法的编纂模式比较-上海大学.doc

法的编纂模式比较 兼论规章的系统化徐静琳 李瑞摘要：编纂表现为法的系统化的最高形态。通过对不同法系传统的法律编纂模式的比较和分析，将编纂价值导入我国规章的系统化研究，以构建科学、协调的规章体系，本文提出以下思路：对专项规章适宜法典式编纂、对全部规章适宜归类式编纂、对修订规章适宜活页式编纂。关键词：编纂 法典化 规章编纂是一项重要的法的创制活动。世界上不同法律传统的国家在法的编纂上积累了丰富的经验，形成了形态各异的编纂模式。在我国法治现代化的进程中，各类层次的规范性文件日益增多,为了确立符合市场经济体制的政府行政目标，有效实现政府对市场的“规则导向”，梳理并构建科学、协调的规章体系，考虑如何将编纂价值导入规章的系统化研究已为政府和学界所关注。 本论文在2002年上海市行政法制研究所招标课题规章编纂研究的基础上作了修改。法的系统化及编纂价值一、关于法的系统化方法的界定法的系统化, 此处所称的法,是指广义的法,其范畴的表现形式包括法律、法规及规章等规范性文件。是指采用一定的方式，依据一定的原则，对已经制定和颁布的法律、法规等规范性文件进行归类、调整或编纂，使之集中起来作系统的排列活动。 参见沈宗灵主编：法理学，高等教育出版社1996年版。一般认为，法的系统化的方法主要有三种：清理、汇编、编纂。法的清理，是指有权机关（国家立法机关或授权机关）依法按照一定程序、以一定的方式，对一定范围的规范性文件进行系统地分析、分类、整理和审查，作出存废或修改，重新确定其法律效力的活动。由于清理属于法律、法规创制机关的的专有活动，属于正式的立法行为。法的汇编，是对已经颁布的规范性文件，按照一定的目的或标准进行系统的排列汇编。 北京大学法律系编：法学基础理论（新编本），北京大学出版社1998年版。由于汇编工作不改变所入编的规范性文件的内容，也不产生新的法律原则，因此，汇编本身不是法的创制活动，而是一项技术性的整理和归类工作，不属于国家的立法活动。法的编纂，是对散见于不同法律规范性文件中属于同一法律部门（或称同类法）的全部现行法律规范，从内容上按照一定原则进行整理、修改和补充，消除各单行法规之间的抵触和缺陷，加强各个规范之间的协调，使之形成为一个新的、有共同原则的、并具内在联系的统一的法。法的编纂不仅技术要求高，而且能够改变原有法律内容及原则，甚至可以改变原有法律形式，显然，编纂不是一项单纯的技术性活动，是极为重要的法律创制活动。 张文显主编：法理学，法律出版社1998年版，第85页。在诸多立法技术中，编纂表现为法的系统化的最高形态。 二、不同方法的比较及涵义在上述三类法的系统化方法中，法的清理是基础性工作，法的汇编和法的编纂均离不开法的清理。法的清理与法的编纂比较，前者的着眼点在于对众多现行法理出头绪，并根据需要加以处理；清理的范围不限于同类法，即可以对同类法清理，也可以对不同类法进行清理。后者的着眼点是在对同类的现行法整理的基础上，作出肯定、修改、补充、废止，并编纂出新的独立的法。法的清理与法的编纂之间同样存在必要的联系。法的编纂需要分析现行法律规范中哪些可以继续适用，哪些应修改、补充或废止，因此，进行法的清理或利用清理的结果是法的编纂的必要条件。从法的汇编与法的编纂的语义理解。汇、编和纂三者在中国古籍记载中具有相近的含义。汇：回也，言众水之围聚也。书禹贡：“东汇泽为彭蠡”。编：次简也，见说文段注：“以丝次第竹简而排列之曰编。”汉书张良传：“出一编书，”注：“编谓联次之也，联简牍以为书，故云一编。”纂：通缵，继也。礼记.祭统：“纂乃祖服”。 辞海，中华书局1981年版，第447页、第2276页、第2294页。从以上解释可以看出，在中国的古文字中，上述的编、汇、纂无非都是表达了一个传承记录的意思。不论是汇编还是编纂，都意味着把原有的史料经整理后抄录在一起以供后人使用。而在大量翻译作品中，汇编和编纂这两个词常被不加区分地使用。“编纂”通常译成codify或compile，compile也通常译成“编纂”或“汇编”。 参见新汉英法学词典， 法律出版社 1998年版 ，第36页、第370页。在研究了大陆法系和英美法系不同的法学理论之后，笔者认为，从立法技术讲，汇编与编纂之间存在明显区别。1、汇编和编纂的对象。从我国法律汇编的现状来看，汇编的客体或者称对象，在形式上较单一，通常属于同一类形式的法律规范，既可以是法规，也可以是规章，还有将地方性法规和地方政府规章汇总成集的，如北京市法规规章汇编、上海市法规规章汇编等。而编纂的对象具有多元性，往往包括现行法典、相关单行法、与单行法相配套的法规、司法指示、司法解释，以及散在性的相关法律规范等，编纂的结果是产生一部独立的新法。2、关于汇编和编纂的内容。汇编与法的清理直接有关，通常是在清理的基础上，对各种法律规范进行整理和综合，对法的内容不作任何修改或变动；编纂，则是对法律规范的内容进行整理、修订和补充，因此，编纂的结果必然变动其内容和文字，即保留仍能使用的法律规范、修改一些不恰当的法律规范、删除一些过时的法律规范，同时，消除法律规范之间的矛盾、重复、庞杂、混乱等弊病。3、关于汇编和编纂的效力。汇编不是立法活动，仅是对法的一种外部加工，汇编的完成并不影响法规、规章的法律效力；编纂则是一种立法活动，编纂完成后颁布新法典，意味着旧法典失效，与新法典相抵触的相关单行法、与单行法相配套的法规、司法指示、司法解释，以及散在性的相关法律规范均不再适用。4、关于汇编和编纂的主体。汇编本身不是立法活动，其主体既可以是有立法权的机关，也可以是没有立法权的机关，或是其他非官方的个人或组织；而编纂是对现行法加以改造的重要立法活动，包括删减、补充、修订及制定成一部新的法典，其主体只能是具有立法权的机关。从上述分析可以看出，汇编和编纂存在原则性区别：汇编属于非立法活动，仅是对法的外部形式的系统整理；编纂属于立法活动，是对法的内容进行的实质性修订。但两者存在一定的内在联系，无论进行汇编还是编纂，都必须对法律规范性文件进行清理，分析现行法律规范中哪些可以适用、哪些需要修改，哪些需要补充，哪些需要废止。从这个意义上说，汇编是编纂的基础，可以为编纂提供条件；编纂则是对汇编的提升，是对原有法律的再创造。法的编纂和制定新法都使现存法中增加新成员。但制定新法并不象法的编纂那样使现存法产生诸多变化。法的编纂的过程，是保留一部分法的规范、删除一部分法的规范、补充一部分法的规范的过程，将旧的、零散的法变成新的、完整统一的法的过程。法的编纂和法的修订都属于立法活动，但修订仅对法的某些部分加以删除和替代，没有法典化的过程。法的编纂的前提条件是对同一法律部门中各种法律规范进行删除和补充，是具规模的法典化过程。三、法的编纂价值及要素1、法的编纂主体及权限划分在我国的法律、法规等规范性文件中，并没有关于“编纂”的明文规定，但在立法实践中，“编纂”的方法早已在运用。如上所述，法的编纂是通过法典化的过程直接产生新的具规模而统一的规范性文件。编纂既是一项立法活动，根据中华人民共和国立法法的规定，编纂的主体应该理解为规范性文件的制定主体。有关法的编纂权限还可以包括这样的内容：上一层次的编纂主体在编纂过程中如有必要，可以或应将下一层次的规范性文件的内容吸收到自己编纂的法律规范中去，并可以或应宣告所吸收的下一层次的规范性文件废止；下一层次的编纂主体在必要时也可以将上一层次的规范性文件的某些内容进行编纂，但不能宣告该上一层次的规范性文件废止。2、法的编纂条件和方法与单纯制定一部新法相比，编纂的要求更为严格。法的编纂需要具备其特定的条件，其中有两点是必要条件：一是要以一定数量的同一类或同一部门法的单行法等法律规范的存在为前提；二是由于这些规范性文件的多层次性和复杂性的状况，有进行法的编纂的必要性，否则无法适应社会的发展。法典编纂的意义，并不是拼凑一个形式上完整的法律体系，其实质在于构造系统的法律范式的过程。因此，编纂必须考虑其特有的基本条件。实践证明，编纂的现实背景直接影响了编纂的内容。以美国统一商法典为例。19世纪末20世纪初，美国曾经颁布了大量的单行商法，如统一流通票据法、统一买卖法等，但这些法律并未被各州全部采用，各州的商事立法规定依然不一。通过对现实的考察，美国法学界认为，为适应现代商事实践的需要，有必要对单行制定法进行修改，并将它们结合为一个整体。美国“统一商法典常设编辑委员会”确定编纂统一商法典的目的有四个方面：一是统一各州的商事法律，以清除州际之间商事交往的法律障碍；二是便于外国商人了解美国的商法，不至于面对繁多复杂的商事判例而无所适从；三是修正以往纷繁的商事惯例，以减少商事法律方面的不确定性；四是促使商事法律现代化，适应现代经济发展的各种需要。基于上述目的，统一商法典囊括了所有商事方面的统一法，并冲破了英美普通法中许多不利于现代化经济发展的传统理论、传统观念和传统做法，在内容上确立了诸多新的观念和新的原则。又以中华人民共和国合同法为例。中华人民共和国合同法颁布之前，我国的合同立法主要由三部法律构成：经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法，以及民法通则和其他涉及合同法律关系的单行法等。这些法律、法规的规定也多有重复和冲突之处。这一立法状况显然难以适应我国发展社会主义市场经济的需要。统一合同法正是在上述三部合同法的基础上，将有关合同法的基本原理和原则融为一体，并广泛借鉴市场经济发达国家及地区立法的成功经验编纂而成。该项编纂工作消除了市场交易规则之间的分歧和矛盾，将纷繁复杂的市场经济纳入到统一、有序的法制轨道。由此，法的编纂需要在一定数量的单行法的基础上进行。首先，清理现行法并作出分析。对同一类或同一部门法的单行法律规范进行清理，对部门法的法律规范的废、改、立的状况进行全面分析。其次，归纳或重述并综合于一部法。将散见于各种法律规范中的广泛内容通过立法技术综合在一部法典中。各国的编纂技术不同，其综合过程也各有特点。大陆法系往往采用归纳的方法，即归纳为普遍性的条款。而英美法系国家，特别是美国，由于受判例法传统的影响，一般采用法律重述的方法，经编纂的条文是对普通法进行系统的、富有逻辑的解释和阐释。3、法的编纂应达到的指标法的编纂的目的是产生一部全新的结构完整的、统一的法典,因此，经过编纂的法律规范应达到三项基本指标：一般性、逻辑性、全面性。一般性，是指编纂后的法律条文在该类法律问题上具有普遍性，是对问题的归纳总结，贯穿于法典所包括的一切具体内容。一般性也意味着能够灵活地适用具体环境。逻辑性，是指法在法律内容、语法、概念、体例、文句结构等方面具有内在的联系。大陆法系国家编纂法典十分重视法典各个组成部分的逻辑性。逻辑性要求法律概念的界定和运用一致，文句结构严谨明确，避免冗赘琐碎和警句式的简洁。全面性，不是指法典内容应面面俱到，而是要求法典所确立的基本原则应成为法典的精髓。历史说明，没有一部法典经历若干年的变迁之后，仍然是全面的。德国民法典的编纂者说：“如果需要，民法典应当扩张，民法典所包含的不应是一堆死的相互耦合的条文，而是具有内在联系的规范的有机结构，法典中的基本原则是法典自身发展的胚芽。 http;/2/fxyi/xszc/wangyoung/8.a.sp ，分析法学与中国民法典。”法国民法典确立的基本原则适用百年，德国民法典的基本原则至今仍为大多数大陆法系国家采用。法的编纂历史及启示一、从古罗马到现代美国 法的编纂实践可以追溯到古代。古罗马帝国皇帝查士丁尼为重整罗马帝国雄威，从即位的第二年起，便进行了罗马法律史上最有成效和影响的法典编纂。查士丁尼组织的法典编纂委员会，对历代皇帝的敕令、元老院的决议、裁判官的告示以及古典法学家的著作进行整理、审订和编纂，删除已经失效的或同现行法律相抵触的内容，并按一定原则重新组合和编排。其查士丁尼法典、法学阶梯、学说汇纂、新律四部法典，至16世纪时统称为国法大全。这些系统编纂成卷的法典，实际上是对原有法律的一次全面梳理和调整过程。近代意义上的法典编纂，是由英国分析法学代表人物边沁最早提出的 参见周旺生立法程序的比较与借鉴，载于立法研究（第一卷），法律出版社 2000年版 ，第492页。边沁认为，法律改革的任务之一，就是要制定和编纂法典，法典应成为社会进步的引擎，新制定的法律必须符合完整性、普遍性、简洁明确性、结构完整性等要求。除非有立法机关通过立法程序，任何人不得修改或增补 http;/2/fxyi/xszc/wangyoung/8.a.sp ，分析法学与中国民法典。17世纪末，欧洲各国形成了一系列的法典编纂运动。特别是法国大革命后，拿破仑顺应资本主义发展的要求，于1799年始相继组织编纂了宪法、民法典、民事诉讼法典、商法典、刑法典、刑事诉讼法典，统称“六法”。1900年颁布的德国民法典集德国立法之大成，在编纂体例、编纂技巧和立法方式上，均堪称经典。德国民法典影响了瑞典和东欧国家的法典编纂，并为日本所借鉴。法律编纂是立法技术发展的一个主要标志，也是人类制度文化进步的表现，现今世界许多国家都不同程度地注意到这个问题，即使是在普通法传统国家。19世纪的美国出现了一场法典化(Codification) 运动。1857年，根据美国法律改革家菲尔德的建议，纽约州任命一个法律编纂委员会，在18年时间里，先后制定了民事诉讼法典、刑法典等五部法典，通称“菲尔德法典”。皮继增主编：外国法制史教程，中国政法大学出版社 1992年版， 第205页。各州可以根据情况采用。但严格地说，美国的这次法典编纂并不同于欧洲大陆式的编纂，庞德对此作了十分精辟的评价： 美国早期的法典化既没有现成的立法草案可以参考，也没有系统的学说作为基础，菲尔德并不想破坏美国的法律传统，用大陆法系代替普通法，他只是想将普通法法典化，也就是用一种明了的语言阐述现行法律，使之系统化。因此，他选择了法律重述(Law Restatement )的方法，将现行法改造为现代法典形式。 http;/2/fxyi/xszc/wangyoung/8.a.sp ，分析法学与中国民法典。美国再次进行大规模的法典编纂是在20世纪。此时，随着国家对经济生活的干预，联邦权力相对增大，各州权力相对削弱，对法律统一的要求更为迫切，由此，制定法的作用明显加强，对联邦立法的整理汇编更为关注。1926年颁布的美利坚合众国法典（简称美国法典），按专题原则汇集法律规范，实为一种美国式的法律编纂活动。“统一各州法律委员会” 在吸纳各州法律原则的基础上，向各州提供法规草案，建议各州使用。1962年修订的统一商法典将普通法的规则加以系统化，基本实现了美国州际商法在销售、票据、担保、信贷等领域的统一，成为以成文法改造普通法的成功尝试。林榕年主编：外国法制史，中国人民大学出版社2001年版，189页。美国法学会还推出一系列模范法典（或称标准法典）推荐给各州采用。美国普通法就是通过这种法律重述的形式达到了法律的系统性、严谨性和统一性。二、编纂在中国的实践及范围中国近代法的编纂始于清末。鸦片战争后，清政府在内外夹击下被迫发布修律谕旨，并设立修订法律馆，在“参酌各国法律”的基础上，审订现行律例，起草各部门法律草案。清末修律是对大陆法系法典化传统的继受，也是中国法律开始融入世界新的法律文明的标志。此后，中国在大量引入西方法学研究成果的同时，以日、德法典为楷模，进行了大规模的法典编纂，并在吸收及运用大陆法系的立法原则和立法技术的基础上，完成了包括宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法和行政法在内的六法体系。新中国成立后的半个多世纪以来，形成了较为完备的包括宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规的制定法体系。可以说，一些法典化的法律，特别是基本法律，大多是在总结以往立法经验基础上，采用编纂方法对原有单行法、法律解释等进行改造、统一、简化。就我国近年来法律编纂实践而言，有两个主要特点：一是现行基本法律的法典化形式几乎均是编纂的成果。如现行合同法、刑法等。二是编纂方法在实践上还仅限于法典或法律，在行政法规、地方性法规、部门规章尤其是地方政府规章的层面上，基本上是以汇编的形式进行系统化工作的。尽管有的汇编有废止、调整等清理或修订工作，甚至使用了“编纂”一词，但无论是其体现的内容还是采用的方法，都还是汇编的性质，在入编的法规结构和体系上均不足以体现编纂的特点。因此，有关法规、规章的编纂问题在中国立法领域尚是一个空白。关于法的编纂模式比较一、三类不同传统的编纂模式 其一，大陆法系的法典编纂模式。 法典化是大陆法系法律规范的基本表现形式，其理论基础是唯理论。“大陆法系国家一般认为，法律就是立法机关所颁布的成文法规或法典，要求法官只能在严格的审判权限内解释和适用法律规范。其理论假定：无论遇到什么样的案件，他都能从现有的法律中找到可适用的法律规范。也就是说，法律这把万能钥匙是出现在具体案件-各种各样的锁之前的。所以，抽象、系统、完备、准确、普遍的法律原则存在于具体法律事实之前，在法律中贯彻的是从抽象到具体，从理论到实际的唯理论原则”。“这样，立法机关所编纂的法典也就必须具备完整、清晰和逻辑严密的特点：第一，法典必须是包罗万象，完美无缺的。如果法官需要处理一个法典未加规定的案件，那就要导致法官立法，也就破坏了编纂法典的宗旨。第二，法典必须是逻辑严密、前后一致的。如果法典中的条文互相矛盾，需要法官选择对案件事实更为适用的规定，就会导致法官立法，破坏编纂法典的宗旨。第三，法典必须是清晰明了的。如果允许法官对模棱两可或含混不清的条款确定其真实含义，也会导致法官立法，破坏编纂法典的宗旨。 董茂云著：比较法律文化：法典法与判例法，中国人民公安大学出版社2000年版，第67页。基于法典编纂的系统性和逻辑性的基本要求，大陆法系的主要部门法均为大部头的法典，以“六法”为典型，有法国六法、德国六法、日本六法等，大多为宪法、民法、商法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法等（各国对“六法”的界定略有差异）。这类法典均体现出体系完整、逻辑严密、条款原则的特点。每部法典的出台，就是一个结构组合和完整体系，是由篇、章、节、条、款构成的有机体，由此，它都需经过对原有法典及相关单行法的重新整合过程，即在对某一部门法或某一类法的全部现行法律规范的审查研究的基础上，从统一的原则出发，进行修改、补充和废止等加工，使之实现相互间的协调，并构成基于共同原则的统一体。因此，法典编纂绝非一项纯技术性的工作，而是真正意义上法的创制活动。其二，美国式的法律编纂模式。美国属于普通法法系的国家，从传统上与英国一样，是以判例法为基础的法律体系，但美国制定法的数量及作用明显趋重。而在众多制定法中，除了宪法外，美国很少存在真正意义上的法典。一些冠以“法典”名称的法律系统化工作，实际上类似于整理和修订基础上的法律清理和法律汇编。如1926年颁布的美国法典，是美国全部联邦法律的综合大典，由美国国会授权国会众议院法律修订咨议局编纂出版。该书英文版前言说明：法典“应成为合众国法律的法律凭据，具有普遍性和永久性、但本法典中的任何规定不得被解释为废除或修正任何此种法律，或者把本法典中所包含的任何事项制定为新的法律。在本法典的任何条文的规定与在此前制定的法律的相关部分之间，如果因为删除或任何其他原因产生抵触，本法典的规定应当在一切意义上有效。” 美国众议院议长托马斯.S.弗利：美国法典1988年英文版序言。这表明该法典是经官方整理、归类及删除的现行法律，而非修订或创制新法，虽然收录法典内的法律具有法律效力，但其不能成为其他立法的依据，因而，该法典的性质介于汇编和清理之间，但其采用的汇集手段，含有编纂之功能。美国法典的编纂方式， 世界各国法律大典总编委员会主持：美国法典（United States Code，1988），中国社会科学出版社1997年。不是按时间顺序编排，而是根据现行法律规范的内容设定50个专题。入编法典的每一主题为一卷，国会每发布一部法律，由众议院的法律修改委员会办公室的专业人员将其分解，并将分解后的条款按照内容编排到相关主题的卷、章中。如该法典第15编的主题是“商业和贸易”，其内容是由美国所有现行法律中涉及商业和贸易的条款整合组成的。 转引自徐立群：WTO与法规清理，中国入世与中国法治，上海人民出版社2002年版。法典每6年作一次修订，每年有一补编。废除的法律仍保留在汇编中原来的位置上，在该法条的后面注明废除的年月，以示与现行法的区别。美国式的法典编纂模式的特点是：按内容将各法律规范分解，然后各就各位排列在每个专题（编）内：专题（50编）是固定的，但每年补编后的法律数量是变化的。固定的专题便于人们查阅和识别，动态的法律可以使人们了解法律的现状。 其三，香港式的条例编纂模式。 香港是以普通法传统的判例法为基础的地区，但其同样注重制定法的作用。香港制定法由条例及附属立法构成。条例（Ordinance ）由香港特别行政区立法会通过三读程序制定，附属立法是条例的实施细则，包括规程、规则和细则(Rules,Regulation, By-laws)等。根据不同情况，每项条例的附例数量不等，从条例和附属立法的关系看，两者为“正章与附例”的关系：附例依据正章的原则制定，主要是有关技术性细节；附例依附于某条例，在内容上不可超越正章的范围；附例的制定程序比较简单，通常授权某政府职能部门或公共机构起草，由立法会审查通过。香港所通过的条例和附属立法以章次排列，全部收录在香港法律。香港新制定或修订的条例、条文均通过“政府宪报”公诸于众。所有条例及附属立法均以活页形式体现，如某条例修订，即插入新的活页，以新活页取代旧活页，活页版是以定期发行新页或替代页的方式更新资料的。 香港特别行政区律政司：香港的法例草拟工作（以明晰的文字表达抽象的概念），2002年。这种香港式的编纂结合了汇编和编纂的方法。在政府宪报上公布的条例，具体格式是：条例名称、章序号，条文名称、章序号，发布机构，宪报编年号，版本日期等。对于已通过但尚未实施的条例、条文也以同样方式公布，但注明“尚未实施”。 http:/www.justice .gov.hk:香港双语法例资料系统第43、559章。 香港式的条例编纂方法有以下特点：1、以内容分类，按章编排。该分类顺序是固定的，如需查询某条例，按顺序查章号即可解决。2、重在对条文的编纂。香港的条例较少全部废除，而是根据需要对条例中的某些条文作出修订或废止，因此，在更多情况下，是对条例中条文的编纂。如1909年商标条例颁布以后，经过多次修订，仍基本保留原有框架，而每次修订、废止和增补一个条文，就分列多个文件公布。3、反映动态编纂过程。每次公布的条例或其条文，均说明历次修订、废止或增补等变更情况。4、修订相关条例，体现横向编纂特点。当立法会对某一条例、条文修订、废除或增补时，如涉及到相关条例曾援用、引用现需变更的条例、条文，同时对相关条例或其条文作相应变更，这样做，一方面免去了相关条例另行修订的麻烦，另一方面也一次性完成了对相关条例的编纂。二、拓展规章编纂的思路我国规章包括部门规章和地方政府规章两大类。规章一般具有以下特点：数量众多、分布领域较广；效力层次低，大多为主体法的配套法或实施法；变化多，具有较强的适应性；涉及的内容较分散，集中于某一专项的规章分布不均匀等等。根据这些特点，将编纂价值导入规章的系统化研究，可以有以下几方面的思路。1、对专项规章适宜法典式编纂 法律编纂的最基本条件，是应具备相当数量的相关制定法，也就是说，只有在数量众多的同类部门法律规范的基础上才可能实现编纂。因此，并不是所有的规章都适合于立法概念的编纂方法的，只有那些在某一领域数量繁多的专项规章，由于其具备数量及内容积累上的基本条件，即在某一领域的立法比较成熟的情况下，才适宜采用大陆法系法典式的编纂模式。有关专项规章的编纂，需要建立在对规章清理和汇编的基础之上。通过对该类规章的全面了解和分析，找出重复或矛盾之处，确定需要修改之处，归纳出若干原则，并融合为一体，使之形成一个法律规范。比如，建设部在2000年编制了现行房地产法律法规全编，该汇编为房地产法专项内容，也是房地产法领域的综合篇，分为基本篇、土地篇、建筑篇。由于该类法律法规的数量较多，在土地篇可以细分为“所有权与使用权”（二级目录），该目录下又可以分“权属与确定”（三级目录）。每一个子目录下均有若干个专项组成，这些基本内容均是法律编纂的必备条件，完全可以在此基础上整理、修改、补充和废止等加工处理，使之实现相互间的协调，并构成基于共同原则的统一体。进行专项规章编纂，可以选择数个立法较为成熟的（包括其上位法）、涉及面较广的社会事务类规章，先作试点，分阶段逐步推出。2、 对全部规章适宜归类式编纂 规章不同于法律、法规，其编纂受以下条件的制约：（1）规章一般属于主体法的实施法或配套法，它受上位法的制约，一旦上位法发生变化，相应的规章也必须作出修订或废止；（2）我国行政区域分布较广，各行政区域的发展很不平衡，其地方政府规章调整的内容差异很大，而部门规章的出台需要考虑全国性的因素；（3）规章分布的领域较散、规定的内容较细、地域的针对性较强。由此，如果全部规章进行编纂，不仅耗时耗力，且难以形成统一的原则。而如果需要对全部规章进行编纂，可以参照适用美国式的法律编纂模式，同时，也可以吸收我国法规、规章汇编及清理的某些技术方法。该项编纂工作应由规章制定机关或法律、法规授权机关进行。在对全部规章进行清理和汇编的基础上，作出分析、归类，按一定的标准（原则）设立专题。该专题是基本固定的，不同时期发布的规章分解后编入相关的专题。如果某规章内容涉及两个或两以上领域,即领域交叉,可以作特别记号注明。至于如何设定专题，以及如何划分标准，部门规章及各地方规章的制定机关应有个依据，以防止出现标准不统一的现象。目录及索引可以设两类：一类是按专题编排的：另一类是按规章公布年份排列的，以便于读者查阅。编纂成果的表现形式为法典式，由于入编规章的数量较多，可以设立多卷，每年均有增补，间隔若干年进行一次大的修订。该项编纂需要对重复的、互相矛盾的、过时的规章作出整理和删节，但不包含对现行规章的修订和设立新规章，因而是一种宽泛意