机动车第三者责任强制保险的利益衡平问题研究(之一).doc

文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题机动车第三者责任强制保险的利益衡平问题研究(之一)赵明昕关键词: 强制保险/利益/博弈/衡平内容提要: 为配合我国道路交通安全法的实施，有关部门正在抓紧制定机动车第三者责任强制保险条例(以下简称“强制保险条例”)。而条例制定过程中最棘手的问题恐怕就是相关诸主体的利益冲突与衡平问题。就机动车第三者责任强制保险(以下简称“强制保险”)涉及的各方主体利益诉求及其博弈来说，应该坚持以公平正义、着重权利保护、有利于预防交通事故和适应我国国情等为原则，以妥善衡平各方利益，建立健全我国的强制保险制度。正文一、道路交通安全法施行和强制保险条例缺位引发的社会问题2004年5月1日，我国道路交通安全法开始施行。这部在新中国道路交通法制建设史上具有里程碑意义的法律一出台，即引起了前所未有的关注。社会各界对道路交通安全法的热烈反应，表明了这部法律于公众生活之贴近，体现了道路交通安全与社会生活之紧密联系。与我国以往的道路交通安全法律法规相比，道路交通安全法最大的特征是秉承“以人为本，保护弱者”的精神，彻底否定了“行人违章，撞了白撞”的错误观点，重新配置了机动车与行人、非机动车之间的权利义务关系，以合理归责为原则，加重了机动车保有人和驾驶人的义务和责任，凸显出对生命的尊重与关怀。从道路交通安全法实施以来的实践看，其已初步显现出对社会的积极意义：道路交通参与者特别是机动车驾驶人的安全行车意识显著增强，全社会的交通安全意识明显提升，人们日渐认识到自身行为所承载的社会责任，从而更加注重参与交通行为的谨慎与规范。但是，制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。道路交通安全法只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。这其中，强制保险制度不可或缺。道路交通安全法第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金(以下简称“救助基金”)，具体办法由国务院规定。”这为我国实行普遍的强制保险提供了法律依据;但是，本应与道路交通安全法同时颁行的强制保险条例却至今未能问世，使得道路交通安全法的适用产生了立法者所不愿看到的新问题。一方面，道路交通安全法对与非机动车、行人之间发生交通事故的机动车一方课以甚为严格的责任。其第76条规定：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任;但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”可见，道路交通安全法对肇事机动车一方采近乎无过错的归责原则。另一方面，最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释(以下简称人身损害赔偿司法解释)与道路交通安全法同时施行，该解释大幅度提高了对人身损害的赔偿标准。以北京地区为例，依据以前的道路交通事故处理办法，对交通事故死亡赔偿额通常为8万多元，而依据人身损害赔偿司法解释则要赔偿20多万。很显然，确立无过错责任和高赔偿标准的同时适用大大加重了机动车一方的赔偿责任，有可能超出加害人的承受能力，不但使受害人无法得到有效的赔偿，亦使加害人陷入生活困顿，从而产生新的不稳定因素。例如，2004年9月29日，北京市宣武区人民法院对我国道路交通安全法生效后的第一例交通肇事致人死亡案件作出了一审判决：加害人刘寰赔偿受害人家属15.69万元。面对高额赔偿，刘寰无奈地表示：“是的，我对死者的家庭造成了不可弥补的损失，可这件事也毁了我的家庭，我的生活和事业我现在面临的是倾家荡产也赔付不了的下场!”正是出于对这种状况的恐惧，很多肇事者在肇事后逃逸，这在很大程度上是因为我国尚无强制保险等制度为肇事者面临的赔偿责任提供保障所致。从理论上讲，道路交通安全法对肇事机动车一方课以无过错责任本身不但没有错，而且可以说是我国侵权行为法上的一个历史性进步;因为这种规定不仅遵循了中华人民共和国民法通则第123条(注：民法通则第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任;如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”)之立法精神，而且也符合世界范围内认定道路交通事故责任的立法趋势。例如，日本机动车损害赔偿保障法第3条就规定：“为自己之利益提供行驶用机动车的人，因机动车的行驶致使损害他人生命或身体者，负损害赔偿责任。但能证明自己及驾驶人就机动车的行驶未怠于注意，而受害人或驾驶人以外的第三者有故意或过失，且机动车本身无构造缺陷或机能故障者，不在此限。”其他大陆法系国家和地区，如法国、德国、奥地利、意大利、我国台湾等也都有类似的规定。在美国，继马萨诸塞州率先实行无过错机制后，又有18个州采取了不同形式的无过错机制 1。对交通事故机动车一方适用无过错责任有利于迅速有效地赔偿受害人的损失，衡平当事人利益，稳定社会秩序;但其作用之发挥有赖于强制保险等相关制度的配合，使机动车肇事带来的损失能够在全社会范围尽可能地分散开来。我国道路交通安全法尽管规定了实行强制保险制度，解决了其法律地位问题，但具体运行规则尚需要由国务院以行政法规的形式加以明确，而正是强制保险条例缺位，导致了目前强制保险迟迟不能正式实施，新的社会问题因而产生。二、强制保险制度的发端及其在中国的演进机动车责任强制保险( Compulsory automobile liability insurance) 系指以被保险人对机动车道路交通事故中的第三者所遭受的损失依法应当承担的赔偿责任为保险标的的法定保险，故又称机动车责任法定保险。它是一国或地区基于公共政策之需要，为维护社会大众利益，以法律法规的形式强制推行的保险，其主要目的是保障车祸受害者能够获得基本的损害赔偿。强制保险制度是人类进入汽车社会(注：因机动车主要是指汽车，且很多国家直接称机动车责任强制保险为汽车责任强制保险，所以本文如无特别说明，“机动车”和“汽车”通用。)之后，为分散车祸所带来的风险与损害而出现的。当今世界，汽车已成为社会生活中不可替代的交通工具。一方面固因汽车之问世，对近代物质文明有莫大贡献;但在另一方面则因汽车之增加，为人类社会带来无数生命财产之损害 2。以我国为例，近年来随着经济的迅速发展，我国机动车保有量大幅度增加。据公安部门统计，截至2004年底，祖国大陆在用机动车已达10779万辆。同时，道路交通安全状况则日益严峻。2004年全国公安交管部门受理的一般以上道路交通事故约为57万起，造成10余万人死亡，近50万人受伤，直接经济损失超过27亿元的严重后果 3。与1998年相比，6年间道路交通事故数量增长92.8%，死亡人数增长33.7%，受伤人数增长121.9%，直接经济损失增长74.6%。鉴于汽车对现代社会生活的不可或缺性和肇事者常常难以独自承担交通事故损害赔偿的事实，建立系统的责任风险转移机制，增强肇事人的基本赔偿能力，为受害人提供基本保障，维护社会稳定势在必行，强制保险制度由此发端。世界上最早立法推行强制保险的是美国的马萨诸塞州，该州于1919年通过了赔偿能力担保法( Financial Responsibility Laws) ，要求汽车所有人必须于汽车注册登记时，提出保险单或以债券作为车辆发生意外事故时赔偿能力的担保 4。1927年马州更是在赔偿能力担保法的基础上，出台了强制汽车责任保险法( Compulsory Automobile Liability Insurance Law) ，进一步规定每一居民在取得驾驶执照或车辆牌照前，必先购买汽车责任保险 5。此后，强制保险不仅为美国大多数州所采纳，亦为其他步入汽车社会之国家，如英、法、德、日、韩等国所接受，从而成为交通事故肇事机动车一方履行赔偿责任的最佳保证。在我国，虽然现在还没有正式建立强制保险制度，但具有强制保险部分特征的险种实际上已经存在多年了。早在20世纪80年代，国家有关部门即对农民个人或联户经营运输的机动车辆投保责任保险问题做出了强制性规定。之后，拖拉机和所有在华外国人的机动车辆也被要求必须投保责任保险。1991年出台的有关规章规定了在若干行政区域强制推行责任保险。截至2004年，大陆已有24个省、自治区、直辖市通过部门规章或地方立法的形式强制推行机动车责任保险。但是，道路交通安全法实施前强制推行的责任保险虽然具有“强制缔约”的特征，却没有真正的强制保险制度所应具备的“法定赔偿”、“无过错责任”、“无利或微利经营”等特征，其实质是以国家规定强制推行的“商业责任保险”;因此，原有责任保险是按照商业责任保险来设计和经营的，在投保人没有选择投保“无过失责任附加险”的情况下，保险人仅对被保险人的过错责任给予赔偿，并且赔偿标准一般遵循的是道路交通事故处理办法，而不是新的司法解释。道路交通安全法施行后，一些投保人、被保险人认为原有责任保险即为道路交通安全法所称的强制保险，保险人应当为被保险人的无过错责任“买单”，保险公司则依据保险合同条款和相关法律法规进行抗辩，因而发生了大量的机动车责任保险纠纷案件。为此，最高人民法院不得不于2004年6月发布了对保监会关于新的人身损害赔偿审理标准是否适用于未到期机动车第三者责任保险合同问题的答复意见，指出：“自愿原则是合同法中一项基本原则，应当适用于保险合同的订立。保险法第四条也规定，从事保险活动必须遵循自愿原则。因此，投保人与保险人在保险合同中有关保险人按照道路交通事故处理办法规定的人身损害赔偿范围、项目和标准以及保险合同的约定，在保险单载明的责任限额内承担赔偿责任的约定只是保险人应承担的赔偿责任的计算方法，而不是强制执行的标准，它不因道路交通事故处理办法的失效而无效。”最高司法机关虽然没有明确认定现有责任保险的性质，但却认为保险合同是“自愿”达成的，且赔偿范围、项目和标准皆以合同为准而不是依照法律规定，实际上是间接承认了现有责任保险并非真正意义上的法定责任保险。这对于当初被强制投保，且急需强制保险保障的投保人和被保险人显然在某种程度上有失公允;但如果要求按照商业责任保险来经营的保险人承担强制保险责任同样是不公平的。最高人民法院也是再三权衡之后根据尊重合同约定和法不溯及既往原则支持了保险公司的主张;因此，只有等待根据道路交通安全法制定的强制保险条例出台，才能为强制保险的实施提供法律依据，全国范围的普遍的强制保险制度才能正式确立。事实上，早在道路交通安全法制定过程中，国务院法制办、公安部、保监会就开始会同各家保险公司共同起草关于强制保险的行政法规，并于1999年4月拿出了条例的初稿;2001年9月形成了机动车辆法定保险条例(送审稿);2003年12月根据已通过的道路交通安全法有关强制保险的规定，对条例送审稿进行了修改，形成征求意见稿;几经征求意见和修改之后，于2004年5月形成了强制保险条例(草案)交国务院法制办审阅;2005年1月11日，国务院法制办公开了经修改的条例草案，向全社会广泛征求意见。迄今，条例草案已经十易其稿，短期内仍无法正式出台。条例的制定过程之所以如此曲折漫长，根本原因在于其涉及到多方面的权利与利益、权力与职责。一个社会，任何有关公共问题的立法，都会面临复杂的权衡和取舍，不仅关系到公平，还涉及效率和社会稳定。只有对相关因素通盘考虑，妥善衡平，才能制定出一部兼顾各方利益，科学合理，且适应我国国情的强制保险条例。三、强制保险中各方主体利益的博弈在当今中国社会，利益的多元化已经是不争的事实，改革的深入对各种利益的调整正引导着社会向充满生机和活力的方向发展;同时，各种利益之间的矛盾也不断产生和加剧，其中一些矛盾需要法律来调整，要通过相关主体的反复博弈来实现相对的衡平。马克思曾言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。” 6 故利益作为一个客观范畴，对法律制度的形成与运行起着决定性的作用。法律制度的确立过程实际上就是一个不同利益集团、利益主体多次反复博弈过程，并且只有体现多元利益主体反复博弈的相对衡平的法律制度才是法治社会所追求的良法;因此，强制保险条例制定过程中各个行业、各个机构、各个利益主体的争执和妥协正是我国立法程序日益民主化、公开化、科学化的表现。由于强制保险事关公共安全和社会稳定，因此，其所涉及的主体范围非常广泛，不仅包括保险合同的当事人和直接关系人保险人、投保人、被保险人和第三人等，而且在施行过程中还牵涉机动车管理部门、救助基金、法院和仲裁机构、医疗部门等。根据这些主体在强制保险中法律地位的不同，他们之间的博弈主要区分为权利主体之间的博弈和权利主体与权力主体之间的博弈。(一)权利与权利的博弈强制保险权利主体之间的博弈是指强制保险合同当事人及其他相关平等主体之间利益的冲突与衡平。在强制保险合同中，基本的当事人为保险人、投保人和被保险人。保险人即经主管机关批准得经营强制保险的保险公司;投保人是指与保险人订立强制保险合同且负有支付保费义务之人，一般为机动车的所有人或管理人;被保险人系指受强制保险保障，对交通事故负有赔偿责任之人，包括投保人和经投保人允许使用被保险车辆的合格驾驶人。强制保险之投保人和被保险人虽然可能并非一人，但他们的利益基本上是一致的，因此将其视为一个主体来看待，简称“被保险人一方”。除合同当事人之外，既然强制保险主要是为保障交通事故受害第三人的利益而设，且该第三人常常享有对保险人的直接请求权，则第三人乃是强制保险不可回避之直接关系人;但在保险合同订立时，第三人并非确定，故其不能成为合同当事人。另外，救助基金和医疗机构也可能成为强制保险的关系人，但二者与强制保险的关系较为间接和偶然(注：救助基金是为了弥补强制保险的不足，更全面地保护交通事故受害人的利益而设。在脱保车辆肇事、肇事后逃逸、人身损害赔偿额超过保险责任限额等情形，皆由救助基金予以补偿。严格地讲，救助基金与强制保险并非同一事物，二者的联系主要是：第一，救助基金为强制保险不予或无法补偿的交通事故受害人提供保障;第二，救助基金来源之一即为从强制保险保费收入中提取的一定比例;第三，在受害人死亡且无继承人时，救助基金可成为保险赔偿的受益人。故各国或各地区的立法多将救助基金纳入强制保险制度中加以一定程度的规范。至于医疗机构则只有在履行了抢救交通事故受伤人员的义务后才可能和强制保险或者救助基金发生法律关系。法律依据见我国道路交通安全法第75条：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用;抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”)，且其利益往往已为保险合同当事人或第三人利益所包含，故这里就不对它们的利益诉求加以分析了。1. 保险合同当事人之间的博弈作为保险合同的对方当事人，保险人与被保险人一方的利益总体上是对立的，他们之间的利益冲突是权利博弈中最为尖锐的，其主要方面详表如下：(1)在责任范围方面的博弈。交通事故造成的损害是多种多样的，既包括人身损害也包括财产损害;既有物质损害也有精神损害。这些损害赔偿哪些应为强制保险的责任范围所包含，当事人的看法迥然不同。保险人希望责任范围越窄越好，争取仅对第三人的物质性人身损害给予赔偿，将财产损害和精神损害排除在外，尽可能降低责任负担。而被保险人一方则希望强制保险提供尽可能广泛的责任范围。因为若按照传统的侵权制度来处理，这些损害有可能都由加害人来赔偿，故被保险人一方希望能通过强制保险的方式将尽可能多的赔偿责任转由保险人承担。(2)责任限额方面的博弈。保险人希望实行较低的责任限额，因为低限额不仅可以减轻保险人的负担，也可以为商业责任保险留出更多的发展空间。而被保险人一方则希望责任限额在保费一定的情况下越高越好。我国当前对侵权损害赔偿处理的一个趋势是：大幅度提高赔偿金额，尤其是对人身损害赔偿的额度。而强制保险的责任限额越高越有利于减轻被保险人自己承担的侵权责任。(3)保险费率方面的博弈。尽管强制保险的一定社会公益性质决定了其费率水平不可能太高，但保险人仍然希望在保证社会可负担的前提下，制定尽可能高的保险费率，以增加其收益。而被保险人一方则希望保险费率越低越好。保险费率越低，则投保人为获得一定保险保障所支付的代价就越小，作为一个理性的经济人，其当然希望能以较小之保费获得较大之保障。(4)不保事项、免赔额和共同保险条款方面的博弈。保险人希望设置尽可能多的不保事项，并在强制保险合同中加入免赔额条款或共同保险条款，以期在若干情形下不予赔偿或减少赔偿额。而被保险人一方则希望不保事项越少越好，并强烈主张不承担免赔额和共同保险义务。由于不保事项之存在可使保险人对该事项不予赔偿，不为被保险人提供保障;而免赔额和共同保险条款的设置也在减轻保险人义务的同时，增加了被保险人自行承担的责任，这些无疑都是被保险人所反对的。从以上的分析可以看出，强制保险合同当事人保险人和被保险人一方在保险合同主要内容上的利益诉求几乎是完全相反，一方利益的实现都是以对方利益减损或者至少是受到限制为代价的。2. 第三人的利益诉求强制保险制度设立的初衷就是保障交通事故受害第三人的利益，由于第三人并不是保险合同当事人，故从本质上讲，他的利益诉求是独立于保险人和被保险人一方的。若一言以蔽之则为：获得充分而迅速的赔偿。具体来说，第一，要求广泛的保险责任范围。在这一点上，第三人和被保险人的利益是一致的，只不过前者是为了补偿自己的损失;而后者是为了减轻其承担的赔偿责任。第二，责任限额越高越好。交通事故的侵权赔偿在很大程度上受影响于谁有更好的赔偿能力和分散风险的保险因素 7。而强制保险的无过错责任和法定赔偿使其成为受害人获取赔偿的最优途径。在第三人看来，交通事故案件中的法律后果并不和道德上应受的谴责程度紧密相关。来自北美的一个调查显示，在认为某人有过失的受害者中只有20%的人认为有过失的人应该赔偿他们的损害，其他的受害者则认为只要得到赔偿即可而不论谁给他们赔偿 8。而且根据我国现行法律，强制保险的赔偿顺位也在侵权机制之前，道路交通安全法第76条第1款规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额部分，按照下列方式承担赔偿责任”所以对第三人而言，保险人承担的责任限额比被保险人的赔偿能力还要重要。第三，理赔期限越短越好。对第三人利益予以有效保障不仅要求赔偿额是充分的，还要求赔偿速度是高效率的。毫无疑问，与侵权赔偿形成鲜明对照的是无过失交通事故保险赔偿至少要比侵权制度快得多 9。例如，20世纪70年代的美国，在经济赔偿额小于2500美元的交通事故中，第三者侵权赔偿的时间为13个月;可是在经济索赔额大于2500美元的交通事故中，赔偿的时间常常需要19个月 10。相反，美国的许多州都立法要求保险公司对索赔要求在30天之内决定是否给予赔偿。在弗罗里达州甚至在保险公司对索赔有欺诈怀疑而需要调查的情况下，保险人也只被给予额外的30天的时间去决定是否给予赔偿 11。较短的理赔期限对于第三人，尤其是受到人身伤害需要救治的第三人无疑具有十分重要的意义。第四，不保事项尽可能少，不设免赔额和共同保险条款。理由与被保险人一方相同，虽然保险人免除和减少的责任可以依据侵权机制从加害人处取得赔偿，但通常加害人的赔偿能力和侵权机制的赔偿效率是无法同责任保险相比的。第五，第三人要求享有对保险人的直接请求权。按照合同法的一般原理，非合同当事人不能对合同当事人享有直接请求权。但受害人为了保护自身的利益，避免被保险人从保险人处取得赔偿后对其不予赔偿或拖延赔偿，要求享有直接向保险人请求赔偿的权利。在实践中，多数国家和地区的强制保险制度都赋予了第三人对保险人的直接请求权。综上可知，第三人的利益多数与被保险人一方一致，这很容易理解，被保险人从保险人那里获得保险保障越充分，其赔偿能力就越强，就越有可能赔偿第三人的损失。但第三人和被保险人的利益也有冲突之处，如第三人享有直接请求权就是对被保险人权利的限制。另外，第三人并不关心保费的多少，而只关心责任限额的高低。从保费和保险责任限额的正比例关系(在保险费率一定的情况下)来考虑，第三人甚至可能希望保费越高越好，这也与被保险人一方的利益相悖。(二)权利与权力的博弈限于我国现行的立法体制，普通公众在立法程序中尚无法享有充分的话语权，因此民意往往是通过权力机构参与立法活动来表达的。例如在道路交通安全法的制定过程中，公安交管部门即代表广大民众表达了对交通安全和交通秩序的迫切要求，从而为我国首部“亲民交通法”的出台做出了贡献。但是，权力部门所代表的民意并不一定能够妥善衡平各方利益，作为负有管理公共事务职责的机构，权力部门所追求的是优化社会保障，维持社会秩序，稳定社会局势。因此权力主体参加立法活动时提出的立法建议必然包含若干有利于其行使权力，履行职责的要求，这些要求亦有可能与某些权利主体的利益发生冲突。强制保险条例的制定与实施所涉及的权力主体众多，如国务院、财政部、公安交管部门、农机管理部门、保监会、法院和仲裁机构等。它们的利益诉求虽然难免各异，但在维护公共秩序和公共利益方面却是一致的，故本文对权力主体之间的博弈不予关注。另外，权力主体参与立法活动必然要“为民请命”，因此其利益诉求中肯定有些与前文权利主体相一致，此处也不再赘述。考虑到参与条例起草的主要是国务院法制办、公安交管部门、保监会和各家保险公司，所以这里着重对以国务院法制办、公安交管部门为代表的权力主体与保险公司之间的主要利益博弈加以详述。1. 对保险人在强制保险实施中定位上的博弈就我国强制保险的具体实施问题，按照国务院法制办最初的设想，拟由各个财产保险公司全面负责强制保险的推行工作，公安交管部门更是希望通过强制保险制度之建立，将交通事故处理的最棘手问题损害赔偿转由保险公司承担，使保险公司负起实施社会救济、缓解社会矛盾的公共职能。而保险公司作为独立经营、自负盈亏的企业法人，其追求的是利益的最大化。尤其是随着我国保险业体制改革的深入，我国保险公司开始在海外上市成为公众公司(注：2003年以来，我国保险公司掀起了上市热潮。中国人民财产保险股份有限公司和平安保险(集团)股份有限公司分别于2003年11月6日和2004年6月24日在香港上市。中国人寿保险(集团)公司则于2003年12月18日在