经济法自考本科毕业论文-论我国的转移支付制度现状和对策思考.doc

湘 潭 大 学自考本科毕业论文题 目：论我国的转移支付制度现状和对策的思考 专 业：经济法 考 籍 号： 姓 名： 指导教师： 通讯地址：湖南安全技术职业学院 邮 编： 电 话： 邮 箱： 完成时间：2010年3月25日 12目 录摘 要2一、前 言31.1背景3二、我国的转移支付制度的历史及面临的问题42.1转移支付概念42.2我国转移支付制度的历史42.3我国转移支付制度面临的问题4三、我国的转移支付制度完善的对策思考53.1从实际出发，明确转移支付的目标及原则53.2完善我国的转移支付制度的政治经济环境63.3我国现行的转移支付制度完善的具体措施7四、结束语104.1个人体会10参考文献10论我国的转移支付制度现状和对策思考摘 要：研究我国的转移支付制度要立足于我国社会主义市场经济和分税体制的背景下，结合我国的实际国情，对我国现行的转移支付办法进行系统完善的分析，从而制定出一套科学规范符合我国国情的转移支付制度。文章通过对我国转移支付制度的发展历程，现状及其所面临的问题进行深入的分析研究，提出对我国现行转移支付制度的改进的对策。关键词：转移支付制度，现状，问题，对策 一、前言1.1背景由于中央政府和各级地方政府财政收入能力和财政支出需要存在差异，为了实现各地公共服务水平的均等化，政府间财政转移支付制度成为必要。政府间转移支付制度作为规范中央和地方政府间财政分配关系的有效途径，已被世界各国采纳，是大多数国家财政体制的重要组成部分。我国于1994年实行分税制改革，初步建立了转移支付制度，在维护既得财力方面起到了积极作用，但在转移方式、类型以及制度的规范性方面还很不成熟，具有明显的过渡性。因此，需对我国实行转移支付制度的历史进行研究，找出存在的问题，并针对其进一步规范财政转移支付做法，完善我国转移支付制度。党的十七大报告中也明确提出要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入，增强基层政府提供公共服务能力。二、我国转移支付制度的历史及面临的问题2.1转移支付的概念转移支付（transfer payment），又称无偿支出，它主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。是二级分配的一种手段。狭义上的转移支付是指上级政府转入下级政府的收入来源用于本级政府财政支出；广义上的转移支付不仅包括上级转入下级收入转移，也包括下级的收入向上级转移。转移支付主要包括三种形式:政府的转移支付；企业的转移支付；政府间的转移支付。政府的转移支付通常来说大多是具有福利性质的支出，如养老金，抚恤金，失业补助等，这实际上是一种将国家财政支出返还给个人的转移支付。企业的转移支付通常指企业对非赢利组织的捐赠或捐款，以及对非企业雇员人身伤害赔偿等。这种转移支出在客观上缩小了收入差距对稳定社会经济有着积极的作用。政府间的转移支付一般指上级对下级的补助，根据下级的人口，面积，经济发展情况等，确定转移支付数额。政府间的转移支付主要是为了平衡各地区因地理环境不同和经济发展不同而导致的政府收入差距，保证各地区能按照国家统一标准为社会提供服务。2.2我国转移支付制度的历史一是建国后19501979年三十年间，我国财政体制曾多次进行调整，但总体上来是以中央集权为主，统一领导，分级管理。从转移支付的情况来看，这个时期我国的转移支付制度是一个逐渐摸索和不断改进的阶段，总的财政调剂有中央统一支配，凡收大于支的地区上交收入，凡支大于收的地区有中央财政补助，始终是一种单一的补助形式。 二是改革开放以来，经过几十年的摸索，逐渐形成了以地方分权为主体制的做法。然而这种做法存在着许多缺陷，突出表现为转移支付方式复杂、制度不规范、政策缺乏透明度等。由于补助分散不能形成合力，使宏观调控意图不明显，效率低下，不利于各地经济均衡发展。 2.3我国转移支付制度面临的问题 在实行分税制后，我国政府间的转移支付由体制补助、专项返还、结算补助和税收返还等多种形式构成，在1995年以后又实行了过渡期财政转移支付办法，我国目前的财政转移制度基本形成。但仍有着制度不规范、力度小和功能弱等缺陷。 转移支付政策目标不明确，结构不合理。伴随着我国财政管理体制演变而发展起来的转移支付体系在目标和定位有一定的局限性。除了1995年出台的过渡期财政转移支付办法外，体制补助、税受返还、专项补助和结算补助等都属于非均等化财政转移支付，基本上起不了均等作用。转移支付的调节功能偏弱，力度不够。目前我国的财政转移支付仅依靠有限的中央财政支持，无法缩小各地区间的财力差异。我国地区之间发展不平衡，各地政府在行政能力、公共服务水平方面存在差异。要缓解这种矛盾差异就必然要加大对发展落后地区的财政支持。而中央财政收入总规模的有限性严重制约了中央宏观调控职能的发挥。 资金分配办法不规范，转移支付存在盲目性和随意性。财政转移支付资金是整个财政转移支付制度的着重点。但在我国现行转移支付形式中，只有过渡期财政转移办法形成了中央统一调配，其他几种形式都是各自为政，财政支付各类财政补助的实际权利相对薄弱。大量资金通过这些不规范的分配形式转移到地方，违背了公共服务能力均等化的宗旨，进一步拉大了地区间的差距。三、我国转移支付制度完善的对策思考3.1从实际出发，明确转移支付的目标及原则转移支付所追求的目标是各地方政府公共服务能力能够均衡的发展。根据我国的国情，我国各地区政府的公共服务能力存在着巨大的差异，因而实现社会公共服务能力均等化只能作为我国远期的目标。目前，转移支付的目标应是逐步的调整各地区之间的横向不平衡，缩小各地区间的发展差距。在均衡目标的实现上应分三步走；第一阶段，在除了国防、行政、教育等极少数必要项目要达到均等化外，其他项目可降低标准;第二阶段，将公共服务能力均等化的项目扩大到社会保障、卫生、科技等方面;第三阶段，实现所有公开支出项目的均等化。 我国完善转移支付制度要坚持三个原则。 第一，公平优先、追求效率的原则。面对我国各地区发展不平衡、公共服务能力差距大的国情，我国在完善转移支付制度时应公平优先。转移支付作为政府的行政手段，本身就是用来弥补市场缺陷，解决社会公平，加之我国地区间巨大的差异，因而公平优先是我们的首要选择。第二，规范化、法制化原则。我国以往的财政体制下的转移支付制度之所以没能形成一个完整的体系，一个很重要的因素就是其规定和做法杂乱无序，很不规范，因此新的转移支付制度从形式到内容要做到规范化。同时新的转移支付制度还要有法律保证，将其包含的数额确定，支付形式、方式，监督管理及预算等以法律的形式确定下来，做到有法可依，有法必依。第三，完善转移支付的渐进性原则。我国在完善转移支付的进程中应分步制定实施办法，分阶段确立完善目标。在实施步骤上，我国的各项改革一般遵循渐进式原则，即从初始阶段与原有体制的衔接经过过渡阶段直至打破原有格局真正形成全新的体制。因此，转移支付制度的完善过程也应遵循这种渐进性，在转移支付制度的总体目标设定、规模的确立、计算方法的采用等方面，都要尽量体现这种渐进性。3.2完善我国转移支付制度的政治经济环境（一）加快政府职能改革，保障转移支付的资金来源加快政府职能的改革，改革过去传统体制下政府包揽一切的做法，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放在提高公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。在事权的具体划分上应遵守以下原则：其一，统一领导、分级管理原则。在单一制国家的前提下，必须强调中央的领导，保证各项方针政策的贯彻实施，体现中央的宏观调控能力，协调重大比例关系。同时，针对我国国情特点，因地制宜发挥地区优势，实行分级管理。其二，财权与事权相对应，一级事权必须有一级财权作保证。在此原则下，中央政府的主要职责是保证和维护国家政治、经济、社会的整体协调和稳定发展，负责涉及全国资源、基础设施的开发建设、管理和维护，掌握对经济的宏观调控权，对国有资产的管理权。在事权清晰的基础上，中央财政就要承担国家安全、外交、中央国家机关运行所需费用，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方政府的主要职能是保证中央政府政令畅通，贯彻执行中央政府的一系列宏观调控政策，支持一定时期内本地区经济、科技、社会事业发展的重点，协调基层政府间的社会经济关系。同样道理，地区政府相应的承担本地区政府机关运行所需费用，负责本地区经济事业发展所需支出。（二）加快完善我国转移支付实施的配套改革转移支付的完善进程依赖于相应配套改革的步伐。在分税制改革上，我国分税制虽然初步建立了大体框架，但据规范的分税制还有一定的距离，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。在税种划分方面主要存在问题表现在：一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，如企业所得税的划分是将中央企业的所得税作为中央税，而地方所属企业作为地方税；二是没有打破按行业划分税种的局面。国家垄断性行业的营业税，如铁道部、银行总行的营业税仍归中央税，使营业税不能彻底成为地方税的来源。在地方税收体系建立方面，主要是还未形成一个稳定的地方税收体系，除了上述应划给地方税收没有给地方以外，有些应开征的税种没有开征，如遗产税，证劵交易税等。这种不彻底分税制不但不符合政企分离的内在要求，影响财力分配的合理化，更使转移支付建立在不规范的初次分配基础上，使转移支付这种再分配里面包含着固有的不合理成份。针对以上问题，分税制的进一步完善应将重点放在税种的进一步划分上，即将有利于中央集中财力，有利于中央实施宏观调控的税种，如消费税、关税继续划给中央税之外，将营业税、资源税等与地方经济发展密切相关的税种真正、彻底地划给地方。除继续将增值税作为共享税之外，取消按企业隶属关系划分企业所得税的办法，将企业所得税作为共享税。另外，要进一步完善地方税收体系，加快开征遗产税、社会保障税等以开辟地方财源，培植地方经济增长点。总之，将我国分税制纳入规范化轨道，不但有利于政府间财政分配关系，也为我国规范转移支付铺平了道路。加快改革我国预算体制是转移支付完善的又一配套改革。在预算体制的改革上，一是要加快推广复式预算。我国目前的复式预算中，预算支出科目的设置虽然按具体用途分类，但设置不尽科学，科目之间互有交叉，没能体现政府职能分工的明确化。而复式预算将财政支出按经济性质编列，按经常性支出和建设性支出分列二个预算，避免互相交叉，更能体现政府职能分工，进一步将财政分配科学化、规范化。只有在此基础上，我国转移支付才能真正走上正轨。二是尽快实行零基预算编制方法，取消以往编制预算的基数法，将以往年度收支的因素排除在新的年度预算之外，这样，有利于按现行影响因素来编制预算，而转移支付的核定正是要求建立在这样一个公平客观的基础之上。3.3我国现行的转移支付制度完善的具体措施在创造完善转移支付外部政治经济环境的基础上，更重要的还是从转移支付本身入手，从其具体的模式、规模的确定上，从结构的安排上，从转移支付资金的具体测算上以及资金的管理上进行系统的安排。（一）首先要改革我国现有的转移支付模式，实行以纵向转移为主，纵横交错的转移支付模式。 政府之间的转移支付就实质而言，是各地区间横向的财力再分配关系，即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展落后的地区。但是，由于这种财力再分配行为不是各地区之间自发的接受关系，而是表现为国家意志，所以没有任何一个国家的政府转移支付制度采用单一的各地区政府之间财力的平行转移。根据国际上的经验，政府间转移支付的模式有两种：一种是单一的自上而下的纵向财政平衡，即上级政府通过待定的财政体制把各地区所创造的财政数量不等的集中起来，再根据各地区财政收支平稳状况和实施宏观调控的政策需要，将集中起来的部分财政收入不等的分配各地区，以实现各地区间财力配置的互相均等。实际上，我国长期以来就是通过这种方式实现政府间转移支付的。目前，世界上多数国家的政府间的转移支付也都采用这种方式进行，区别于我国以往实行的单一纵向转移支付制度缺乏必要的法律规范，透明度较低、稳定性差，而其他国家则将其法制化了。另一种方式是以纵向围住、纵横交错的财政平衡，即对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，并且直接通过特定的手段进行转移支付，但同时又负责组织地区之间的直接转移支付。其中纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付则主要用于财政落后地区公共开支不足问题。我国应将现有单一纵向转移模式改为以纵向为主、纵横交错的模式。在这种模式下，中央政府支持地方政府参与部分转移支付，援助地区按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨资金，增加地区之间的互相支援，将过去的“暗补”改为“明补”，不但激励了经济发达的地区也鞭策了经济落后的地区，更符合我国地区之间差距较大的国情特点。其操作方法可分为二步：第一步，按人均财政收入划分五个档次，即超过平均数1%3%，超过3%6%，超过6%9%，超过9%15%，超过15%以上五级；第二步，确定经济发达地区的援助数量，即按上述五级依次确定，将超过平均数的20%、30%、40%、50%、60%援助给经济欠发达的地区。为体现计算上的进一步合理，可以采取超额累进计算方法。（二）完善以客观因素法为依据的转移支付以改进公式和方法 公式法使用的目的是在于实现公平和均衡，同时给予地方在增加税收努力方面适当的激励，我国目前采用的因素法对地方财政的财政能力财政需求和调整系数进行测定，对于地方政府有了更多透明性。对财政能力的测算应考虑影响该地区财政收入的各个因素，如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率的发展变化等。财政需求上要考虑人口、面积、交通、公共服务水平等影响。调整系数则应根据本地自然、经济、社会等多方面因素作用下的实际状况来确定。这些因素是客观存在的，是为各地区共同认可接受的。使用客观因素法来确定转移支付是比较合理科学的，既可以避免各区域间人为因素的盲目攀比，又便于实施执行转移支付公式的设计应尽可能考虑地方政府不能控制的变量，考虑哪些反映各地收入能力和支出需要的客观因素，比如人口、gdp总量、自然因素等，而尽量少考虑那些地方政府可以直接控制的变量。可以尝试先衡量某地区的税收基础，再确定该地区与其他地区税收基础水平之间的比例关系，进而以这样的比例关系为基础，进行转移支付的资金分配。通过合理设计的公式和方法，就不会出现扭曲地方政府的税收和支出的行为。（三）完善法律体系，建立监督机制。完善财政转移支付的法制化建设，用法律的形式将转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督机制等确定下来，是各国的共同经验，这有利于减少人为因素的影响和干扰，保证转移支付制度的正常运转。目前，我国的转移支付制度缺乏规范，尚未立法，转移支付制度很不完善，缺乏公平性和透明度，带有很大的随意性，急需加强法制化建设。政府间转移支付立法应以实现各地公共服务能力均等化为远期目标。建立规范化的转移支付制度是一项政策性、计划性都很强的复杂系统工程，涉及到中央和地方以及地区各级政府之间各种利益的重大调整。建立健全的财政转移支付的监督机制，加强人大对财政预决算和预算执行情况的审查，将全部财政转移支付的资金纳入人大监督的范围，充分发挥政府审计的职能作用，进一步完善财政转移支付资金的绩效评价和考核监督机制，提高转移支付资金的使用效率。因此，在借鉴国外发达国家先进经验的基