从义务到权利的转变——保甲制度与联户代表制度比较.pdf

河北大学 硕士学位论文 从义务到权利的转变保甲制度与联户代表制度比较 姓名：刘光磊 申请学位级别：硕士 专业：政治学理论 指导教师：于建嵘 20100501 摘 要 i 摘 要 中国社会的发展离不开历史，一个好的制度应该在传统的资源中找到它的生长点， 联户代表制度和保甲制度都是基层管理模式，这两个制度都具有“共同体”的意义，两种 制度的某些出发点和一些组织形式有很大的相似点， 但是它们在本质上和制度性设计上 却有着截然不同的特点，保甲制度强调的是农民的共同义务，联户代表制度却强调的是 权利代表。联户代表制度贯彻村民自治为主，是一种民主管理的模式，而保甲却打着自 治的旗号来掩饰自己压制民众的虚伪行径。 本文就联户代表制度与国民党时期保甲制度的制度理念、制度性设计、社会功能方 面进行了比较分析。 通过比较分析我们既可以对传统的压制民众的保甲制度的本质有所 了解，更能对现代社会中联户代表制度利民、惠民的特点有个更清晰的认识。本文从历 史和现实的角度分析比较，从而得出现代化建设中保障农民政治权利的重要性。 关键词 保甲制度 联户代表制度 家庭代表 联户代表 权利 abstract ii abstract chinas social development is inseparable from the history of a good system should be found in the traditional resources of its growing point, on behalf of joint family system and the bao-jia system are grass-roots management model, the two systems some of the starting point and a number of organizations in the form of great similarities, but they are, in essence, they have different characteristics, joint households on behalf of the villagers self-government system to serve mainly as a model of democratic management, while the bao-jia was the name of the banner of self-government to cover up their repression of china group acts of hypocrisy. in this paper, the representative system of linked families and the kmt regime bao jia system concept, system design, social functions were compared. through comparative analysis we can either suppress the traditional people understand the nature of bao jia system, more modern society, the representative system of linked families and benefit the people, and benefiting the characteristics have a clearer understanding. from the perspective of history and reality, so as to protect the peasants come to the modernization of the importance of political rights. key words bao-jia system union households representative system representative of the family union households on behalf of right 序 言 1 序 言 1.课题来源及研究的目的与意义 为深入贯彻落实党的十七大精神， 推进农村基层民主政治建设促进农村经济发展和 社会和谐， 河南省郑州市中牟县白沙镇推行了一种创新型的基层民主管理机制家庭 联户代表制度。 2008 年 11 月 28 日我们在中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究 中心主任于建嵘教授的组织带领下对河南省郑州市中牟县白沙镇的 23 个行政村进行了 实地考察， 联户代表制度主要是通过家庭代表联户代表村民监督委员会的组织模式 实现村民委员会法规定的村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利。经 过对联户代表制度的切实了解我发现这个制度的某些形式和传统当中的保甲制度有很 大的相似点，这两个制度都具有“共同体”的意义，但是它们在本质上和制度性设计上却 有着截然不同的特点，保甲制度强调的是农民的共同义务，联户代表制度却强调的是权 利代表。联户代表制度是在一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人和自然和谐相处的现代社会治理中提出的一种新型的民主管理模式， 而传统的保甲制 度则是一种制民、控民的压迫民众的一种工具。中国社会的发展离不开历史，一个好的 制度应该在传统的资源中找到它的生长点， 就像今天我们所倡导的法律面前人人平等原 则，正是法家所提出的“不别亲疏，不疏贵贱，一断于法”的体现。他们主张公布成文 法，法应清晰、简明，具有统一性和稳定性及可操作性和可预见性等。法家思想的这些 积极方面对今天的法治建设是有利的。 也就是说今天的法治可以在传统的资源中找到它 的生长点，通过联户代表制度与保甲制度的对比，我们既可以对传统的压制民众的保甲 制度的本质有所了解，更能对现代社会中联户代表制度利民、惠民的特点有个更清晰的 认识。我试图从历史和现实相结合的角度来分析这个问题。为此，在导师的启发下，我 选择了保甲制度与联户代表制度比较这一研究命题。 通过对本课题的研究，希望达到以下两个目的： 第一，本文将家庭联户代表制度与保甲制度在制度理念、制度性设计、社会功能方 面进行了叙述比较，从而能够达到对这两种基层管理制度有个全面的认识。 第二，通过比较分析我们既可以对传统的压制民众的保甲制度的本质有所了解更能 河北大学法学硕士学位论文 2 对现代社会中联户代表制度利民、惠民、充分注重农民权利的特点有个更清晰的认识。 对于我们了解过去的基层政权以及对当前和今后农村的政权组织模式提供有益的意见。 中国是一个农业大国，长期以来中国人口的绝大多数是农民，将目前新型的民主管 理模式联户代表制度与传统资源中的保甲制度进行比较， 对于我们了解过去的基层 政权以及对当前和今后农村的政权组织模式提供有益的意见。更是本文的一个创新点。 因为联户代表制度是现代社会一种新型的民主管理机制， 它在组织和实施过程中还 要经历很多的考验，而本文将联户代表制度与保甲制度进行比较，这对本篇文章的写作 而言，既是一个机遇，更是一个挑战。对于我们了解过去的基层政权以及对当前和今后 农村的政权组织模式提供有益的意见。能更好的探索民主管理模式。此为学术意义。 联户代表制度是河南省郑州市中牟县白沙镇推行的一种创新型的基层民主管理机 制，通过每户选出一个家庭代表处理家庭一切事物，每十户选出一个联户代表与组长一 起组成组委会，负责对组内事务的管理监督，全体联户代表每月召开一次联户代表全体 会议，讨论决定村内重大事物，每十个联户代表选出一个监委会成员，全体监委会成员 组成监委会。与村两委一起形成村级三套班子，负责监督村两委成员，负责协调村内矛 盾，另外还要对联户代表进行培训提高农村骨干力量的素质。这种制度搭建了党群、干 群沟通的制度性桥梁。一方面,健全了民意表达的渠道,使村民的知情权、参与权、监督 权和决策权得到落实。 在村联户代表会议中最为核心的是对村委会财务收支的监督和审 核。 在家庭代表的基础上选举的联户代表作为制度性的组织化载体,在村庄整体的层面上 使农民的组织化程度得到了有效的提升,避免了制度性组织缺失状态下的单纯传统家族、 宗族等非正式组织的负面效应。 以往村民会议或者村民代表会议因为主体的模糊性往往 导致要么全体性的村民会议难以召开,要么村民代表会议的 “代表” 身份的确定缺乏明确 的制度性规定而往往流于形式,从而难以真正、有效代表村民的意愿,既不能成为村民意 愿真实表达的有效载体,也难以成为村组干部推动工作的组织手段。 所以联户代表制度提 高了农民组织化程度。此为现实意义。 在现代乡村社会治理中联户代表制度无疑扩宽了民主管理渠道， 是一种新型的基层 民主管理模式。伴随着这种新型的民主管理模式的出台，它必然要在形式、内容、具体 运转中接受考验。而关于保甲制度的研究是近几年才兴起的一个新的研究领域。作为一 项持续千年的，被统治者所利用的控制、压迫农民的基层组织，保甲组织的罪恶作用是 序 言 3 不言自明的。保甲制度的研究是有着非常重要的历史和现实意义的。 2.国内外研究现状 在国外由于联户代表制度只是在中国河南省郑州市中牟县白沙镇推行的一种创新 型的基层民主管理机制，目前对它的研究和文章只限于国内。在国外研究现状中，有很 多著作涉及到了保甲制度，如：费正清剑桥中华民国史 （上、下） 、杜赞奇文化、 权利与国家1900-1942 年的华北农村 、胡素珊中国的内战19451949 年的 政治斗争等等。但这些著作对于保甲的研究并没有进行深层次的研究，也没有发现有 关保甲研究的专著。 在国内关于联户代表制度的研究由中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中 心主任于建嵘教授在社会科学报发表的题为联户代表制：村民选举制度的创新 一文中将联户代表制度中代表的选举方法、村民组委会的召开、还有农民监督委员会的 组成以及联户代表对村两委的监督关系做了精确的阐述。 另外由华中师范大学管理学院 和郑州大学公共管理学院的吕永成和樊红敏于 2009 年 6 月在 领导科学 中发表的 村 民民主选举机制的探索与创新河南省中牟县村治模式的经验与启示 一文中将联户 代表会议和联户代表在选举中的作用进行了详细的分析。 华中师范大学中国农村问题研 究中心苑丰博士和河北大学中国乡村建设研究中心研究人员张涛在东南学术2009 年第 2 期发表的 村庄联席会议是农村政治沟通的有效载体关于河南省中牟县白 沙镇联户代表会议制度的分析一文，对联户代表制度的具体规定和主体进行了详细的 分析，并对联户代表制度的作用和意义进行的详细的阐述。另外关于联户代表制度的内 容在中国生产力报 、 中国纪检监察报 、 河南日报 、 郑州日报当中都对这项创 新基层制度作了充分的肯定。 关于保甲制度的研究是近几年才兴起的一个新的研究领域， 学术界对于保甲研究的 专著已有不少：闻钧天的中国保甲制度 、朱德新的二十世纪三四十年代河南冀东 保甲制度研究 、冉绵惠 李慧宇的民国时期保甲制度研究 ，关于保甲制度的论文主 要有：朱德新的民国保甲制度研究述评 、李伟中的南京国民政府的保甲制新探 二十世纪三四十年代中国乡村制度的变迁 、 罗远道的 试论保甲制的演变及其作用 、 武乾的南京国民政府的保甲制度与地方自治等 在朱德新的二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究中将保甲建设、保甲结 河北大学法学硕士学位论文 4 构、保甲行政人员、统治者与保甲的政治沟通、农民与保甲的政治参与，都是通过作者 本人经过调查采访才介绍的详细具体。 在冉绵惠 李慧宇的民国时期保甲制度研究中力图以马克思主义理论为指导， 实事求是地对民国时期保甲制度的历史渊源、推行原因、推行过程以及在全国各省市， 尤其是对四川、重庆两个具有典型性意义的省市的保甲制度进行了多方位的叙述和研 究， 使读者对民国时期保甲制度这个既为大家熟悉而又较缺乏研究的课题有一个初步而 较全面的了解，同时期望通过对保甲制度历史的研究，对今天的城乡基层政权建设起到 一定的借鉴作用。 在朱德新的民国保甲制度研究述评论文中指出：十一届三中全会后，农村基层 政权的职能有了很大变化，但“上面千条线，下边一根针”的地位和作用依然存在，其 基层政权建设的重要性显而易见。所以对建国前（特别是民国时期）一直存在于农村的 保甲制度的研究，不仅是学术问题，而且具有现实的意义。 李伟中的 南京国民政府的保甲制新探二十世纪三四十年代中国乡村制度的变 迁论文中指出：20 世纪三四十年代,中国近代乡村社会的制度性改革对象保甲 制被南京国民党政府重新拾起,并逐渐在全国推行,这就是所谓保甲制的“复兴” 。这种 “复兴” 固然与传统存在着千丝万缕的联系,但由于具体历史背景的不同,国民党这时推 行的保甲可分为“剿共”保甲和“新县制”保甲两种体制,它们在推行目的、具体内容 和性质上存在着比较大的差异;同时,它们又同属于保甲制由式微到复兴的历史过程。 在 这个过程中,保甲与自治的关系由相互对立发展到了相互融通,国家权力对乡村社会的 渗透也在一步步地加强,出现了国家政权“内卷化”的发展趋向。 罗远道的试论保甲制的演变及其作用中说保甲制度有悠久的历史渊源，是封建 政权乡村基层机构，它作为中国封建政权总体的一个组成部分，对维护封建剥削制度， 巩固封建专制统治方面起了重要的作用。并就具体的实施办法做了具体的讲解。 武乾的南京国民政府的保甲制度与地方自治一文中说：为建立有效的集权化社 会控制系统,以期迅速推进中国各项事业的近代化,南京国民政府在中国古代的制度资 源中选择实行了保甲制度。 另一方面,为保证其政权的合法性,南京国民政府又必须推行 民主化的地方自治,在这一无可回避的矛盾中,南京国民政府幻想着能使两者相互兼容 通过保甲制的集权手段从上而下地推行地方自治,结果导致了中央集权与地方自 序 言 5 治的双重失败。并指出地方自治是一项庞大而复杂的社会工程,它需要政治、经济与文 化等各项社会要素的相互支持与共同发展,而南京国民政府却过于倚重政治要素中的行 政要素,将各种复杂的政治、 经济与文化事业的建设,全部寄托于保甲这样一个初始于简 单治安需要的行政与准军事组织,其失败本已可以想见,再加以保甲制度的集权性与地 方自治的民主性、地方性、自发性之完全不能相兼容,其结果必定更是南辕北辙。尽管 保甲制度在社会治安与组织效率方面的作用是巨大的,但如果仅仅为了保证地方自治的 治安环境与组织效率,而不惜牺牲地方自治本身,那么融保甲制度于地方自治无异于饮 鸩止渴。 3.主要研究内容与方法 在研究内容上本文主要是将家庭联户代表制度与保甲制度在制度理念、制度性设 计、社会功能方面进行具体的叙述比较，从而能够达到对这两种基层管理制度有个全面 的认识。通过对这两种制度的比较分析，对于我们了解过去的基层政权以及对当前和今 后农村的政权组织模式提供有益的意见。 研究方法总是围绕并服务于研究目的。由于本文的研究既从实证的角度考察了现实 中联户代表制度的职能，又从规范的角度给予理论解释，并分析比较了保甲制度与联户 代表制度不同职能的异同。因此，本文的研究方法主要有：实证研究、规范研究、历史 的研究方法、逻辑的研究方法。 河北大学法学硕士学位论文 6 第 1 章 保甲制度和联户代表制度在制度理念上比较分析 1.1 保甲制度的制度理念 保甲制度是封建专制统治者利用宗法制度，以“联保相劝” 、 “连坐相纠”的方式在 乡村社会推行的一种政治强控管理体制。 保甲制度一般是由官方自上而下推行的一种基 层政权组织制度，是以家或户为编制的最小单位，它重点强调的是农民的义务，它是统 治者为了维护自己的专制统治而推行的，打着自治和民主的口号来掩饰自己的专制横 行。因此“官治”和“役民”便成为保甲制度理念的实质所在。 保甲制度萌芽于我国的先秦时期， 周代的乡里制度， 已经有着较为完整的编组体制， 初步具备了保甲制度的雏形，它形成于秦汉时期，秦大一统，在全国推行郡县制，郡县 之下，设有乡、亭、里等当时比较完备的基层政权组织，随后在隋唐时期得到发展，并 在宋元时期发展成熟。北宋王安石变法，为了加强对社会的控制以及增加赋税收入，光 开兵源，特地实行保甲制度。而“保甲”这一名称也正式出现，并沿用至二十世纪四十 年代末。究其原因是因为：中国小农经济的存在，并占据主要的地位。尽管北方的少数 民族政权不时入主中原，而且中国古代的商业和手工业虽然一度十分发达，但这都没有 改变中国“以农立国”的特色。与欧洲相比，中国的人口一直保持着很高的水准，再加 上中国地大物博、气候宜人，非常适宜农耕， “以农立国”也就不足为奇了。自耕自种 的小农经济成了中央集权专制国家的统治基础。中国历代统治者的统治基础是农民，是 以小规模农业生产为根本方式的小农经济。 对于中华民族这种主要以农耕为生的民族来 说，土地是命根子，定居从事农业生产是这种民族的主要生活方式，封建专制的国家若 想久存，必须使用各种手段使其统治基础稳定，不能产生动乱。小农的流动，也会对政 权的稳定带来不利的影响，而对于政府来说，只要把他们组织好，控制好，他们便会成 为压榨的对象，成为税源。保甲正是最好的“组织”形式。加之中国两千多年封建制度 的影响，两千多年封建思想的束缚，在中央集权专制下，三纲五常等封建的糟粕思想深 入人心，广大民众对此早已麻木，他们根本不知道尚有民主、个人权利之说。 自 20 世纪初清末“新政”兴起之后，保甲制开始逐步被具有现代意义的地方自治 体制所取代。然而，直到三四十年代，自治体制也未能在乡村社会得到巩固，保甲制这 第 1 章 保甲制度和联户代表制度的社会背景及产生原因比较分析 7 一近代乡村社会的制度性改革对象反而又在国民党政府的倡导下逐渐复兴， 并成为了乡 村社会最基本的控制制度。保甲制度之所以死灰复燃其根本原因是：到了清末民初时期 中国一家一户的自给自足的自然经济占主体地位的封建经济基础虽然经历了鸦片战争 以来近百年的时间，但并没有得到根本的改变，也就是保甲制度建立的根基仍然牢固的 存在着。同时，频繁的战乱，社会秩序的动荡，人民生活的贫困，人口教育文化素质的 低下，使生存的需要压倒一切，民主对于当时的中国人只是可望不过及的奢侈品，更谈 不上个人权利之说，农民只有无穷的义务和责任，正是基于以上的原因保甲制度便这样 在民国时期死灰复燃。 中国幅员辽阔，政治、经济、文化的发展极不平衡。民国时期的中国社会不仅处于 “转型”的阵痛时期，而且本身又是一个天灾人祸频仍，内战外患不断，各种政治力量 的角逐和对农民争夺最为强烈的大动荡环境。各地保甲因而差异极大，即使在同一地区 仍有数种情况：照旧实行闾邻制者，换块招牌而内容依旧的保甲，统治者精心建立的模 范保甲，共产党利用的保甲等。 1本文重点介绍国民党时期的保甲制度。 从 1930 年到 1931 年国民党发动的几次“剿共”行动都惨遭失败，国民党认为失败 的原因“其最大的关系，在于专恃军事，忽视民力，以致民众不能强调其力量” 2有鉴 于此，政府应该“厉行保甲以严密群众组织，充实自卫力量。 ” 3蒋介石任“剿匪”司令 部总司令时总结了“剿匪”失败的原因，及民智未开，自治实施不力等，这使得“剿匪” 没有收到效果，故必须严密群众组织，兴办保甲，蒋介石本人认为“欲绝匪之根株，仍 宜由举办保甲，清查户口入手” 4。1931 年，也就是国民党第三次“围剿”时期，蒋介 石在江西修水等 43 个县率先试行“编组保甲，清查户口”，并把原来的乡（镇）闾邻制 度彻底取消。鉴于”围剿“的失败蒋介石采用鄂豫皖三省“剿匪总司令部”秘书长杨永 泰的建议。实行“三分军事，七分政治”的“剿匪”纲领。1932 年 7 月，蒋介石亲自坐 镇武汉对红军实施“围剿” ，还令“三省剿总”修订去年在江西试行的保甲法规，并于 8 月正式颁发剿匪区内各县编查户口条例 ，以达到严密组织民众，彻底清查户口，并 增进自卫能力，完成剿匪清乡工作的目的，在颁发条例同时，三省“剿总”还公布 了以蒋介石名义撰写的鄂豫皖三省剿匪司令部施行保甲训令 。 5蒋介石在“训令”中 强调推行保甲的必要性，他认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力，自治人员 的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全，农村百业凋零，无实力同 河北大学法学硕士学位论文 8 时举办自治与自卫，而土劣却借团防之名培植武装，大肆搜刮，自治法规繁琐，无法执 行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如果安定地方，只有以家族中心的家长制 “以为严密民众组织之基础，乃可执行简而驭繁。 ” 5尽管蒋介石极力鼓吹举办保甲，但 内部的四分五裂，军阀混战，使其还腾不出手来全力“剿共”和办理保甲，所以保甲法 规零乱，推行步骤也纷繁而不易操作，加上各地阳奉阴违，并没有大力推行，使保甲制 度并没有真正得到实施。1930 年至 1933 年，蒋介石调集军队对中国共产党领导的根据 地进行第四次“围剿”，为了更好的剿灭共产党，国民党在河南、江西等 43 县试行保 甲，当时蒋介石正对江西的的革命根据地大力进行“围剿”，他认为必须通过编组保甲， 严密组织民众，才能实现“剿匪”的胜利。可见民国时期的保甲主要是为了消灭中国共 产党领导的革命根据地和红军而举办的。 6国民政府在鄂豫皖三省推行保甲，标志着中 国正式开始了从“地方自治”到保甲的转变过程。 71934 年 11 月，中央政治会议第 432 次会议制定地方自治法规原则 ，通令各省市政府切实办理保甲，从而将保甲的推行 以法律化、政策化。暂离中国历史舞台的保甲制度再一次显示了它的强大生命力，保甲 制度也因此开始复兴。 国民党执掌政权后，构筑的是一条自上而下的政治轨道，保甲制度的推行，完全循 入政治统制之途，它是先行之于“剿匪”省区，而后推向全国的，这意味着国民党推行 的保甲制度是与共产党战略互动的产物，它是国民党“官治”轨道的延伸，是“中央本 位主义”理念的延续。正是由于“官治”这样的制度理念充斥着保甲制度的始末，那么 “役民”便成为保甲制度的主要手段，随着国民党政权渐渐的往下延伸，而这种伸张所 带给老百姓的，只有没完没了的“索取”，而毫无“给予”。 1.2 联户代表制度的制度理念 联户代表制度是在社会主义新农村建设背景下提出的， 几千年的封建制度已经被彻 底消灭，改革开放以来我国经济和人民生活水平取得了翻天覆地的变化，联户代表制度 是在一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处的 现代社会治理中施行的一种新型的基层民主管理模式， 发展基层民主就是赋予广大农民 更多的自主权利。我国社会主义现代化建设中保障农民的权利是非常重要的，保障农民 权利有助于发展社会主义民主政治：有助于建设社会主义法治国家；有助于全面建设小 康社会；有助于构建社会主义和谐社会。 第 1 章 保甲制度和联户代表制度的社会背景及产生原因比较分析 9 当前，保障与实现农民政治民主权利，是建设社会主义政治文明的内在要求和基本 前提。建设社会主义政治文明，还得依靠占全国人口近 70%的农民的努力。因此，保障 和实现广大农民的政治权利不仅要求社会对农民付出更多的关爱， 更是建设社会主义政 治文明和全面建设小康社会的基本要求。也是和谐社会构建不可缺少的阶段。 十七大报告指出：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法 直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教 育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作 为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。 要健全基层党组织领导的充满活力的 基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为 管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。深化乡镇机构改革，加强基层政权 建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和 良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自 治功能。正是由于这种制度理念的提出，便为推进农村基层民主政治建设和促进农村经 济发展实现社会和谐提供了切实有效的保障， 所以河南省郑州市中牟县白沙镇推行了这 种创新型的基层民主管理机制家庭联户代表制度。 联户代表制度的产生是农村经济发展的需要，我们国家现在的国情是人口多土地 少， 人均耕地面积小， 这样的现状就影响了劳动生产率的提高， 限制了农业机械的应用， 使现代化进行的缓慢。所以要实现我国农业现代化，发展集体经济和适度规模经营，是 我们发展的方向和途径，把农民组织起来提高他们的素质和文化，提高他们从事劳动的 生产率，增强他们的业务技术是发展集体经济的必需措施。因此，要发展农村经济就必 须使农民们经常不间断的接受文化教育和学习业务技术，建立长效的平稳机制。随着我 国经济的发展农民不断的外出打工，渐渐的跟土地脱离，随着农民外出务工人员数量的 增加，流动性的特点也不断的增强。农民思想观念多元化，生产组织亲友化，生产经营 分散化，成为农村当前的显著特点。当外工人员把挣的钱带回家乡时又打破了乡村宁静 的生活，尤其是其中一些有本事有头脑的人，把行使民主权利，实现村民自治的理念带 回了家乡，并渐渐的对周围的群众形成一定的影响，人们开始关心村民自治。因此，农 村经济的发展需要建立一个以保障村民权利为基础，来推进基层民主管理的平台；农民 是新农村建设的主力军，提高农民素质，建立新型农民，让农民实现自主管理，提高村 河北大学法学硕士学位论文 10 民自治水平，建立农村平稳发展的长效机制，建立农村新机制，是建设新农村的治本之 策。 联户代表制度的产生是形势发展的需要： 自从我国实行家庭联产承包责任制以来产 生了不少的矛盾和问题，随着社会生产力的提高农村生产力也得到了极大的发展，农村 整体经济的发展与村民个体之间的利益矛盾也日益凸显出来， 随着矛盾的深入农村发展 前进的道路必然受到阻碍影响了农业产业化、 集约化的发展要求。 随着形势不断的变化， 这种变化就要求把农民有效的组织起来，提高农民的组织化程度。随着改革开放和社会 主义市场经济的发展，那些比较分散的个体农业户抵抗风险的能力比较差加上党的路 线、方针、政策落实问题也比较难。各级政府和部门与农民的联系就显得松散不紧密容 易和农民脱钩，那么作为农村的基本细胞家庭，也就越来越游离于各种组织之外， 党的路线、方针、政策在各级组织和家庭中难以得到有效落实，导致一些社会不良现象 发生，比如：无政府主义抬头，法制道德意识缺失，群众不参加村组织的各种活动等。 改革开放以来，随着农村经济社会的快速发展，农村经济市场化程度也得到了不断的提 高，各种信息的交流和媒体的导向作用不断的灌输到农民的思想当中。农民不再只关注 自身的物质利益，他们的自主性和独立性不断增强，更加关注自己的民主权利，参与决 策、管理、监督村中重大事务的权利要求日益提高。而就目前来讲，在农村的大多数地 方，大部分农民除了享有民主选举的权利外，享有民主决策、民主管理和民主监督权利 的渠道还不够畅通。一些涉及群众切实利益的问题，如集体经济管理、征地补偿、拆迁 安置、土地承包转让、计划生育等重大事项，公开透明度不高，那些需要经村民会议或 村民代表会议决定的事项，甚至未召开有关会议就作了决定，甚至个别村干部说了算， 村民的知情权、参与权、决策权、监督权得不到保障。究其原因主要包括：首先农民长 期分散经营导致缺乏集体观念和纪律观念，对公共事务不关心、干部与群众之间缺乏沟 通，造成相互不理解、不信任，加之对农民缺乏有效的思想教育，导致党的政策在农村 难以贯彻落实；其次是对集体资产和经济的分配不均。由于决策过程透明度不高导致干 群关系紧张，有的甚至造成群众越级上访，毕竟会影响农村的稳定发展；另外就是是伴 随着农业现代化、工业化的发展，农村的权力中心开始从老一辈手中向中年轻的精英手 中移转，家庭作为农村基本的社会细胞，由于守旧的观念，难以适应社会快速发展，家 庭没有带头人，难以有序参与社会活动；还有就是现实中农村基层组织末端的村民组长 第 1 章 保甲制度和联户代表制度的社会背景及产生原因比较分析 11 由于体制和自身素质的限制，难以管理全组的每个家庭，形势的需要呼唤新的机制和办 法来破解上述的矛盾和问题。 7 联户代表制度的产生是河南省郑州市白沙镇发展的现实需要： 白沙镇位于中牟县西 部，西接郑东新区，南依新郑国际机场，镇域面积 66 平方公里，辖 23 个行政村，人口 4.2 万。京珠高速公路、陇海铁路、220 国道、郑开大道、航海东路贯穿全境，既是郑东 新区的规划区又是郑汴产业带白沙组团的先导区、起步区。交通便利，区位优势优越， 经济发展成效明显，近几年已经成为全县改革开放的前沿阵地和经济建设的排头兵。 8 随着郑汴一体化战略的实施，白沙镇社会各项事业快速发展， 2007 年综合实力位于全 市乡镇第九位，2008 年财政收入、农民收入均有较大增幅，但随着经济社会的发展，农 村各种利益冲突和各类矛盾凸显出来，农民集体观念淡薄，村务透明度不高，失地农民 增多，管理比较困难，白沙热土开发之势使全镇面临项目多、战线长，任务重、利益纠 纷多的局面，机遇好、潜力大的同时协调任务重，社会稳定的形势严峻，机遇和挑战并 存，既是发展的黄金期，又是社会矛盾的凸显期，一方面失地农民数量大幅攀升，面临 重新就业的压力增加；另一方面富裕起来的白沙群众对行使民主权利的热情更加高涨， 对实现村民自治的愿望更加强烈。 但在村民自治的实践过程中仍有不少群众并不了解什 么是民主，什么是他们的权利和义务，或者只要求享有权利而不愿意履行义务和责任。 一些人片面理解民主，把民主等同于绝对自由，在行使民主权利的过程中向基层政府提 出不合理要求，甚至阻挠基层政府依法行政。一些宗族势力，家族矛盾、派性斗争在群 众思想中不但存在，甚至是根深蒂固，不少村民在行使民主权利时民意得不到顺畅的表 达，引发许多不安定因素，给基层管理带来了很多困难。因此，形势的需要呼唤一个依 法保障农民权益，推进村民自治的机制来破解上述矛盾和困难。 9为了破解农村经济社 会发展中的这一难题，白沙镇党委经过长期探索实践，于 2006 年创新观念，推出了一 种对农民教育管理的新办法即家庭联户代表三会制度、 该项制度是和农村家庭联产承包 责任制相匹配的一种新型的致力于实现农村民主管理、村民自治的组织体系，目的是调 动农民参政、议政的积极性，激发群众的创业致富欲望，催生有文化、懂技术、会经营 的新型农民。 7 小结 保甲制度和联户代表制度虽然产生的社会背景不同，其制度理念也不同，但是两者 河北大学法学硕士学位论文 12 其实都是统治者为了更好的实现国家控制与管理，而推行的一种基层组织管理模式，他 们都具有“共同体”的意义，但是这两种管理与控制的性质却截然不同，保甲制度强调 的是农民的义务是一种制民、控民的压迫民众的一种工具，作为一项持续千年的，被统 治者所利用的控制、压迫农民的基层组织，保甲组织的罪恶作用是不言自明的。而联户 代表制度是一种创新型的基层民主管理机制，是人民实现当家作主的有效途径，是一种 利民、惠民的管理模式，它扩宽了民主管理的渠道，丰富了民主管理形式，给予了农民 自主管理的权利，实现了农民自我管理、自我服务、自我监督、自我教育的权利，对维 护社会稳定、发展农村经济、构建和谐社会有一定的意义。 每一种新事物的产生都有其目的和意义的，保甲制度的产生对统治者来说最主要的 目的就是为了加强对基层社会的控制，巩固其统治，而联户代表制度的出发点是发展基 层民主，使人民充分行使民主权利，真正实现民主管理；保甲制度走的是一条“官治” 的轨道，大小决策还得统治者说了算，给予农民的只是无休止的义务，乡保甲长要领导 所在村落社会的政治、经济和文化建设，完成上级交办的一切任务。河南时期的保甲长 的工作任务基本上是负责摊派征收。 而联户代表制度有了充分保障农民民主权利理念作 为后盾，老百姓就自己的事情有发言、表决的权利，真正实现自己当家作主。对于这两 种制度产生的经济基础来说，保甲制度的产生是由于当时中国小农经济的存在，对于中 华民族这种主要以农耕为生的民族来说，土地是命根子，定居从事农业生产是这种民族 的主要生活方式，这样就有利于统治者采取一定的形式将农民控制起来，而当代的联户 代表制度农民已经不再束缚在土地上，伴随着市场经济的发展，农民的素质和民主意识 不断的增强，农村整体经济的发展和农民个人利益的矛盾也不断的出现，为了实现社会 稳定、和谐，就得积极发展基层民主，使广大农民群众依法行使民主权利，充分表达民 主意愿。 第 2 章 保甲制度和联户代表制度在制度性设计上比较分析 13 第 2 章 保甲制度和联户代表制度在制度性设计上比较分析 2.1 保甲制度的制度性设计 就二十世纪三四十年代的国民政府来说，国民政府将各户的相关内容登陆在册后， 便按十进制的形式将各户进行保甲编组。按照政府保甲户口条例等法规的规定，以 户为单位，户设户长，十户为甲，设甲长，十甲为保，设保长，保属于乡镇，甲长由本 甲内各户长公推，保长由本保内各甲长公推。在划分保别、甲时，不单考虑了区域因素， 还更多考虑了宗族制。从保甲花名册上可以看出，一甲之内往往都是同姓之人，或是有 姻亲关系，这样做的原因是为了让联保连坐发挥更大的威力。 10实行五户联保，互具联 保连坐切结。如遇户口变动，或可疑之人潜入，或留客寄宿及其别去或家人出外旅行及 归来者，各户户长必须报告甲长，并经保长迅速呈报区长。依据保甲户口编查结果，将 保甲内 18 岁以上 45 岁以下的男子编成壮丁队伍，平时接受军事训练，协助清查户口， 追查盗匪，战时修筑堡垒和公路，协助军警抵御“赤匪” 。此外，保甲编组也与当地的 民情有关， 如“查该庄民众拗执成性向对政府功令轻视搁置不经迭次困难打绝不了已 往之错失各保长等即知改新自当予以协助仰该乡长妥为设计分划保甲以期符合功令举 报备查为要”, 11民情的剽悍、富有抵抗精神也使得国民政府不得不更加重视这些地区 的保甲编制，或合数保为一保，或加派人手等等，竭力避免这些地区出现暴动、动乱。 保甲编组也出现了些许问题，如将不同的村庄合而为一。这对于以后的发展非常不利， 如“辛丰庄系三庄合成相距约三里许故编查时亦甚困难”。 12这与当时的局势有着莫 大的关联：国民政府重新占领这些地区之后，并没有绝对的实力将其牢牢控制，而且对 于这些地方的经济发展也不关心，他们只对能从这些地方拉夫抓丁，收钱征粮感兴趣， 其他的都不管了。 民意机关的设置。按规定，保民大会是保甲的议决机关，它以户为单位，由本保每 户推举一人组成；保民大会每月召开一次，有权决定本保内的一些规则、征兵征税等事 项，有权选举和罢免正副保长和乡镇代表；保民大会讨论的议案交由保长分别执行。甲 设户长会议，由本甲各户的户长组成；户长会议每月召开一次，有权选举和罢免甲长， 决定本甲内的其它事务。保民大会、户长会议的设置，使保甲有了民意机构。他们认为 河北大学法学硕士学位论文 14 “以往乡镇保甲人员， 不能尽忠职守， 甚至利用地位， 欺害人民， 为上级机关不易纠察”， 因而今后要“运用民主方式，以为补救”。 13 保甲虽然设立了保民大会、户长会议等民意机构，规定了保甲长由保民大会、户长 会议选举产生，但同时又规定“在未办选举以前，保长、副保长由乡镇公所推定，县政 府委任。委任之保长如违法与失职，由县政府撤换” 。但是，保民大会和户长会议得不 到重视。保民大会往往不能按时召开，有的开一次就停顿。保民大会就是召开，也有很 多人无故缺席或以幼童代表出席。 14 2.2 联户代表制度的制度性设计 2.2.1 联户代表制度的三个民主选举 家庭代表必须经过民主推荐、选举产生，必须是年满 18 周岁，守纪律、有文化、 守大局意识和公德意识强的农民。选举中必须破除传统的观念，不分男女长辈。一个家 选举一名代表，由村民组长负责召集家庭成员民主推选。将全体家庭代表选举结果在各 组全体家庭代表会议和村组政务公开栏上进行公示，接受群众监督。严格把关家庭代表 的公正性和代表性， 对不能准确代表家庭主流意见或对家庭成员难于有效管理的家庭代 表，要动员其家庭进行补选。对于新选出的家庭代表经重新核实后，重新颁发证书，收 回原证书。家庭代表负责向家庭成员传达和落实上级各项工作安排；向上级反映家庭意 见和要求，办理事务。家庭代表对本组财务、事务，有参与权、监督权、知情权。管理 好家庭成员和家庭事务， 带领本家庭致富奔小康。 在农户代表产生过程中要严格把守 “三 关” 。一是严把能力关。农户代表必须遵纪守法，热心公益事业，参政议政能力强，能 带领全家发家致富奔小康；二是严把推选关。由组长、村干部组织，分别召开每个家庭 全体成员会，民主推选。推选打破父、夫、兄等当家的传统，不论长、幼、男、女，一 律看条件，谁优秀就选谁；三是严把审查关。选出后要张榜公布，村委、支部审核，根 据平时掌握的情况，从思想素质、致富能力、群众威信等方面审查后，名单造册报镇党 委办备案。家庭代表的产生对于打破传统的家长制思想很有意义，对于打破年龄界限、 辈分界限、男女界限，谁的思想最开明，谁的素质最高，谁能当选。这样解放了生产力， 挣脱了传统的思想束缚。让每个家庭有序参与村里的活动，这样就激活了社会底层的细 胞，让农村民主从家庭开始，只有这样才能顺利的解决农村管理中的一系列难题。首先 通过民主选举选出一个有能力明事理的核心人， 即在每个家庭民主推举一名代表作为家 第 2 章 保甲制度和联户代表制度在制度性设计上比较分析 15 庭对内的管理者，社会活动的参与者、代言者。家庭代表的发现和产生，大大降低了管 理成本，提高了效率，激活了农村的微观细胞，解放了生产力，促进了经济的发展。家 庭自治是村民自治的基础，村民自治是还权于民的具体体现，就是我的事儿我当家，你 的事儿你做主，咱的事儿咱商量。如何对大家有利，如何促进经济发展，如何兼顾平衡， 谁正确按谁的意思办。能够使基层民主的诉求得到顺畅的表达，能够形成主流民意，进 而促进社会的进步。 在本村民组内每 10-15 名家庭代表，采取划片或自由结合的形式组成一个联合体， 以热心服务、思想开明、素质高的标准在村干部的组织下民主推选一名联户代表。在联 户代表产生过程中注意二点：一是由组长、村干部亲自组织召开组农户代表会议，民主 推选，不能随意指定；二是选出的联户代表必须具备联户代表应具备的条件，选出后要 张榜公布，公示后村委、支部把关，并根据平时掌握的情况，从思想素质、致富能力、 群众威信等方面审查，审核无误后，名单造册报镇党委办备案。各村每月召开一次全体 家庭联户代表会议，公布一次村组帐目，通报、安排一次村务工作，收集一次家庭代表 的意见和建议，表彰一次好人好事，解决一起群众关心的热点、难点问题。党委、政府 将成立家庭代表管理办公室， 每季度对各村开展活动情况进行一次考核， 年终进行总评， 并对表现优秀的村进行表彰或奖励， 此项工作纳入镇年终考评。 代表收集意见的形式是： 家庭代表就本家庭的各种诉求，对村、组工作及社会事务管理的意见、建议，要向联户 代表反映，由联户代表汇总反映到村组。为什么联户代表没有工资待遇情况下能积极参 加每月一次的村联户代表会议，因为这套制度保证了农民有话有处讲、有理有地方说， 不用看那个人的脸色，不用顾虑怕得罪谁。 家庭联户代表必须具备以下条件：必须是推选出的农户代表；能够管理好所联系的 家庭代表；联户代表代表本联户参加镇、村组织的各项活动，代表所联系的家庭代表参 与组务管理，把村组两级安排的各项工作落实到所联系的代表中去。定期召开所联系的 家庭代表会议，听取代表的意见，收集民意，及时准确向上级反映，代表本联户对村、 组工作提出自己的意见建议或批评；组织所联系的家庭选择致富项目，发展经济，搞好 发展，共同致富。推选出联户代表后，各村民组联户代表推荐结束后，由村民组长将联 户代表推荐表收集进行审核，签审核意见，然后以村为单位装订成册，进行审核，签署 单位意见，最后交镇党委办进行审核存档。 河北大学法学硕士学位论文 16 通过村联户代表会议按 10： 1 的比例从联户代表中民主推选出村民监督员组成村民 监督委员会（以下简称监委会） ，作为联户代表会议的常设机构，加强对村集体财务和 村务工作的监督。 在户代表、联户代表、监委会的选举中,一方面我们看到了制度理性的规定和作用, 另一方面我们也看到乡土社会的“熟人社会” 、 “半熟人社会”中,“差序格局”中的亲 疏远近关系与传统的家族、 宗族观念仍然在一定的范围内成为决定联户代表会议中联户 代表、 监委会成员的产生的因素. 15但这种制度理性与传统乡土文化和纽带的结合,正是 徐勇教授提出的“社会化小农”本身的特征所决定的。 16同时,选举的本身体现了“双 重赋权” ,即一方面是村民的选举授意,另一方面是村支两委的审核， 并由镇政府颁发 代 表资格证的正式赋权。联户代表则更多体现在村民参与权、知情权、决策权的落实上。 在家庭代表的基础上选举的联户代表作为制度性的组织化载体,在村庄整体的层 面上使农民的组织化程度得到了有效的提升,避免了制度性组织缺失状态下的单纯传统 家族、宗族等非正式组织的负面效应. 17以往村民会议或者村民代表会议因为主体的模 糊性往往导致要么全体性的村民会议难以召开,要么村民代表会议的“代表”身份的确 定缺乏明确的制度性规定而往往流于形式,从而难以真正、 有效代表村民的意愿,既不能 成为村民意愿真实表达的有效载体,也难以成为村组干部推动工作的组织手段。联户代 表制度提高了农民组织化程度。加之农村固有的淳朴民情和传统的互帮互爱的习俗，这 种结合更有益于加强民主管理。费正清认为：中国家庭是自成一体的小天地，是个微型 的邦国。社会单元是家庭而不是个人，家庭才是当地政治生活中负责的成分。从社会角 度来看，村子里的中国人直到最近主要还是按家庭制组织起来的，其次才组成同一地区 的邻里社会。 18孙中山也指出，中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，“中国人对于 家族和宗族的团结力非常大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身家性命”。这里强调 的家族制并不是封建式的家族制，家庭联户代表制与封建家族制是有根本性的区别，区 别在于两点：第一，家庭联户代表制是在国家法律基础上的一种村民组织的行为，它是 在确认村民个人的法定权利的基础上进行的。第二，家庭联户代表制并不认可封建家长 制所确定的个人权利，而是在自愿联合的基础上确保村民的个人权利. 所以采用这种家族式的亲属自由结合， 其实这种联合体就是在传达和处理村里的各 引自于建嵘.强国论坛 第 2 章 保甲制度和联户代表制度在制度性设计上比较分析 17 项事务时，就像处理自己家里的事情一样，有利于迅速化解各种矛盾。在和朱