出主要是基础设施开支等。 第二节 公共预算的基本制度 01096 单式预算(Single Budget)是传统预算制度的典型方 式，其做法是在预算年度内将全部的财政收入与支出 汇编在一个统一的总预算内，而不再区分各类预算收 支的经济性质。单式预算能够从总体上反映年度内政 府预算收支状况，便于了解政府财政的全貌，完整性 强，也便于立法机关的审议批准和社会公众监督。 01097 在传统预算制度之后，出于不同的目的和需要， 各国政府及财政学者一直在尝试政府预算制度的 改革创新，力求使其不仅作为贯彻国家经济政策 的载体，而且成为推行民主、完善政府治理的有 效工具。 01098 1复式预算(Dual-Budget)。 2绩效预算（Performance Budget） 3计划项目预算（Planning Programming Budget） 。 4零基预算（Zero Base Budget）。 二、预算制度创新 01099 （一）公共预算是政府最重要的政策工具 （二）公共预算是政府的财务计划，以充分的信息反 映政府的活动范围和方向 （三）公共预算具有作为政府行动纲领，有利于政府 活动的有序进行 （四）公共预算还具有作为向公民发布信息的传播装 置的内涵及相应的功能 （五）公共预算是联结政府与人民的财政纽带，有利 于人民参与对国家事务的管理 （六）公共预算是促进公共利益的基本制度安排 三、政府预算的治理功能 010910 1、为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配 置； 2、通过税收和借贷（公债）筹措预算财源； 3、通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳 定经济发展； 4、促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运 用责任； 5、控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合； 6、提供不同层级间资金转移的机制； 7、作为预算计划的社会和经济发展的工具； 8、经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更 具经济、效率和效能。 美国学者阿克西罗德认为，政府预算的功能在于： 010911 “预算约束” 与“软预算约束” 1、财政收入监控 2、财政支出监控 010912 第三节 公共预算的原则与程序 一、公共预算的原则 全面性原则、一致性原则、年度性原则 严格性原则 美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则 有以下八项：计划原则、责任原则、根据报 告原则、具备适当权力原则、多元预算手续 原则、自由裁量原则、预算时间弹性原则、 预算机关关联原则等。 010913 二、公共预算的一般程序 预算程序又称预算周期或预算过程，是公共预 算从编制、审核、批准、执行、监督、决算 、审计与评估、发布预算报告等各个环节组 成的完整体系。 010914 010915 （1）展望经济前景，制定宏观经济政策。 （2）制定中期预算框架（也称中期支出框架 ）。 （3）预算编制。 （4）预算批准。 （5）预算执行。 （6）预算审计/评估。 010916 第四节 政府部门会计与财务管理 一、政府部门会计 政府会计是分析、记录、汇总、评估和说明政 府机关的财政活动和财政状况的科学和艺术 ，也是那些对结果感兴趣的人交流信息的艺 术。 010917 o政府会计与企业会计在很多方面相似，但二 者也是有很大区别的，主要在于：政府会计 以花费最少费用提供最大服务为目的，政府 会计受法律法规的广泛影响，政府可以通过 税收、规费、罚没来强制性获取资金，政府 的会计制度方面也有自身特点等。 010918 o公共部门以月报作为主管机关送交审计机关 的主要依据，同时配合行政首长以及内部各 级管理人员作为财务规划与控制的依据。政 府每年度就财政收支计划实施结果的报告， 即为决策报告，亦即预算执行的报告。无论 政府机关的月报或年度决策报告，都可以称 之为政府财务报告。 010919 政府财务报告的目的是为评价管理效果和资源 占用情况提供有用的信息。它是衡量政府施 政绩效的依据，了解政府财务状况的判定标 准，分析工作业务成本的工具，判断财务合 法的依据。英国财务行政学者利克尔曼认为 ，政府财务报告的主要功能在于承诺与职务 、责任和回溯报告、规划与授予信息，生存 能力、公共关系、事实与数字的来源等。 010920 一般而言，一个高质量的财务报告应符合及时 性、内容的公正性、适用性、可信性、可比 性、中立性、物质性、连贯性、内涵的丰富 性等基本要求。民意代表、选民或纳税人、 顾客、公务员、消费者与供给者、政府机关 、市场竞争者、管制者、捐赠者等主体都有 可能成为公共部门财务报告的需求者和使用 者。 010921 二、政府财务审计 在政府预算以及财务管理当中，审计是相当重 要的。因为审计提供了可信的独立裁决，使 财务报表合法，同时指明了公共部门管理者 履行职责的方式；通过审查程序、管理和政 策或计划管理，有利于组织效率的提高，同 时审计也可以发现公共部门的预算舞弊行为 。 010922 o政府审计包括财务管理审计和合法性审计、 效率性和经济性审计、计划绩效审计等种类 。按不同的标准又可将政府审计分为事前审 计和事后审计、内部审计和外部审计等。政 府审计基本上包括调查、审查和报告三个工 作阶段。 010923 在公共管理领域，政府预算以及财务管理的地位十 分重要，没有有力的财政支持，公共管理难以为继；从 公共政策的角度看，公共预算和财务管理事实上便是政 府制定有效公共政策的过程，因为财务预算事实上是以 货币数字表达的政府政策和施政计划。从组织管理绩效 的角度来看，公共预算和财务管理则是控制成本、绩效 衡量的主要依据。从社会角度来看，公共预算和财务管 理乃是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的 主要途径。 本章小结 010924 案例分析 温岭“药方”：从预算改革突破 英国公共预算的产生与发展 美国进步时代的公