关于乡镇基层法律援助调查报告.doc

关于乡镇（农村）基层法律援助方面的调查法律援助是国家设立的旨在保障经济困难公民获得必要法律服务的一项法律救济和保障制度，是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则、保障公民享有平等公正的法律保护、完善社会保障制度、健全人权保障机制的重要举措，是一项政府责任，在构建和谐社会中占有十分重要的地位，在新农村建设中发挥重要作用。为全面了解乡镇基层法律援助方面的现状，本着实事求是，讲求实际，深入基层的原则，现从基层现实法律需求以及法律援助方面存在的问题，对乡镇基层法律援助进行论述：一、基层农民的现实法律需求“中国是一个农业在国，十三亿人中就有九亿是农民，可是很久以来，农民在农村中的生存状态研究如何，绝大多数城市人并不清楚。”现在社会上有各式各样的法律援助活动，针对农民的送法下乡也在一定范围内蓬勃开展。然而正是一个“送”字，真实地表达出一种强烈的信号：活动者一开始就是以施舍者的面貌出现在广大农民面前，他们没有深入了解农民的现实需要，仅仅只是单方面将自己的专业知识“送”给农民，显然是不够的。农民到底需要什么？这是一个非常复杂而宏大的问题。如果以发散式的路径进行分析，似乎很难从中理出脉络。因此我们采取了逻辑化的分析模式，即首先考察农民与法律的密切程度，其次看农民与哪些法律密切相关，再看农民法律纠纷的方式是什么，通过这样一种由表及里、由浅入深的分析模式，最终可以相对完整全面地了解农民的实际需求。那么法律与农民日常生活联系密切吗？在120份调查问卷中，有72份回答“很有关系”，约占60%；回答“有一点关系”的24份，约占20%；回答“没有关系”的24份，约占20%。前两项合计80%。这表明，农民的法律意识普遍提高，一改过去法律虚无主义观，认为法律与自己的日常生活越来越紧密地联系在一起。那种日出而耕、日落而息，平平静静与世无争的生活哲学已经悄悄发生变化。这得到了问卷中另一问题的印证。当被问到“你是否需要法律服务”时，回答“很需要”的72份，占60%；回答“无所谓”的36份，占30%；完全不需要的只有12份，占10%。 由于被调查者面对问卷调查或多或少地表现出一种理想主义色彩，据此做出相应结论不免会有偏离实际的危险。因此，我们在进行问卷调查的同时，也深入村庄进行了实地走访。而走访结果恰恰证明了上述忧虑。在与农民的交谈中，我们强烈地感受到，一方面农民具有相当的“理论水平”和法律认知度，他们绝大多数高屋建瓴地认为，法律与每个人息息相关。它无处不在、无时不有，人人都处在法律的包围之中。但另一方面，当被问到实际生活中都有哪些具体涉法问题时，大多数都回答说其实也没有什么实际问题，基本上还是与世无争，过着恬然自得的生活。当被问到周围都有哪些常见纠纷时，甚至有一部分人的回答竟是“不清楚”“不知道”“不好说”等。可见，一涉及到具体生活，法律与农民又相距甚远。一方面是观念上法律认知度的提高，另一方面是实际生活中与法律相距甚远，农民真的不需要法律了吗？我们认为并非如此。任何事物都有一个发展过程。商品经济的发展也是如此。虽然实地调查的结果有些悲观，但经济发展不可能一促而就。事实上，在各乡镇中心及其周边地区，商品交易已有相当程度的发展。在这些地方，商品交易市场已有一定规模，人人流量也比较大。在实地参观过程中，我们甚至还看到一家某名牌家电的专卖场。商品经济已经在这些地区开始萌芽。而中央一号文件的出台，无疑将使广大农村进入发展的快轨道。尽管现在尚不尽如人意，但农村商品经济的发展是必然趋势。商品经济越发达，人与人的交往和磨擦越频繁，这时人们的法律需求就越迫切。加上外部力量的推波助澜，农民与法律的联系不是越来越疏远，而是越来越紧密。各乡镇人民法庭受案量的稳步攀升，就很好地说明了这一点。那么在现实生活中，农民都有哪些常见纠纷呢？从调查问卷来看，刑事案件为数不多，行政案件基本没有，主要是民商经济类纠纷，尤以民事纠纷为最。其中土地纠纷反映最为强烈，约占40%。这是因为土地乃最重要的生产资料，在农民所有生产要素中居于至高无上的地位。特别是在农村社保制度还很不完善的情况下，土地还承担着社会保障的职能。这些都使土地纠纷成为农村最常见也是最严重的纠纷。如果说第一轮土地承包经营期届满前，这些问题还有所掩盖的话，那么当农村土地开始二轮延包、工业开始反哺农业、中央开始发放种田补贴时，所有矛盾一下子全部浮现出来。乡（镇）政府开始扮演起灭火队员的角色，并大有顾此失彼之势。让我们深感意外的是，合同纠纷居然被认为是仅次于土地纠纷的第二大纠纷。当我们追问合同纠纷的具体内容时才知道，农民所说合同纠纷，多指农资产品质量纠纷，偶尔有少量的借款纠纷。在以农业为主的地区，农资显然是除土地之外最重要的生产资料。但受时下市场环境的影响，假冒伪劣产品层出不穷，在这种情况下，“合同纠纷”日益增多也不足为奇。劳务纠纷和赡养纠纷也是反映较多的纠纷类型。劳务纠纷的出现，与农村社会结构的变迁有关。“农业生产回报率低和城市就业相对较高的现金收入，以及农村人多地少的矛盾冲突，使得农民工成为我国经济发展中一支独特的生力军随着城乡这种比较利益的对比越来越明显，以及农村耕地的逐年减少，农村劳动力向城市转移成为不可逆转的发展趋势。”有的村庄几乎全部都是老弱病残。外出务工人员越来越多，欠薪、拖薪以及种种侵害农民工权益的行为，都不可避免地成为农民关注的对象。通过法律手段维护农民工合法权益，成为农村的迫切需求。赡养在农村历来是一个比较突出的问题。“长期以来，家庭养老是我国农村最主要的老年保障方式目前农村家庭养老约占养老保障的92%以上随着农村人口老龄化和家庭结构小型化，传统的养老保障方式面临沉重的压力。近年农村老人在经济供养、代际赡养、居住、医疗问题方面，纠纷频繁甚至诉诸法院的现象，折射出农村养老问题的发展。”很多老年人晚年境遇十分凄惨。子女可以对孩子百般宠爱，但对父母却到了近乎苛刻的地步。“衣不遮体、食不裹腹”虽然有些夸张和片面，但也绝非耸人听闻。在我们参与调解的一起赡养纠纷中，老人不断向我们发出“上辈子到底作了什么孽”的追问，这让我们无言以对。此外，从调查问卷来看，侵权、婚姻、继承也占一定比例，但为数不多。法律并不总与纠纷相伴相随。农民在诸如签订合同、入退伙、抵押贷款、购房等非纠纷类事务中，是否存在法律需求。多数农民回答说，平时这类事务较少，即使有自己看着办也就可以了。这也反映在法律服务所的业务构成上。据我们了解，法律服务所的业务主要就是调解纠纷和代理诉讼，非诉业务基本没有。但农民同时也表达出另一愿望，即：如果这些事务有免费服务的话，还是更愿意请专业人士帮忙。显然，非纠纷类法律服务并非真的没有市场，而是农民普遍认为，尽管在签订合同、入退伙、抵押贷款、购房等事务中可能存在风险，但这种风险毕竟是不确定的，花上一笔钱请专业人士帮忙规避可能出现也可能不出现的风险，有些不划算。相比之下，当出现现实纠纷时，再请法律工作者（律师），这笔钱就花得实在多了。由此可见，农民在法律上的小农意识仍然比较严重。二、作为欠发达农村，在法律援助工作方面主要存在的问题：（一）宣传手段缺乏新颖，对法律援助制度认知度较低农村特别是欠发达地区的贫困山区群众，平时往往有这么一种心理，认为自己不违法乱纪，法律和自己“不搭界”，对有关部门组织开展的“送法下乡”、“法律进农家”等咨询活动和农村法制讲座，很少去关注和参与，对送发的宣传资料很少真正去看。通过调查我们感觉到，农民对法律援助有三种认知：一是不懂。从来没有听说过有政府免费给老百姓请律师打官司的事，这部分人占受访者的两成。二是不信。有近三成知道打官司最好要请律师，但认为律师不收钱肯定不会尽心尽力办事。三是嫌麻烦。逾五成表示有法律问题时需要法律援助，但是由于受生活习惯、居住环境、交通条件、文化层次等因素限制，对法律话题无形中有一种畏惧感，更不要谈通过法律援助去打官司。（二）现有的法律援助资源，难以满足农村现实需求农民通常采用的纠纷解决方式有四种。一是“私了”。有近24.6的人选择这个途径，通过相互协商或中间人斡旋解决纷争，如果不是根本性的问题，协商不了也就不了了之。二是“调解”。调解是所有被调查农民的最优选择，有近75以上的农民表示协商不成愿意选择到村（社区）或乡镇政府进行调解，认为调解最现实，又经济。三是“上访”。有近9.8的农民表示协商、调解不成会选择上访，他们认为上访可以引起领导重视，纠纷处理快，比打官司经济实惠。四是“诉讼”。有83.8的农民认为在相互协商、寻求政府调解等手段无法解决时，会考虑选择诉讼，但是在这83.8的群体中，有七成以上的人对诉讼成本太高表示担忧，律师费诉讼费这笔不小的负担，影响他们用法律解决纷争的选择。由于农村的经济条件普遍较差，一些家庭一年的纯收入可能还打不起一个官司，农民愿意选择调解方式，是因为调解免费、省时、也不影响选择其他救济手段，一些人选择找其他中间人斡旋，甚至是信访，其实都是和家庭经济条件有关，许多人愿意诉讼解决问题，但在诉讼费和律师费前望而怯步了。在这种情况下，法律援助作为政府一项为弱势群体困难群众提供法律帮助的制度更受广大农村群众的欢迎，但是由于受经济发展水平等因素的制约，欠发达地区的法律援助事业仍然受到机构、人力、财力等诸多条件的限制，加上法律服务的运作成本在不断增加，法律援助资源一定程度上还不能满足广大农村对法律援助的需求。（三）现行规定与欠发达农村现实需求存在距离法律援助条例只有符合经济困难和规定案由的“双重标准”才能给予法律援助。被调查者中有64.1%认为经济困难标准主观性太强，实践中“经济困难”都以最低生活保障线的一定倍数为标准，但是这个标准在现实中很难操作。条例把法律援助限于“提供无偿的法律服务”，而没有规定可以“减少收费”，也就是说只承认“全免”，而将“部分减免”拒之门外。这既和有关法律规定不符，也不切合农村实际。比如公证法第三十四条规定：“对符合法律援助条件的当事人，公证机构应当按照规定减免公证费。”免收和减收都是公证法律援助的方式，而两个条例均不允许减少收费的法律援助，下位法显然和上位法规定相抵触。其次，在欠发达地区的农村，将法律援助定义在“无偿”，不允许部分减免，过于苛刻和简单化。欠发达地区的农村收入普遍较低，如果有两个当事人家庭经济情况相当，均因相同案由诉讼，一当事人刚符合援助标准，另一当事人刚好合不上援助标准，得不到援助的当事人可能为一个诉讼就要花费其整个家庭的全年纯收入甚至更多，这是很不公平的。因此，在当今个案诉讼成本普遍偏高，欠发达地区的农民人均纯收入总量较低，欠发达地区财政比较困难的现实情况下，允许“减收费”的法律援助方式，既能使更多的困难群体享受政府帮助，也能减轻欠发达地区的地方财政负担。调查中，有78.2%认为在各级政府反哺农业、关注农村、关爱农民的今天，法律援助的案由限制过于狭窄，涉及相邻权争议以及房屋转卖和土地使用权转让、山林纠纷、土地权属纠纷这些农村数量较多的纠纷均不在法律援助的范围，而往往又是在这些方面老百姓存在法律疑难，容易引起矛盾激化甚至会“民转刑”，如果不把它们纳入援助范畴，不符合建立法律援助制度的目的。（四）体系和运作还不够完善，管理机制有待于进一步健全随着经济社会的不断发展和法治建设的不断推进，政府对法律援助工作也日益重视。由于国家对法律援助工作立法相对滞后，原来的机构设置和人员调配模式已经跟不上形势发展的需要，特别是在欠发达地区，律师队伍薄弱、援助中心力量不足，而需要援助的群体却日益庞大，难以很好发挥国家法律援助制度的作用。从普遍的情况来看，目前存在三个矛盾。首先，法律援助中心是司法行政机关的内设机构，人员一般由司法行政机关内部调剂，农村乡镇法律援助工作的开展主要依托乡镇司法所进行，乡镇法律援助工作站依托乡镇司法所建立，还有其他各业务线上的一些“七站八所”的网络建设，到了乡镇实际上就是一班人马，而乡镇由于机构改革，编制精减，司法所缺编少人，司法所长所要担负的任务重、压力大，法律援助工作难以有效开展，作用发挥受到限制，依托基层工作站在农村宣传和辅助开展法律援助的目的难以如愿。其次，因受经济发展的限制，律师事业发展比较缓慢。律师和法律工作者数量的短缺在客观上制约了法律援助工作的发展，也迫使法律援助中心的律师不得不承担大量法律援助案件的具体办理。由于大部分时间和精力都投入到案件的办理中，法律援助中心管理、指导、监督的职能得不到应有的发挥，要谋求法律援助工作的创新和发展也是力不从心。再者，现在的法律援助案件数量统计没有科学统一的标准，造成统计口径不一致。有的地方只是单纯以申请援助的人数计，而不论诉讼标额的大小，在实践中，有些援助案件的标额很小，在一些群体性的欠薪案件中，甚至有大量的欠薪额只有几十元，如果一个几十元的欠薪也算一个案件，那么政府支付的补贴按现在标准为900元/件，这种“投入”远远大于“产出”的做法浪费了政府大量有限的法律援助经费，很显然不符合我国现在国情。三、加强农村法律援助工作的对策与思考欠发达地区的广大农村是法律援助工作的重点区域，建立与之相适应的法律援助机制必将能更好地化解矛盾纠纷服务新农村建设，有助于法律援助事业的良性健康发展。（一）加强机制建设，保障充分有力1、构建合理的法律援助体系。现行的法律援助机构性质不一，但大多数还是依附于同级司法行政机关的“官方”机构，人员从内部调配，经济欠发达的县（市）区则更是如此。由于司法行政机关既当运动员又当裁判员，加上本身人员经费紧张，投入法律援助工作的力量极其有限，有限的法律援助经费被挤占挪用的现象难以避免。因此要依法建立统一规范的法律援助体系，将之独立于司法行政机关之外，定编定员，强化社会律师的援助责任，完善监督机制。同时要重视建立公职律师队伍，逐步避免过分依赖社会律师办理法律援助案件。2、建立多元化的法律援助基金。法律援助是政府的职责，是政府应该承担的责任，必须根据当地的实际情况保障经费真正到位，在欠发达地区这一点尤为重要。但是，法律援助事业也是一项慈善事业、是一项阳光工程，贫困弱势群体平等享受法律帮助是最起码的权利，是宪法确定的“法律面前人人平等”原则的最基本要求，是维护社会公平正义的最基本环节。法治环境的建设者和受益者是我们每一个社会成员，实现社会公平正义需要社会各界共同来努力。在援助经费的来源上，在政府最终保障的前提下，应该通过设立法律援助基金，动员全社会力量，多方筹集资金，把法律援助由政府一人承担逐步转变为社会共同承担。3、严格规范援助经费的使用。现在对案件承办人的补助是以件数为标准，而件数统计尚无统一方法，各地自成一套，有以申请人数计、有以法院裁判文书计，这样既造成国家对法律援助状况掌握发生偏差，也造成经费使用混乱无序甚至浪费。在群体性的欠薪案件中，弊端更加明显，人数可能有上百人，但欠薪总额可能只有三、五万，法院通常以一人计一案件，上百个案件光援助补助就要上十万，还不如由政府直接支付给追薪者，既省钱又省事。因此，为节约国家经费，应规定对非群体性权益争议、标的额又过低的案件，尽可能建议当事人通过人民调解等其他非诉讼手段解决；对实际上是一次性完成的群体性诉讼（含非诉讼）案件，发放补助时要实行“折算合并”，即规定标的额较低的案件要几件合并，达到规定额度计为一件来补助，同时规定补助件数上限，以力求客观反映案件承办人的实际工作量，体现公平合理，保证援助经费使用效益的最大化。同时，对诉讼以外的援助方式，也应制定一个适当的补助标准。（二）完善运行机制，强化队伍建设1、严格法律工作者的社会责任。律师、公证和基层法律工作者依法履行法律援助义务既是社会责任也是法律责任。2007年10月28日修订通过的中华人民共和国律师法明确规定律师“拒绝履行法律援助义务的”将被处以警告以上、停止执业三个月以下的处罚。法律工作者是社会公平正义的象征和代言人，虽然是有偿的社会法律服务人员，但他们首先应该是政治人、法律人，而不是商人，必须要强化律师、公证和基层法律工作者的队伍建设，加强思想道德建设，提高个人素养，树立责任意识和大局意识，既要注重经济效益，也要注重社会效益，认真履行法律工作者的法律援助义务。对拒不履行法定义务的律师、公证和基层法律工作者，要给予相应的行政处罚和行业协会的相应制裁。2、强化法律援助中心的职能作用。在强化律师、公证和基层法律工作者履行法律援助义务的同时，法律援助中心除了办理必要的案件以外，要逐步从具体办理案件的繁琐事务中脱身出来，切实履行好法律援助工作的指导管理监督协调职能，加强对公职法律援助律师、社会律师、公证员和基层法律工作者的培训和管理，掌握了解农村基层对法律援助的需求动向，为政府和上级业务部门提供准确的信息。法律援助工作的重点在农村，应根据实际情况，及时改进服务方式方法，调整工作重点，捕捉新的热点难点问题，寻找准不同时期法律援助的侧重点，积极解决突出矛盾，特别要加强对突发性、群体性事件和特殊案件的援助服务。3、发挥好法律援助工作站（点）的辐射功能。我县农村大多处在山区、库边，他们经济落后、交通不畅、信息闭塞，更需要法律上的帮助，县级法律援助机构必须要注重服务延伸职能，创新服务方法，加强和规范社会团体援助站、农村乡镇和村法律援助工作站、点的网络建设，充分发挥工作站点宣传法律援助制度、化解矛盾矛盾、帮助弱势群体获得法律帮助的桥梁纽带作用，注重培训，提高工作站点工作人员的法律素养和服务水平。同时尽可能充实一些法律院校毕业或者懂法律的工作人员，通过培训考核授予法律援助执业资格，合理整合资源，服务重心下移，减少农村群众的奔波劳顿。（三）准确合理定位，扩大受援范围1、扩大法律援助的范围对象。随着城镇化的不断推进和农村劳动力向城镇的转移，农村群众涉及的法律关系越来越复杂，符合法律援助的对象范围不断扩大，需要提供法律援助的案由也在不断变化。要在现行规定案由范围的基础上，扩大法律援助的适用范围和对象，使更多类型的案件也能进入法律援助的门槛、更多的贫困和弱势群体能享受政府的法律帮助。特别是欠发达地区的农村，对为了生活抛妻别子的外出务工人员，以及低保户、残疾人、下岗职工、老年人等弱势群体和外来务工人员的劳动争议，应不分职业免于审查经济条件、不区分案由一律受理；对其他农村群众只审查经济状况，只要是从事农村生产和生活中产生的法律纠纷都可以提供援助，对案由不做严格限制。2、丰富法律援助的实质内涵。按照有关法律援助立法的规定，法律援助可以理解成是对特定人特定案件的全免费代理，这并不能客观准确反映法律援助的真正内涵，且不说这规定和法律有抵触，最主要的是和法律援助的主要群体欠发达地区农村的实际不相符合。欠发达地区农村经济普遍落后，家庭之间经济条件差距并不显著，诉讼成本占家庭经济总量比重较大，用一个并不清晰的“一刀切”的困难标准来区别申请人员的“全免”和“不免”，很不合理，相反会造成群众对法律援助制度的误解。针对欠发达地区农村，完全可以采取“全免”和“部分减免收费”两种方式，使农村居民均能享受到法律的恩泽，这也是在农村开展法制教育的较好途径之一。3、整合社会力量创新援助方式。随着农村法律需求的不断扩大，法律援助也越来越为普通百姓所认知，要不断创造条件把法律援助工作社区化；