嘉善县土地利用总体规划大纲61页.doc

i 目目 录录 一、嘉善县土地利用总体规划总则一、嘉善县土地利用总体规划总则.1 （一）规划指导思想.1 （二）规划原则.1 （三）规划依据.2 （四）规划期限与范围.2 二、嘉善县经济社会发展与规划主题二、嘉善县经济社会发展与规划主题.3 （一）嘉善县经济社会发展现状.3 （二）嘉善县域发展定位.4 （三）公众参与确认的嘉善县发展优势与面临的挑战.5 （四）嘉善县现状生活质量指数.5 （五）嘉善县土地利用规划主题.7 三、嘉善县土地利用现状三、嘉善县土地利用现状.7 （一）土地利用变更调查结果.7 （二）建设用地效益分析.9 （三）分行业的外商投资企业用地经济效益.9 （四）工业建设占地行为中存在的问题.10 四、嘉善县上一轮规划实施评价四、嘉善县上一轮规划实施评价.10 （一）上一轮规划指标使用情况.11 （二）嘉善县上一轮规划中存在的主要问题.13 五、嘉善县土地供需分析五、嘉善县土地供需分析.16 （一）耕地保有量分析.16 （二）基本农田保护面积分析.17 （三）土地供给量分析.18 （四）建设用地需求分析.19 （五）建设用地供需分析.23 六、嘉善县土地利用总体规划方案六、嘉善县土地利用总体规划方案.24 （一）嘉善县发展的总体目标.24 （二）嘉善县土地利用战略目标.24 （三）嘉善县土地利用总体规划初步方案.25 七、嘉善县土地利用结构优化七、嘉善县土地利用结构优化.28 （一）土地利用总体布局.28 （二）优化土地利用结构.33 八、嘉善县主要用地规划和空间管制引导八、嘉善县主要用地规划和空间管制引导.34 （一）耕地保有量与基本农田规划.34 ii （二）城镇建设用地规划.35 （三）农村居民点用地规划.40 （四）基础设施建设用地规划.41 （五）土地开发整理规划.44 （六）风景旅游发展规划.45 （七）生态环境用地保护规划.45 九、嘉善县规划创新九、嘉善县规划创新.46 （一）嘉善县级规划创新点.46 （二）规划建立保护基本农田的长效机制.49 （三）中加合作的公众参与土地利用总体规划的探索.50 （四）县级、乡镇级土地利用总体规划的刚性与弹性.51 （五）嘉善县级、乡镇级土地利用分区的建议.52 （六）规划指标的弹性分类.53 （七）规划编制与管理的信息化建设.53 十、嘉善县规划实施预期成效十、嘉善县规划实施预期成效.54 （一）综合效益.54 （二）规划实施的预期效果.55 （三）嘉善县在省内实行“易地占补平衡”的耕地后备资源分布.55 附图附图 嘉善县位置示意图 嘉善县土地利用现状图（2005 年） 嘉善县土地利用总体规划大纲图（2006-2020 年） 嘉善县中心城市土地利用布局图（2006-2020 年） 嘉善县产业经济规划图 嘉善县城镇体系发展趋势图 嘉善县综合交通规划图 嘉善县生态保护规划图 嘉善县村庄竞争力评价等值线图 1 一、嘉善县土地利用总体规划总则一、嘉善县土地利用总体规划总则 （一）规划指导思想（一）规划指导思想 全面落实科学发展观，坚持“保护、保障、挖潜、集约利用”的总体要求，以严 格保护耕地、土地资源可持续利用为根本出发点，实施经济社会可持续发展战略，构 建资源节约型、环境友好型的和谐社会，实现社会、经济、生态效益的协调发展。注 重土地生态环境的保护和人居环境的改善，合理配置土地资源，优先安排农业用地， 优化土地利用结构，转变土地利用方式，集约利用土地。保护全县粮食生产安全的基 本农田面积，保护优质园地，适度地开发耕地后备资源，保护和提高农用地的粮食综 合生产能力。充分利用区位优势，积极接轨上海，统筹安排各业用地，大力推进循环 经济建设，为实现经济社会的跨越式发展提供必需的用地保障。 （二）规划原则（二）规划原则 1、保护耕地的原则。把严格保护耕地作为规划的重点和主线，强化基本农田保护 红线，以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地，引导建设用地。 2、土地利用分区与用途管制的原则。合理安排各行业、各城镇的建设用地，城乡 统筹发展，推进城乡一体化建设，减少分散、零星用地，引导产业集聚、用地集聚， 促进土地资源的集约、节约、高效利用。 3、公众参与和政府决策相结合的原则。土地利用总体规划的编制和实施不仅需要 有政府的组织协调，更要有广泛的公众参与。按照“政府组织、专家领衔、部门合作、 公众参与、科学决策”的工作方针，增加规划的公开性、透明度，开门编制规划，体 现广大人民群众的根本利益。土地利用总体规划方案的制定，需要紧密结合县乡两级 政府的有关决策，同时还需要采取不同方式广泛听取各方面的意见。 4、土地利用总体规划与国民经济与社会发展“十一五”规划、城市总体规划、交 通规划、生态环境建设规划等相关规划在用地上协调一致的原则。 2 （三）规划依据（三）规划依据 1、 中华人民共和国土地管理法 ， 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发200428 号） ，国土资源部工业项目建设用地控制指标（试行） 、 关于加强 农村宅基地管理的意见 ，浙江省政府关于严格土地管理切实提高土地利用效率的通 知 （浙政发200437 号）等有关法律、法规及政府重要文件。 2、 国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见 的通知 （国办发200532 号） 。 3、国土资源部关于做好土地利用总体规划修编工作中“四查清、四对照”工作 有关问题的通知 （国土资发2005182 号） 。 4、 浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于做好市县级土地利用总体规划 编制工作意见的通知 （浙政办发200642 号） 。 5、浙江省政府、嘉兴市政府有关同意嘉善县进行土地利用总体规划修编的文件。 6、国土资源部、浙江省国土资源厅、嘉兴市国土资源局有关土地利用总体规划修 编文件。 7、嘉兴市土地利用总体规划（1997-2010 年） ，新一轮嘉兴市土地利用总体规划 （2006-2020 年） 。 8、嘉善县 2005 年土地利用现状变更调查资料。 9、嘉善县国民经济和社会发展第十一个五年规划。 10、嘉善县域总体规划、城乡一体化规划、交通规划、水利及河道整治规划、村 庄布点规划、生态县建设规划、旅游规划、省级经济开发区规划、农业发展规划等相 关规划。 11、嘉善县土地利用总体规划（1997-2010 年）及各乡镇土地利用总体规划、基本 农田划区定界资料。 12、加拿大规划师协会（cip）专家组提交的规划咨询报告（2004 年） 。 （四）规划期限与范围（四）规划期限与范围 1、规划期限：2005 年为基期年，近期为 2006-2010 年，中远期为 2011-2020 年。 2、规划范围：全县 507.68 平方公里，11 个镇。 3 3、县、乡两级规划同步开展，在完成土地利用总体规划的基础上开展基本农田划 区定界工作（规划的延伸） 。 二、嘉善县经济社会发展与规划主题二、嘉善县经济社会发展与规划主题 （一）嘉善县经济社会发展现状（一）嘉善县经济社会发展现状 嘉善县位于浙江省东北部、居长江三角洲经济区的中心区，江浙沪三省（市）交 汇处，东濒临上海市，西紧邻嘉兴市区，北接苏州市，是浙江省接轨上海第一站。地 理位置介于北纬 304541-31150、东经 1204432-121153之间， 全县土地总面积 507.68 平方公里。境内地形平坦，平均海拔为 3.67 米，河湖密布，以 红旗塘为界，其北部主要是水网区域，重要的河湖湿地保护区，其南部则分布着连片 的耕地、建设用地，是全县经济发展重点区域。2005 年嘉善县辖 11 个镇，常住户籍总 人口 38.05 万人（不含外来人口），全县实现国内生产总值（gdp）达 129.071亿元， 比 2004 年增长 14.5%，人均 gdp 达 33894 元（按户籍人口计），财政总收入 15.33 亿 元，列 2005 年中国综合实力百强县第 27 名。上一轮土地利用总体规划实施以来，嘉 善县的建设用地总规模增长缓慢，而建设用地平均投资强度、产出效益及第二产业 gdp2 与第三产业 gdp3 的增长速度很快（见图 2-1 与图 2-2） 。 0 200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000 1996199719981999200020012002200320042005 建设用地总规模（亩）固定资产投资(万元)gdp23（万元） 图图 2-1 嘉善县建设用地规模及固定资产投资与嘉善县建设用地规模及固定资产投资与 gdp 产出增长产出增长 1 无特殊说明，大纲中来源于统计年鉴的数据均采用 2005 年起实行的新口径，专题中的统计数据采用老口径。 4 0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 建设用地平均投资强度（万元/亩）建设用地平均产出（万元/亩） 图图 2-2 嘉善县建设用地投资强度与产出增长嘉善县建设用地投资强度与产出增长 嘉善县与上海地域相连、人缘相亲、文化相通，经济社会交流源远流长。改革开 放以来，嘉善县主动融入上海经济圈，经济持续快速发展。现代化农业产业具有嘉善 特色，高效农业的发展为传统农业注入了生机；工业经济快速发展，木业家具、电子 信息、五金机械、纺织服装，成为县域经济的主导产业和特色产业；古镇西塘的保护 开发，吸引了海内外广大游客纷至沓来，成为文化旅游的一个亮点。2005 年有新批 “三资企业”共 85 家，合同利用外资 4.38 亿美元，实际利用外资 2.12 亿美元，利用 外资综合考核名列全市第二、全省第八位。嘉善县以省级经济开发区为龙头，积极发 展信息产业、机电五金产业、高新技术产业、生物技术产业和家具制造业，正在营建 主动吸纳国际产业转移的先进制造业基地。 （二）嘉善县域发展定位（二）嘉善县域发展定位 根据嘉善的基础条件、发展趋势以及上级有关规划，提出嘉善的发展定位是“一 城、三地” 。一城：长三角新兴现代化中等城市；三地：接轨上海的前沿阵地、省级交 界的经济重地、江南水乡的人文胜地。 1、长三角新兴现代化中等城市。、长三角新兴现代化中等城市。完善县域城镇体系，加快中心城市（县城）发展 步伐，提高中心城市能级，整合惠民、大云、干窑、姚庄等卫星镇的发展，形成“一 心四点”中等城市新框架，不断完善城市功能，提高城市品味，使嘉善成为长三角的 重要节点城市。 2、接轨上海的前沿阵地。、接轨上海的前沿阵地。充分发挥接轨上海的“桥头堡”作用，不断改善接轨上 5 海、开放发展的环境，以规划中的“临沪新区”为重点，整合招商引资优势，整合可 开发的用地规划空间，集聚力量、集约开发，打造“发展环境优、发展水平高、发展 潜力大、发展活力强”的接轨上海前沿阵地。以接轨上海为突破口，着力提高对内对 外开放的水平，全面加快与世界经济的融合。 3、省际交界的经济重地。、省际交界的经济重地。着力打造先进制造业基地，优化经济结构，提升经济品 质，积极发展产业集群，力争在电子信息、高档家具、精密机械等行业（产业）培育 一批在全省乃至全国及海外具有较高技术水平和较强市场竞争力的企业和产品，大力 发展高效生态农业和现代化服务业，努力使嘉善成为江、浙、沪两省一市交界的经济 重地。 4、江南水乡的人文胜地。、江南水乡的人文胜地。推进文化名县建设，展现历史文化底蕴，彰显嘉善人文 精神。科技、教育、文化、卫生、体育等事业长足发展。积极创建国家级生态县和国 家园林城市，加强水网湖荡湿地和古镇保护，加大环境整理力度，形成人与自然和谐 相处，具有江南水乡特色的上海大都市后花园。充分发挥文化和环境对促进经济发展 的作用，注重发展创业投资，营造良好的创业环境，使嘉善成为优秀人才居住、创业 的乐园。 （三）公众参与确认的嘉善县发展优势与面临的挑战（三）公众参与确认的嘉善县发展优势与面临的挑战 嘉善县土地利用总体规划的编制中，公众参与认定嘉善县拥有的发展优势与面临 的挑战，如表 2-1 所示。在四个小组讨论结果的对比分析中，列举优势方面的内容， 以第一、第三小组占多，分别为 21 项、20 项；面临挑战方面的内容，以第三、第四小 组居多，分别为 24 项、20 项。各小组的成员按照总投资额“100 元”的规则，各自判定 优势因素、挑战因素的排序，经小组汇总后，筛选出本小组居前五位的有利因素、挑 战因素，排序号排列不分先后，如在第一小组列出的前五位优势因素中，有 4 项并列 第二。经济社会发展的优势因素显著，但是存在问题与矛盾较为突出，面临严峻考验 与挑战。 6 （四）嘉善县现状生活质量指数（四）嘉善县现状生活质量指数 基于各小组的讨论结果，各小组所判定的嘉善县现状生活质量指数如图 1-3 所示。 在四个小组成员中，多数公众将全县的生活质量定位在 5（生活质量较好） ，占参加生 活质量评估总人数的 78.26%，其中第三小组的参评成员中有 84.62%将生活质量认定为 5，对现状生活环境比较满意，而第一小组的参评成员对生活质量“中等偏上”的认同 程度较低，只有 66.67%。总的来说，嘉善县的生活质量指数较高，不愧为江南的富庶 之地、鱼米之乡。但从公众揭示的挑战因素来看，在提高全县生活质量方面，尚有很 多工作要做，离最适宜的人居环境还有较大的差距。 表表 2-1 嘉善县公众参与规划讨论的初步结果嘉善县公众参与规划讨论的初步结果 12 组别组别优势优势(attributes)挑挑战战(challenges) 一 优势：21 项 1 江南古镇保护完好，适于发展旅游业。 2 良好的地理（区位）条件。 2 热情善良的居民。 2 人居环境优美。 2 教育水平高，教育设施完善。 挑战：17 项 1 城镇建设、工业发展和农地保护的矛盾。 2 公共设施的不够完善限制了外向型经济的发展。 3 传统文化的逐渐丧失。 3 农民工和外来人口进城带来的社会问题。 4 为公众服务的压力越来越大。 二 优势：12 项 1 经济发展快速，已经形成五大支柱产业。 2 中央政府支持长三角发展的政策。 3 自然资源和文化遗产丰富，比如西塘镇 就是中国的威尼斯。 4 农业发展的基础良好。 5 人力资源丰富。 挑战：15 项 1 生态环境压力大。 2 中央耕地保护的宏观政策与沿海地区的发展需求不协调，不 应一刀切；耕地保护政策过严。 3 农业收入比较低，发展农业的后劲不足，促使农业用地向非 农用地转换。 4 工业企业的建设分散、小规模企业多，存在重复建设。浪费 土地资源并造成污染。 5 行政管理体制和干部考核标准与经济发展不相适应，执行标 准太窄，仅仅关注 gdp 增长。 三 优势：20 项 1 地理区位优势显著，靠近上海。 2 经济基础好，发展迅速。 3 自然条件优越(气候宜人、土地肥沃、自 然灾害少)。 4 交通设施完善。 5 具有江南水乡特色，比如西塘镇。 挑战：24 项 1 人居环境有待提高，土地利用太注重满足工业发展。 2 环境保护和生态环境营造滞后于经济发展。 3 不仅要保持水的质量，还要保持水的总量和水面面积。 3 严格的土地政策使城镇化进程放慢。 4 要明确生态农业种植保护区，不能随意调整农业种植保护区， 对低收入农民应该进行补偿。 4 用地指标不足造成道路狭窄，不适应新的交通发展。 四 优势：14 项 1 良好的地理位置，位于上海、杭州之间。 2 非常好的基础教育系统。 3 良好的公共服务和政府领导人。 3 充分的就业机会。 3 治安环境良好。 挑战：20 项 1 土地后备资源严重不足。 2 农村居民点布局分散，浪费土地资源并造成污染。 3 工业化发展速度太快，给环境与土地资源带来压力。 3 低技术含量的工业重复性建设较为严重，布局分散，造成基 础设施的浪费。 3 社会保障体系有待完善。 注：表 1 中优势或挑战的序号相同的，表示排列次序不分先后。 1 专题研究报告之九。 2 加拿大规划师协会（cip）中国规划咨询项目组， 嘉善县 2004 土地利用回顾第 7-9 页。 7 图 1-3 嘉善县现状生活质量指数评判图 （五）嘉善县土地利用规划主题（五）嘉善县土地利用规划主题 公众认同的嘉善县土地利用规划的主题(guiding principles)，如表 2-2 所示。其中， 最主要的优势有 10 项，分别从区位优势、良好的人文环境与教育体系、丰富的历史文 化资源、肥沃的土地资源等方面得到反映；而最严峻的挑战有 8 项，主要面临经济快 速发展与耕地保护矛盾日益突出、乡镇工业园区布局分散、建设用地效率低、工业技 术创新能力不强等问题，焦点比较突出。 表表 2-2 嘉善县土地利用规划面临的主题嘉善县土地利用规划面临的主题 优优 势势挑挑 战战 a1 嘉善县在长江三角洲的中心位置，使其更有利于 接近市场、金融机构、港口。嘉善县临近上海市，有利 于嘉善县等地区吸引国 内外的投资者。 （区位） a2 交通基础设施完善，交通四通八达。 a3 嘉善人的精神主要集中在追求更好的生活，具体 包括居民和谐地生活、相互尊重、治安环境良好、犯罪 率低。 （无形资产） a4 嘉善县拥有良好的教育体系，从小学到大学，这 样就能培养很多高技能的劳动力，男女都能平等地接受 教育。 （公共服务） a5 嘉善县的文化和历史遗产资源很丰富，比如西塘 镇，就是中国的威尼斯，被认可为世界遗产，还有汾湖 等资源。 （文化） a6 有良好的工业基础，已经形成以四大主导产业为 主的较齐全的工业产业体系。 a7 农业发展的基础良好，因为嘉善县拥有肥沃的土 壤、良好的灌溉设施、现代化的农艺、气候适宜。 （环境） a8 嘉善县被指定为生态示范区，能促进生态环境建 设、发展生态农业与生态旅游等。 （无形资产） a9 与上海、杭州等城市相比，在嘉善县的生活成本 相对较低。 （无形资产） a10 至今为止，嘉善县还没有由于过度的发展而对 生态环境造成威胁。 （环境） c1 工业布局往往不考虑现有基础设施的承载能力， 比如狭窄的道路不能够容纳工业区的交通量。 c2 工业技术创新能力不强，产业层次有待提高。 c3 农村城镇化显得比较分散，农村地区小规模的、 低技术含量的工业企业不能共享基础设施，也浪费土地， 并引发污染。 c4 中央政府的农业用地保护政策缺乏弹性，往往没 有反映地方的真实需求。 c5 经济快速发展与耕地保护的矛盾日益突出。 c6 城市化的推进，使城乡居民的收入、就业机会等 差距正在逐步拉大。 c7 快速的城市化和工业经济发展主要依靠外来人员， 这需要政府提供良好的公共和社会服务。 c8 抵御自然灾害的能力不强。 注：根据 2006 年 7 月县级论证会的意见进行适当调整。 第四小组评判结果 8 1 0 2 4 6 8 10 1234567分数 人数 第三小组评判结果 1 0 11 1 0 2 4 6 8 10 12 1234567分数 人数 第二小组评判结果 2 9 1 0 2 4 6 8 10 1234567 分数 人数 第一小组评判结果 4 8 0 2 4 6 8 10 1234567分数 人数 第四小组评判结果 8 1 0 2 4 6 8 10 1234567分数 人数 第三小组评判结果 1 0 11 1 0 2 4 6 8 10 12 1234567分数 人数 第二小组评判结果 2 9 1 0 2 4 6 8 10 1234567 分数 人数 第一小组评判结果 4 8 0 2 4 6 8 10 1234567分数 人数 第四小组评判结果 8 1 0 2 4 6 8 10 1234567分数 人数 第三小组评判结果 1 0 11 1 0 2 4 6 8 10 12 1234567分数 人数 第二小组评判结果 2 9 1 0 2 4 6 8 10 1234567 分数 人数 第一小组评判结果 4 8 0 2 4 6 8 10 1234567分数 人数 8 三、嘉善县土地利用现状三、嘉善县土地利用现状 （一）土地利用变更调查结果（一）土地利用变更调查结果 根据土地利用现状变更调查统计 1，嘉善县土地总面积为 50767.87 公顷，按新的 全国土地分类 ，全县土地利用构成如下：农用地面积 32791.62 公顷，占全县土地总 面积的 64.59%；建设用地面积 11033.35 公顷，占 21.73%，未利用土地（含河流湖泊） 面积 6942.89 公顷，占 13.68%（表 3-1） 。 农用地农用地中，耕地面积为 26976.33 公顷，占 82.27%，园地面积 537.48 公顷，占 1.64%，林地面积 502.03 公顷，占 1.53%，其他农用地面积 4775.79 公顷，占 14.56%。 在农用地中，可调整的农用地面积为 3253.87 公顷，占全县农用地面积的 9.92%，主要 是可调整养殖水面的面积比较大。而上一轮土地利用总体规划下达的基本农田保护面 积 26275.57 公顷（即 39.41 万亩） ，约占 2005 年实际耕地保有量 30230.19 公顷（即 45.35 万亩）的 86.90%（耕地保有量中含可调整农用地） 。在加拿大规划师协会 （cip）专家采取“头脑风暴法”组织的公众讨论中，公众的共识是：农业收入比较低， 农业发展的后劲不足，促使农业用地向非农用地转换 2。 嘉善县的建设用地建设用地包括居民点及独立工矿、交通、水利设施等用地，其中居民点 及独立工矿用地面积为 10214.57 公顷，占建设用地面积的 92.58%。交通用地面积 571.57 公顷，占建设用地面积的 5.18。水利设施用地面积 247.22 公顷，占建设用地 面积的 2.24。居民点及工矿企业用地中，建制镇的建设用地面积为 3348.89 公顷，农 村居民点面积 4800.9 公顷，独立工矿用地面积为 2048.03 公顷。 嘉善县的未利用土地未利用土地面积为 6942.89 公顷，由于嘉善县是典型的江南水乡，水域面 积比较多，其中河流水面为 5371.11 公顷，占 77.36%，湖泊水面 1447.08 公顷，占 20.84%。而未开发利用的荒草地面积仅为 44.54 公顷，耕地开发的后备资源极为有限。 表表 3-1 嘉善县嘉善县 2005 年土地利用现状分类统计表年土地利用现状分类统计表 单位：公顷 合计合计 农用地 1 嘉善县国土资源局，土地利用现状变更调查数据，2005 年。 2 加拿大规划师协会（cip）中国规划咨询项目组， 嘉善县 2004 土地利用回顾第 8 页。 9 农用地农用地 小计小计 耕地园地 其中 可调整 园地 林地 其中 可调整林 地 其他农 用地 其中 可调整养 殖水面 5076832791.6226976.33537.48454.45502.03417.414775.792382.01 比例比例100%82.27%1.641.391.531.2714.564.69 建设用地未利用地 建设用地建设用地 小计小计 居民点及独立 工矿 交通用地 水利设施 用地 未利用未利用 地地小计小计 荒草 地 其他 未利 用地 河流水 面 湖泊水 面 11033.3510214.57571.57247.226942.8944.5473.855371.111447.08 100%92.585.182.24100%0.641.0677.3620.84 注：根据 2005 年土地利用现状变更调查成果计算。 （二）建设用地效益分析（二）建设用地效益分析 嘉善县 2003 年的 14 个产业区（开发区及城镇工业功能区）的建成区面积为 20.17km21，并初步形成了以木业家具、电子信息、五金机械、纺织服装四大行业为支 柱的工业经济发展格局。1997 年以来，嘉善县经济发展呈递增趋势，国内生产总值由 1997 年的 47.64 亿元增长到 2005 年的 129.07 亿元，增长了 81.43 亿元，增幅为 170.93%， 翻了一番多。与此同时，嘉善县建设用地数量也在攀升，2005 年的建设用地面积为 11033.35 公顷，跟 1997 年建设用地面积 7320.7 公顷相比，增加了 3712.65 公顷，增幅 为 50.71%，年均增长 464.08 公顷。而建设用地经济效益由 1997 年的 6507 万元/平方 公里，提高到 2005 年的 11699 万元/平方公里，每平方公里建设用地国内生产总值净增 79.79%，建设用地效益增长幅度高于建设用地数量增长幅度。（参见专题报告五）（参见专题报告五） （三）工业用地经济效益（三）工业用地经济效益 工业用地面积从1997年的1056.27公顷，逐年递增到2004年的2023.7公顷。工业增 加值从1997年的27.87亿元，逐年递增到2004年的66.96亿元，翻了一番多。单位工业 用地的增加值从1997年的2.64亿元/km2增加到2004年3.31亿元/km2，增加25%，经济 效益较显著（表3-2） 。 表表3-22 嘉善县嘉善县1997-2004年工业用地情况及工业增加值一览表年工业用地情况及工业增加值一览表 类类 别别1997 年年1998 年年1999 年年2000 年年2001 年年2002 年年2003 年年2004 1 资料来源于 2003 年的嘉善县开发区（园区）清查统计表 2 因缺少采用新口径的工业增加值的序列数据，此处采用 1997-2004 老口径的的统计数据进行分析。 10 工业用地面积 （公顷） 1056.271078.761109.951181.081263.761633.661512.782023.7 工业增加值 （亿元） 27.8732.7035.4039.6744.3646.5254.2566.96 单位工业用地增 加值（亿元 /km2） 2.643.033.193.363.512.853.593.31 （四）分行业的外商投资企业用地经济效益（四）分行业的外商投资企业用地经济效益 2005 年嘉善合同利用外资 4.38 亿美元，实际利用外资 2.12 亿美元。根据抽样调查， 采样时间段为 2001 年 1 月-2002 年 10 月间，外商投资总额为 61361 万美元，合同利用 外资 59561 万美元，按总投资与已供地面积计算投资强度，外商投资项目平均投资强 度为 11.55 万美元/亩。不同的项目类型投资强度见表 3-3。 表表3-3 嘉善县部分外商投资项目用地抽样调查情况分析嘉善县部分外商投资项目用地抽样调查情况分析 （企业设立时间段：2001年1月-2002年10月） 行行业类业类型型 项项目个目个 数数 总总投投资资 （万美元）（万美元） 合同外合同外资资 （万美元）（万美元） 已供地面已供地面积积 （ （亩亩） ） 投投资强资强度度 1 按按总总投投资资 （万美元（万美元/亩亩） ） 投投资强资强度度 2 按合同外按合同外资资（万（万 美元美元/亩亩） ） 电子类1317000.816921782.1421.7421.63 五金机械类19100299397570.4617.5816.47 木业家具类1320693205132651.367.87.74 化工类936613001.5346.4310.578.66 服装类81880.41694.3336.665.595.03 其它1580978034.2624.0612.9712.87 合计7761361.2595615311.1111.5511.21 电子信息行业的企业投资强度明显高于其他行业的企业。按总投资额的投资强度来 计算，2001 年 1 月-2002 年 10 月期间（时间段较短，可说明近段时间的招商引资情况） ，嘉善县电子类企业平均投资强度是服装类企业的 3.9 倍、木业类企业的 2.8 倍，说明 行业类型与投资强度有较大的相关性。政府对资金、技术密集型及劳动密集型产业的 发展要进一步采取鼓励和扶持措施，而对能源、资源消耗大的产业要适度地从行业准 入政策上有所限制。 （五）工业建设占地行为中存在的问题（五）工业建设占地行为中存在的问题 从 1997-2005 年较长的时段来看，工业建设占地存在下列问题：一是工业各行业 11 建设用地产出的经济效益不平衡，部分行业的建设用地平均产出效益较低；二是工业 产业区块布局分散，基础设施共享程度低，现有的城镇工业功能区块有待于进一步整 合；三是工业建设用地的平均投资强度、建筑密度、容积率等经济技术指标有待于进 一步提高（见专题报告十一见专题报告十一） 。 四、嘉善县上一轮规划实施评价四、嘉善县上一轮规划实施评价 基于 1996 年的土地变更调查数据，嘉善县上一轮土地利用总体规划在 1998 年编 制完成。2000 年 3 月，经省政府（浙政发1999286 号）批准，部分乡镇行政区划进行 了调整，原来的 19 个乡镇撤并为 11 个镇。由于乡镇行政区划的调整，导致全县土地 利用格局发生变化，使原经省、市政府批准的各乡镇土地利用总体规划的行政主体发 生了变化。经省国土资源厅（浙土资发2000108 号）批复，同意各镇按新的乡镇行政 单位重新修编土地利用总体规划。同时，为配合国土资源部制定“乡镇级土地利用总 体规划技术规程” ，嘉善县各镇重新修编的土地利用总体规划被列为省、部级规划试点。 鉴于这次各镇土地利用总体规划在土地利用结构调整、土地利用分区及布局发生较大 变化，为保持县、镇二级土地利用总体规划系统的一致性，还编写嘉善县土地利用 总体规划补充文本 ，使原嘉善县土地利用总体规划（1997-2010 年） 更为完善。 （见（见专题报告三）专题报告三） （一）上一轮规划指标使用情况（一）上一轮规划指标使用情况 上轮规划省人民政府下达给嘉善县的主要控制指标包括： 2010 年末耕地保有量 30652.99 公顷，调整后为 30152.72 公顷 1；基本农田保护面 积 26275.57 公顷，当时的基本农田保护率为 86.00%；建设占用耕地 652.6 公顷 2；灾 毁减少耕地 100 公顷；土地开发整理增加耕地面积 598 公顷，其中土地整理新增耕地 477 公顷，土地开发新增耕地 121 公顷。嘉善县人民政府将上述规划控制指标在县、乡 镇两级规划中进行了分解落实。 1 1、耕地保有量、耕地保有量 1减去净购入折抵指标 245.67 公顷和追加指标 254.6 公顷，下同。 2 原下达指标 398 公顷，省国土资源厅追加指标 254.6 公顷，下同。 12 根据嘉善县土地利用变更调查资料，全县 1996 年耕地面积为 30552.97 公顷。依据 上一轮土地利用总体规划，嘉善县 2010 年规划耕地保有量 30652.99 公顷，经调整后为 30152.72 公顷（45.23 万亩） ，2005 年的土地利用变更调查数据全县耕地面积为 26976.33 公顷，加上可调整地类面积 3253.87 公顷，实际耕地保有量为 30230.19 公顷 （45.35 万亩） ，达到规划确定的耕地保有量。 2 2、耕地增减情况、耕地增减情况 依据上一轮土地利用总体规划，19972010 年建设占用耕地控制指标 652.6 公顷； 灾毁控制指标 100.00 公顷，补充耕地控制指标 598 公顷。 19972005 年嘉善县建设占用耕地 2957.52 公顷，比上轮下达的建设占用耕地控制 指标 652.6 公顷多出了 2304.92 公顷，但耕地指标来源明确，其中使用国家下达和追加 的计划指标 503.54 公顷，使用土地整理新增耕地折抵建设用地指标 2453.98 公顷。 补充耕地 3050.13 公顷，是规划控制指标 598 公顷的 510，不仅保证了重点工程 和社会经济发展对建设用地的需求，还保证了耕地总量动态平衡战略的实施。 表表 4-14-1 嘉善县嘉善县 1997-20051997-2005 年耕地占补平衡控制指标执行情况年耕地占补平衡控制指标执行情况 单位：公顷 耕地减少量耕地增加量 项目 合计 建设占 用耕地 灾毁 及其 它 小计 土地 开发 土地整 理 土地 复垦 基本农 田 耕地保 有量 原下达 指标 498.00 398.00 100.00 598.00 121.00 477.00 026275.57 30652.99 变更后 指标 752.6652.6100.00 598.00 121.00 477.00 0 26275.57 30152.72 1997200 5 年执行 面积 2957.522957.52 0 3050.13 499.682226.59 323.8626275.57 30230.19 3 3、基本农田保护情况核查、基本农田保护情况核查 依据上一轮土地利用总体规划，嘉善县 1997-2010 年基本农田保护面积为 26275.57 公 顷，嘉善县于 2001 年 11 月完成了基本农田划区定界工作，之后由于魏塘镇的集中置换 和 9 个乡镇的规划修编以及省重点工程的建设等规划调整和修编，使原划定的基本农田 保护区在区块上发生了一定的变化，嘉善县于 2004 年 8 月对原基本农田划区定界成果进 13 行了修正和补充。到 2005 年底，已有 26550.21 公顷基本农田全部落实到地块，超过了上 轮规划的基本农田保护指标 274.64 公顷。共划定基本农田地块 1140 处，设立保护标牌 163 块，设立保护界桩 756 个，同时县政府与各乡镇签订基本农田保护责任书 163 份，做 到基本农田定量到村，定位到块，定责任到人。嘉善县通过土地整理与标准农田建设、 稳定基本农田责任承包期等措施，基本农田数量稳定，质量不断提高，同时农业综合生 产能力也得到了提高。 表表 4-2 嘉善县基本农田面积核查表嘉善县基本农田面积核查表 单位：公顷 单位 2001 年划区定界确 定的基本农田保护 面积 区划调整后确定的 基本农田保护面积 2005 年末实际落实 的基本农田数量 魏塘镇5165.314992.395166.09 惠民镇2015.682161.52175.53 大云镇1764.851786.031798.71 西塘镇4602.184602.184604.36 丁栅镇1848.351927.941927.99 干窑镇2056.362093.162096.55 姚庄镇1916.941816.941819.79 陶庄镇2362.792362.792367.04 天凝镇1149.571132.981160.08 洪溪镇1576.701569.461596.46 杨庙镇1816.841830.21837.61 合计26275.5726275.5726550.21 （二）嘉善县上一轮规划中存在的主要问题（二）嘉善县上一轮规划中存在的主要问题 加拿大规划师协会（cip）专家通过与中国地方政府官员的多方面交流后，提交的 咨询报告指出：“预测各类用地的需求很困难；每年上级政府部门的用地指标与 地方的实际需求、地域优势、经济优势等不相匹配；规划太过于重视农业用地，而 地方政府没有看到这方面的经济效益；规划太注重于项目规划；规划没有协调各 部门及各种土地的使用，各部门都有自己的规划，政策之间有矛盾；农业用地保护、 建设用地增加和环境保护等目标相互竞争；中央和地方政府采取的措施为农业用地、 工业用地和未利用土地制定宏观上的使用范畴，允许市场决定土地的使用类型和位置， 14 这种鼓励是否有利于土地的合理使用和未来社会的可持续发展？”1 以上是 cip 专家 的观察，结合嘉善县的实际情况，上一轮土地利用总体规划存在的主要问题是： 1、建设用地指标总量不足、建设用地指标总量不足 上轮规划确定的建设用地占用耕地计划指标为 652.6 公顷，19972005 年规划实 施期间，全县共新增建设用地 3961.38 公顷，其中占用耕地 2957.52 公顷（其中计划指 标 503.54 公顷，折抵指标 2453.98 公顷） ，特别是魏塘、西塘、干窑等几个发展较快的 城镇，建设用地总量早已超过原先规划的控制规模，主要靠调剂其它乡镇的指标来满 足用地需求。 2、耕地保有量目标偏高，城乡各类建设的发展空间不足、耕地保有量目标偏高，城乡各类建设的发展空间不足 1996 年底全县耕地面积 30552.97 公顷，按上轮规划确定的各项耕地控制指标方案： 规划到 2010 年末耕地保有量为 30652.99 公顷，调整后为 30152.72 公顷。 实际上，到 2005 年末全县耕地保有面积为 30230.19 公顷（含可调整农用地） ，耕 地后备资源几乎利用完毕，土地利用率高达 99.77%2，再增加耕地面积的难度很大。而 嘉善县在主动接轨上海的过程中将起着十分重要的作用，是承接上海市等国内外产业 转移的重要区域，其经济发展将突飞猛进，经济发展势必给全县的土地利用活动带来 深远的影响，各类用地尤其是建设用地必然适度增长，建设将不得不占用部分耕地。 在确保耕地保有量的前提下，各类建设占用土地的空间显得严重不足。往往是项目引 进，位置选定，然而由于没有建设用地指标，只能等待追加指标或调整规划。 3、基本农田保护任务偏重、基本农田保护任务偏重 嘉善县的现有基本农田保护任务为 26275.57 公顷（39.41 万亩） ，约占 2005 年实际 耕地保有量 30230.19 公顷（45.35 万亩）的 86.90%（土地变更调查数据，含可调整农 用地） ，保护任务极为繁重。随着浙江省在全国率先进行了粮食购销市场化改革，并大 力推进农业产业结构调整和发展效益农业，人们对农业的认识由保证粮食生产总量向 保证粮食生产能力转变。粮食生产能力事关农民增收、农业增效、粮食安全和农村社 1 加拿大规划师协会（cip）中国规划咨询项目组， 嘉善县 2004 土地利用回顾第 50-52 页。 2 湖泊、河流虽然计入未利用土地，但它已经利用为养殖、航运等，嘉善县真正有开发整理价值的未利用土地约为 118.39 公顷，它们分别是荒草地、其他未利用土地，占土地总面积的 0.23%。 15 会稳定，在土地利用总体规划中必须处理好粮食生产用地、经济作物生产用地和其他 各类用地之间的关系。由于农业生产的比较效益低，农民适应市场经济自觉调整农业 生产结构的用地也应列入保护范围。嘉善县经济社会的快速发展，基本农田保护工作 出现了一系列新情况、新问题，面临着确实无法落实上级下达的基本农田保护任务和 发展工业空间严重不足的实际情况。 4、规划缺乏弹性、规划缺乏弹性 嘉善县上一轮土地利用总体规划的刚性是很强的，虽然土地利用活动的社会经济 环境产生了巨大的变化，但是土地利用总体规划不能随着经济发展背景的变化而变化。 由于上一轮规划对于确定新增建设用地，主要是依托原有的城镇发展状况而确定，同 时将农村居民点的新增建设用地分散到各中心村、单列村、基层村等，用地指标在布 局上不够集中连片，分散的区块规划面积难以满足引进项目的用地需要。 近几年全县各乡镇在发展传统特色优势产业的同时，经济发展战略有了较大的变 化，实施了新的经济定位，重点接受上海经济区、杭州湾产业带的高新技术辐射和产 业转移，引进项目主要在省级经济开发区、各城镇工业功能区内布局。各类建设项目 选址与原来规划划定的用地范围存在较大冲突，线状工程用地的位置受多种因素影响， 不确定性很强，其用地指标与规划不符的现象也比较突出。为了适应嘉善经济发展对 用地的需求，2003 年 6 月在新一轮土地利用总体规划还没有完成的情况下，经嘉兴市 人民政府及省级国土资源主管部门批准，对惠民镇等 9 个一般镇的土地利用总体规划 进行了过渡性修编。 土地利用总体规划的频繁调整，使规划管理面临被动挨打的局面，不调整规划不 能满足正常用地需求，频繁调整规划，又会使规划失去严肃性。 5、规划缺乏公众参与、规划缺乏公众参与 公众参与(public participation)是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体， 在其权利义务范围内有目的地参与社会活动。公众参与是西方现代规划的一条基本原 则，比如加拿大安大略省(ontario)于 1983 年通过立法形式对规划的公众参与作出具体 规定，目前公众参与已经渗透到规划编制、审批、实施的各个环节，对公众参与的形 式、时间、信息服务等都有详尽的规定 1。加拿大规划师协会(cip)2004 年 3 月提交题 16 为 planning context & opportunities for change 的报告指出：“规划的制定是在多种利 益之间的平衡，首先它使公众注意到土地利用规划能影响他们生活的发展，规划需要 被最先实施和宣传；公众参与规划能促进政府采纳意见，进而影响规划的决策；中国 在土地利用规划方面的公众参与还处于起步阶段，初期的公众参与包括每年的土地日、 官员例会、媒体介入、公告、通知等” 。 迄今为止，我国土地利用规划的编制、审批和管理是一种自上而下的集权式管理 体制，土地利用规划一般直接由国土管理部门组织自身力量或委托设计单位来编制， 再组织政府的相关部门参加会审，在规划编制过程中极少征求政府部门外的城乡居民 意见，缺乏公众参与；没有群众基础的规划，不仅得不到公众的认可和理解，也得不 到公众的应有尊重与监督。经济体制转轨后，地方政府、开发商和公众等组成了多元 化的利益结构，各主体有着互不相同的价值取向和利益追求，土地利用规划要兼顾各 方利益，迫切需要建立一种与政治、经济新体制相匹配的土地利用规划制度。其中的 关键之处，就是将规划工作由封闭走向开放，由单纯的政府行为转向政府与公众互动 的民主政治行为，建立一种开放的公众参与的土地利用规划制度。如果公众参与土地 利用规划的编制、实施管理及决策，那么传统的政府与专家相结合的封闭式决策将向 政府、专家和公众共同参与的开放式决策转变，显示出规划决策的民主化、透明化、 科学化。 五、嘉善县土地供需分析五、嘉善县土地供需分析 （一）耕地保有量分析（一）耕地保有量分析 加拿大规划师协会(cip)专家指出：“在土地利用总体规划中，农耕地和地方政府 可使用的土地份额（即指标）已确定。完成国家食品保障的目标是复杂的，依靠农业 土地配额制有助于目标的完成” 。从保护耕地、确保粮食生产安全的角度，中央政府、 省级政府的粮食安全战略部署的落实，最终还是依靠县、乡地方政府 1。嘉善县政府作 为地方基层政权，义不容辞地需要保护适量的耕地面积，保护和提高农用地的综合生 1 董祚继等，加拿大安大略省土地利用规划的基本情况与经验，国土资源部规划司，2001 年。 1 农业是弱势产业，农民是弱势群体，保护农业、关注民生，首先要保护耕地、保护基本农田、保护农民的种粮积 极性。需要协调城市和农村利益，城市要开始反哺农村，不是城市继续剥夺农村。强势群体要扶持弱势群体发展。 17 产能力，保障嘉善县粮食生产安全，为国家和社会稳定作贡献。cip 专家还指出： “加强农业和农村土地管理，强调从劳动密集型耕作向专业化农场转化已经成为发展 趋势，比如大云