抓住机遇 迎接挑战 加快推进社区卫生服务健康发展

精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 1 / 17 抓住机遇 迎接挑战 加快推进社区卫生服务健康发展 卫生部部长 陈竺 (2009 年 8 月 13 日 ) 今天，卫生部召开 2009 年全国社区卫生工作会议。这是在推进深化医药卫生体制改革关键时期召开的一次重要会议。本次会议的主题是，践行科学发展观，贯彻落实中央关于深化医药卫生体制改革意见和重点实施方案精神，全面部署加强社区卫生服务体系建设、促进基本公共卫生服务逐步均等化、深化运行机制改革等社区卫生重点工作任务，统一思想，交流经验，推进全国社区卫生服务健康、持续发展。下面，我讲三点意见。 一、充分认识社区卫生工作在深化医 药卫生体制改革中的重要作用 我国人口众多，将长期处于社会主义初级阶段，随着城市化、老龄化进程的加快以及疾病谱、医学模式的转变和人民生活水平的改善，我国城市医疗卫生服务体系面临着新的挑战。发展社区卫生服务，是我国在深入总结多年医疗卫生体制改革与发展经验的基础上，从医疗卫生事业发展规律和广大人民群众的要求出发，采取的有效促进群众健康的服务方式。 第一，发展社区卫生服务是建立基本医疗卫生制度的重要内容。深化医药卫生体制改革的总体目标是建立健全覆盖城乡精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 2 / 17 居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫 生服务。这是与我国社会主义初级阶段经济社会发展水平相适应，国家、社会、个人能够负担得起的医疗卫生制度。社区卫生服务机构通过开展健康教育、传染病防治、慢性病管理、妇幼保健等公共卫生服务，普及医疗卫生知识，提高群众自我保健水平，改变不良生活习惯，尽可能不生病、少生病、晚生病，真正落实预防为主的卫生工作方针，有利于节约卫生资源。社区卫生服务机构植根于居民生活区，提供主动服务、上门服务，方便社区居民尤其是老年人、残疾人等弱势人群获得基本医疗卫生服务。社区卫生服务采取适宜的医疗技术、使用基本药物为社区居民提供最基本的 医疗服务，广泛开展常见病、多发病和诊断明确的慢性病的诊疗服务，满足群众基本健康需求，减轻个人、家庭和社会的负担。社区卫生服务发展好了，对于建立基本医疗卫生制度将起到至关重要的作用。 第二，社区卫生服务是医药卫生四大体系的重要交汇点。中央深化医药卫生体制改革的意见明确提出，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障四大体系。社区卫生服务机构主要提供公共卫生和基本医疗服务，是公共卫生和基本医疗服务体系的双重网底，构建以社区卫生服务中心为主体的社区卫生服务网络，有利于夯实城市公共卫生和医疗服 务体系的基础。加强社区卫生服务体系精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 3 / 17 建设和提高社区卫生服务水平 ,也是缓解“看病难、看病贵”问题的重要手段。社区卫生服务机构也是城市医疗保障体系的重要支撑，充分发挥社区卫生服务在城镇职工、居民基本医疗保险以及医疗救助中的作用，有利于方便参保人群就近就医，同时也可以有效节约医疗保险费用。社区卫生服务机构是城市实行国家基本药物制度的重要载体，社区卫生服务机构将全部配备和使用基本药物，实行零差率销售，保障群众基本用药，这不仅大大减轻居民的医药费用负担，而且必将促进社区卫生服务机构公益性的回归。因此，社区卫生服务是医药 卫生体制改革的一个重要交汇点和突破口，必须予以重点加强。 第三，社区卫生服务发展为医药卫生体制改革积累了宝贵的经验。近几年来，各地积极探索社区卫生服务管理体制和运行机制改革。一些地区开展社区卫生服务机构收支两条线管理试点，强化政府责任，切断医务人员个人收入与医疗服务收入之间的联系，加强了公共卫生服务、降低了医疗费用，有效维护了社区卫生服务的公益性质。一些地区制定社区卫生服务机构基本药品目录，探索实行社区基本药物政府招标、统一配送、零差率销售，有效减轻了群众的药品费用负担，为建立国家基本药物制度提供了基础。 一些地区制定社区公共卫生服务项目，建立经费保障机制，规范服务内容，精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 4 / 17 并免费为社区居民提供，为促进基本公共卫生服务逐步均等化积累了经验。这些实践探索对于完善深化医药卫生体制改革政策措施提供了重要的实践基础。 二、正确把握当前社区卫生服务发展形势 自 2006 年国务院印发关于发展城市社区卫生服务的指导意见以来，在各级政府的大力推动下，我国社区卫生服务得到了快速发展，取得了明显的成效。 一是政策措施逐步完善。在国务院有关部门支持配合下，制定了社区卫生服务机构管理、人才建设、财政补助、人员编制、价格管理、医疗保险进 社区等一系列政策措施，对于促进社区卫生服务快速发展营造了良好的政策环境。一些地区还在建立双向转诊制度、实行收支两条线管理、政府购买公共卫生服务、药品零差率销售、实行医疗保险预付制等方面进行了积极探索，积累了一定的经验。 二是服务网络初步建立。几年来，全国社区卫生服务机构数量得到快速增长。据统计，截至到 2008 年底，全国所有地级以上城市、 98%的市辖区都已经开展了社区卫生服务，全国共建立社区卫生服务中心 7232 个，社区卫生服务站 21895个，机构数量比 2007 年增加 10%。设置社区卫生服务中心的街道办事处数量 达到 5430个，占全国街道办事处总数的 83%。在大中城市，已初步建立了政府主导、社会力量参与的社区卫生服务网络，社区卫生服务条件得到明显改善。 精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 5 / 17 三是人才队伍得到加强。近年来，社区卫生队伍迅速发展，目前全国从事社区卫生工作的人员达到万人，其中卫生技术人员万人。各地普遍开展了社区全科医师、护士岗位培训，采取有效措施吸引大学毕业生到社区工作，鼓励大医院医生、退休医生和护士到社区服务，社区卫生服务能力和水平得到提高。 四是服务功能不断完善。健康教育、计划免疫、妇幼保健、慢性病防治等公共卫生和常见病、多发病的基本医疗 服务进一步落实到社区，进入了家庭。一些地区通过建立“家庭医生责任制”、“全科医师团队”等形式，为社区居民提供综合性、连续性的健康管理服务，增强了医护人员的责任意识和居民对社区卫生服务的认同感。与此同时，多数社区卫生服务机构还开展了中医药服务，发挥了中医药和民族医药的特色和优势，丰富了社区卫生服务的功能，深受群众欢迎。 五是社区卫生服务初显成效。随着社区卫生服务服务网络的建立、功能的完善以及改革措施的跟进，社区卫生服务机构门诊量明显增加，有的地区社区门急诊量已经达到地区总门急诊量的 40%，一定程度上缓解了大 医院接诊压力。社区卫生服务网络在应对手足口病、问题奶粉事件以及甲型 区卫生服务机构立足社区，服务居民，增进了医务人员同群众的感精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 6 / 17 情，密切了医患关系，群众的知晓率和满意度稳步提高。 社区卫生服务的发展离不开政府的支持，离不开广大社区卫生工作者的不懈努力，主要经验概括起来有以下三个方面。 第一，坚持把以人为本、群众受益作为发展社区卫生服务的根本出发点。发展社区卫生服务的根本目的是提高人民群众的健康水平，必须立足于维护群众健康权益。社区卫生服务必须坚持预防为主、防 治结合的工作方针，不断优化服务模式，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。只有把群众利益放在首位，社区卫生事业才具有持久的生命力，我们必须把群众是否满意作为衡量社区卫生发展成效的根本标准。 第二，坚持把政府主导、部门协同作为做好社区卫生服务的重要保障。社区卫生服务具有鲜明的公益性质，是政府履行公共服务的一项基本职责，必须坚持政府主导，保证必要的投入，否则就不可能做好公共卫生服务，不可能减轻居民负担，也不可能取得群众的信任和支持。同时，社区卫生是一项复杂的系统工程，是卫生综合改革的交汇点， 必须加强与有关部门密切配合，协同推进，不断健全和完善配套政策措施，才能取得良好的社会效果。 第三，坚持实事求是、探索创新是社区卫生服务可持续发展的生命力。社区卫生服务在我国还是一个新事物，其发展需要一个渐进的过程。近年来，各地区在发展社区卫生服务的精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 7 / 17 一些关键问题上已经进行了很好的探索，积累了很多经验。我们只有在实践中不断总结经验，勇于探索创新，才可能逐步建立起一套社区卫生服务可持续发展的运行机制和管理体制。 几年来，社区卫生工作取得的进展和成效进一步坚定了我们发展社区卫生服务的信心和决心。但我们也要清醒地认识 到差距和不足。一是社区卫生服务人才还相对匮乏。社区卫生人才队伍数量不足、业务水平不高仍然是制约社区卫生服务发展的瓶颈问题，社区卫生人员待遇普遍较低，很多地区全科医师执业注册、职称晋升等问题还没有得到有效解决，普遍缺乏吸引优秀人才到社区卫生服务机构工作的机制。二是服务网络尚待完善。一些地区还存在很多社区卫生服务空白点，居民无法享受到社区卫生服务；有的地区，尤其是中小型城市，社区卫生服务机构的设置不尽合理，社区卫生服务中心数量不足、社会力量举办的机构数量比例过高等问题比较突出；一些社区卫生服务机构设施设备简陋， 群众认可度低。三是规范管理需要加强。一些社区卫生服务机构功能定位不准确，内部科室设置不尽合理，盲目发展专科、超范围执业等问题仍比较突出，一些机构不合理用药、过度检查等趋利行为还比较普遍。四是社区卫生服务运行管理体制依然面临巨大挑战。一些地区对社区卫生服务的投入不足，经费得不到落实，社区卫生服务机构运转困难，以药养医问题比精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 8 / 17 较突出；一些地区社区卫生服务机构管理职责还没有理顺，区（县）级政府没有发挥应有的作用；由企事业单位医疗机构改造或医院延伸举办的社区卫生服务机构管理体制还需要进一步完善。这些问题制约了社区卫生 服务的进一步发展，需要我们在实践中不断解决。 三、以医药卫生体制改革为契机，积极推进社区卫生工作健康发展 深化医药卫生体制改革为社区卫生服务发展提供了难得的机遇，同时也给社区卫生服务发展提出了新的挑战。各级卫生行政部门必须提高认识，将社区卫生工作作为深化医药卫生体制改革的重点工作予以大力推进。 （一）进一步健全社区卫生服务体系。 健全基层医疗卫生服务体系是医改五项重点工作之一，按照医改方案要求，三年内要新建、改造 3700 所城市社区卫生服务中心和万个社区卫生服务站。中央支持困难地区 2400所城市社区卫生服务 中心建设。今年年初，中央补助资金 20亿元已经下达到地方，支持 1154 个中心建设，目前各地建设正在进行当中。在社区卫生服务体系建设中应注意以下问题。 一是要合理制订社区卫生服务机构设置规划。要优先利用现有医疗资源改造改制为社区卫生服务机构，政府在政策上、精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 9 / 17 资金上应给予必要的支持。在充分整合城市现有资源的基础上，根据当地经济社会发展水平、人口规模及地理分布、交通条件等实际情况，合理设置社区卫生服务机构，并按照标准建设，填平补齐，确定建设项目。不搞重复建设，不搞“形象”工程。 二是要积极发挥地方政府作用。中央专项资 金支持的项目所需配套资金应由地方政府筹集，中央支持项目以外的社区卫生服务中心转型改造以及社区卫生服务站的建设问题，要充分发挥地方政府的主动性，由地方政府统筹解决。建设项目需要的城市建设用地，由地方政府无偿划拨。地方政府要减免各种建设配套费用，支持项目建设，降低建设成本。 三是要积极推进社区卫生服务机构规范化建设。国家发改委、卫生部已经印发了中央预算内专项资金项目社区卫生服务中心建设指导意见，对社区卫生服务机构建设标准、设备配备、建筑要求等作出了明确的规定。各地要认真执行国家有关建设标准与规范，确保每个建 设项目达到国家建设标准。各地要利用国家投资建设的契机，以社区卫生服务机构标识为载体，统一机构形象设计，加快推进社区卫生服务机构规范化、标准化建设。 四是要加强对建设项目资金的管理。各省级卫生部门要积极协同发展改革等部门，制定本地区社区卫生服务机构建设与发展整体规划，落实建设资金，加大投入，确保按期完成建精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 10 / 17 设任务。各地要严格按照国家有关规定，加强对项目、资金、招投标等的监督与管理，规范工作程序，确保建设项目资金安全。在社区卫生服务机构建设中要禁止超标建设，禁止将项目配套资金转嫁给社区卫生服务机构，造成新的债务。 （二）加强以全科医师为重点的社区卫生服务队伍建设。 按照医改重点实施方案的要求， 2009要为社区卫生服务机构培训医务人员 16 万人次，今年还要制定以全科医师为重点的基层医疗卫生队伍建设规划，并启动实施。各地区要按照中央的要求，继续推进全科医师、社区护士的岗位培训工作，在培训中，要密切结合全科医师、社区护士的工作实际，注重培训的针对性和实效性。要遴选并着力培养一批全科医师骨干作为社区卫生人才培养的核心师资，培育社区卫生服务机构成为全科医师培训基地。积极推广社区卫生适宜技术，要特别重视公共卫生服务 和康复能力的培训，注重实用技能的社区实践。要采取有效措施安排高等医学院校本科毕业生到综合公立医院进行 3 年的住院医师规范化培训，培训考核合格后到社区卫生服务机构工作，在进一步深造、待遇等方面给予优惠政策。 （三）大力推进基本公共卫生服务逐步均等化。 近日，卫生部、财政部、国家人口计生委已经印发了关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见，明确了国家基精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 11 / 17 本公共卫生服务项目。现阶段，国家基本公共卫生服务主要有 9 个项目，具体包括三类服务：一是针对全体人群的公共卫生服务任务，包括建立居民健康档案和健康教育。二是针对重 点人群的公共卫生服务，包括 0月儿童保健、孕产妇保健和 65 岁以上老年人保健。三是针对疾病预防控制的公共卫生服务，包括预防接种、传染病防治、高血压、糖尿病等慢性病患者管理、重性精神疾病患者管理。这 9 项基本公共卫生服务是根据我国面临的主要公共卫生问题、经济社会发展状况、干预措施效果以及基层医疗卫生服务机构提供能力等因素综合确定的。国家项目数量和内容将随着经济社会发展、公共卫生服务需要和财政承受能力适时调整。 国家基本公共卫生服务项目所需费用纳入政府预算安排，2009 年人均基本公共卫生服务经费标准不低于 15 元， 2011年不低于 20 元。 2009 年中央财政基本公共卫生服务专项补助资金 104 亿元日前已经下达，对西部地区按 15 元的 80%补助，人均补助标准由 4 元提高到 12 元；中部地区按 60%补助，人均补助标准由 3 元提高到 9 元；东部地区根据财力情况按不同比例予以补助。 实施国家基本公共卫生服务项目，免费为城乡居民提供，促进基本公共卫生服务逐步均等化，对于落实预防为主的卫生工作方针、有效控制疾病流行、提高居民对公共卫生服务的可及性、逐步缩小城乡和地区间差异、改善居民健康状况、精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 12 / 17 促进社会和谐具有重要意义，是贯彻落实医改重点工作 任务的重要内容，必须全力推进、狠抓落实、务求实效。根据国务院办公厅的统一部署，今年 9 项基本公共卫生服务项目要全面启动，城市居民健康档案规范化建档率要达到 30%。在此我再强调几点要求。 一是明确主体，合理划分职能。国家基本公共卫生服务项目主要通过城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等城乡基层医疗卫生机构免费为全体居民提供。专业公共卫生机构要加强对城乡基层医疗卫生机构开展国家基本公共卫生服务的技术指导和监督考核。人均 15 元国家基本公共卫生服务项目经费十分有限，承担的工作任务繁重，只有集中使用才能发 挥作用，不能肢解和分散使用。 二要规范管理，提高服务能力。各地区要结合当地公共卫生问题、经济发展水平和财政承受能力等因素，在国家基本公共卫生服务项目的基础上，合理确定本地区的服务项目。既要落实基本的公共卫生服务，又要立足现实，不能超越当地经济发展水平和社区卫生服务人员的服务能力。要按照国家有关规范要求，结合本地区实际情况，制定本地区的项目服务规范，健全管理制度和工作流程，按规范要求为居民提供服务。各地要加强基层医疗卫生机构的服务能力建设，在实施全科医师、社区护士岗位培训过程中，要将国家基本公共精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 13 / 17 卫生服务纳入重 要培训内容，认真组织人员培训，使其尽快掌握各项基本公共卫生服务的基本技能，保证服务质量。 三是要强化绩效考核，保证群众受益。各级卫生行政部门要会同有关部门建立健全基本公共卫生服务绩效考核制度，明确社区卫生服务机构承担的基本公共卫生服务任务，完善考核评价体系和方法，保证公共卫生任务落实和群众受益。要注重群众参与考核评价，建立信息公开制度，考核情况应向社会公示，将政府考核与社会监督结合起来。 四是要加强宣传，开展督导检查。各级卫生行政部门要采取多种方式，加强对国家基本公共卫生服务项目的宣传，让广大城乡居民了解自 身能够免费享有的基本公共卫生服务内容，提高群众的知晓率，鼓励群众参与，并自觉接受社会监督。要加强对基本公共卫生服务项目执行情况的监督管理，地方卫生行政部门要定期组织对项目执行进度、完成数量、质量等情况进行督导和检查，并将落实情况及时反馈到当地政府和上级卫生行政部门。要加强对项目资金的管理，对于拖延、截留、挪用项目资金的违法违纪行为要严肃查处，保证资金足额到位，专款专用。 （四）继续深化社区卫生服务机构运行机制改革。 建立科学规范的运行机制是保证资金最大限度发挥效益、有效维护社区卫生服务公益性质的重要条件。 2007 年 8 月，原国务院城市社卫生工作领导小组组织开展了社区卫生服务精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 14 / 17 体系建设重点联系城市工作，自启动以来，各地区在推进收支两条线管理，完善基本药物制度，探索人事分配制度改革，加强大型公立医院、预防保健机构与社区卫生服务机构分工合作，推动医疗保险与社区卫生相结合等方面做了大量的工作，为推进社区卫生服务发展积累了宝贵的经验。 2009 年 6月，卫生部办公厅印发关于进一步加强全国社区卫生服务体系建设重点联系城市工作的通知，对推进重点联系城市工作提出了新的要求，各地区要充分发挥重点联系城市的示范作用，继续深化社区卫生 服务机构运行机制改革。 一是探索建立稳定的投入机制和科学规范的收支管理机制。各级卫生行政部门要积极与财政等部门协调，建立稳定的社区卫生服务财政投入保障机制，政府负责其举办的社区卫生服务机构按照国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，确保社区卫生服务机构正常运行。要积极推进社区卫生服务机构收支两条线管理，切实改变“以药养医”、“多收多得”的运行机制。 二是建立和完善绩效评估和考核办法。建立以服务数量、服务质量、服务效果和居民满意度为主要指标的社区卫生服务机构绩效考核办法。要 把国家基本公共卫生服务项目完成情况、社区门急诊数量占区域门急诊总量的比例以及次均门诊费用等列为重要的考核指标。要充分发挥考核结果在激励、精品文档 2016 全新精品资料 全程指导写作 独家原创 15 / 17 监督和资金安排等方面的作用，考核结果要与经费补助以及单位主要领导的年度考核和任免挂钩，作为人员奖惩及核定绩效工资的依据，作为提高工作效能和效率的重要手段。 三是进一步改革社区卫生服务机构人员聘用和分配制度。以充分调动人员的积极性和主动性为目标，建立岗位聘用、竞聘上岗、合同管理、能进能出的用人机制。实行岗位绩效工资制度，绩效工资分配要坚持多劳多得、优绩优酬、重点向关键岗位倾斜 原则，并根据考核结果发放，遏制社区卫生服务机构不合理趋利行为，严禁医务人员收入分配与医疗服务收入挂钩。 四是继续加强社区卫生服务机构与预防保健和医疗机构的分工合作。各地在推进公立医院改革试点过程中应统筹考虑医院与社区卫生服务机构的分工合作关系，明确各自功能定位与责任义务，探索多种合作模式。要以提高