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我国劳动争议仲裁时效“起算点”的法文本及其诠释 褚宸舸 -点击：348 【文章编号】CEL11543 【摘要】劳动争议的司法解释和行政解释的二元解释体制使得司法机关和劳动仲裁机关，无论是事实或法律认定，还是对规范、政策尺度的认识、理解和把握，都存在着较大的认知差异。该文选取劳动争议仲裁时效中的焦点问题“起算点”为研究对象，通过梳理该问题法的文本和官方诠释之间的内容差异及相互关系，展现出这种认知差异，并分析劳动行政部门的诸多规定和诠释存在着失效、合法性不足、合法性和合理性上缺陷、立法技术上缺陷等法理问题，而司法机关根据衡平的原则，在司法解释和学理解释上坚持司法裁量权的运用，司法诠释存在自说自话的趋势，行政诠释则有被司法机关漠视的危险。该文旨在对我国这种解释和争议处理体制提出反思，以促进劳动法制的进一步完善。 【关键词】劳动争议仲裁时效 起算点 法文本 诠释 认知差异 体制 【正文】 劳动争议仲裁时效是指劳动法律关系当事人提出劳动仲裁申请的法定期间。有些论著中也称之为“劳动争议申诉时效” 1或“劳动争议申请仲裁时效”2，最高人民法院的司法解释称之为“仲裁申请期限”，没有用时效这个词。名称界定的不同固然有法理上对此期间性质的不同认识，但从行文上考虑，本文使用多数论著中约定俗称的名称。一、“起算点”的法律文本从立法层面讲，我国关于劳动争议仲裁时效起算点的法律渊源经历了三个发展阶段：1、一九八七年七月三十一日国务院发布的，同年八月十五日施行的国营企业劳动争议处理暂行规定（以下简称规定）。该行政法规第十六条第二款规定“属于本规定第二条第一项的劳动争议，当事人应当从争议发生之日起六十日内，或者从调解不成之日起三十日内，向仲裁委员会提出”。该条第三款规定“属于本规定第二条第二项的劳动争议（即因开除、除名、辞退违纪职工发生的争议笔者注），自企业公布处理决定之日起十五日内向当地仲裁委员会提出”。2、一九九三年七月六日国务院发布的，同年八月一日起施行的企业劳动争议处理条例（以下简称条例）。该条例第二十三条第一款规定：“当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起六个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁”，同条第二款规定“当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。” 该条例第四十三条宣告上述国营企业劳动争议处理暂行规定在条例施行之日同时废止。3、一九九四年七月五日第八届全国人大常委会第八次会议通过，一九九五年一月一日起施行的中华人民共和国劳动法（以下简称劳动法）。该法第八十二条规定:“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。对仲裁裁决无异议的，当事人必须履行。”简言之，关于“起算点”的法律文本可以概括为表1。法律文本名称 起算点的规定 期间 当前的效力 劳动争议发生之日 六十日 已废止，被 规定 条例取代 调解不成之日 三十日条例 企业公布处理决定之日知 六个月 法律未明示 废止 道或者应当知道其权利被 侵害之日；时效中断规定 “不可抗力和正当理由” 劳动法 劳动争议发生之日 六十日 现行规定 表：劳动仲裁时效起算点的法律文本二、“起算点”法律文本的官方诠释 按照一九八一年六月十日第五届全国人大常委会通过的关于加强法律解释工作的决议的规定：不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。这就是我们现在行政解释和司法解释的权力来源，这两种应用解释都是具有法律效力的官方诠释。（一）国务院劳动行政部门的诠释1围绕“起算点”本身的诠释。首先，是围绕劳动法所谓“劳动争议发生之日”的诠释：一九九五年原劳动部关于贯彻执行中华人民共和国劳动法若干问题的意见（文号：劳部发1995309号，以下简称意见）第八十五条规定：“劳动争议发生之日是指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。其次，再对“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”诠释：一九九四年八月十六日原劳动部办公厅关于对中华人民共和国企业劳动争议处理条例第二十三条如何理解的复函（文号：劳办发1994257号，以下简称复函1）中称：“知道或应当知道其权利被侵害之日，是指有证据表明权利人知道自己的权利被侵害的日期，或者根据一般规律推定权利人知道自己的权利被侵害的日期，即劳动争议发生之日。知道或应当知道其权利被侵害之日，是劳动争议仲裁申诉时效的开始。因此，知道或应当知道其权利被侵害之日不应从侵权行为终结之日起计算”。需要说明的是，这个解释因为是劳动部办公厅发出的，而劳动部办公厅没有法律解释权，因此复函1）只是一种劳动政策，而不是法律解释，但这种政策在各级劳动争议仲裁委员会的仲裁实务中实际是有效的。2“起算点”的例外之一：中断首先，对“不可抗力或者有其他正当理由”的诠释：“不可抗力和正当理由”对仲裁时效起算点是有影响的，从法律属性上构成了时效中断的事由，即起算点重新计算。劳动法未规定因不可抗力或者有其他正当理由超过申请仲裁时效的情况如何处理，只有条例对此有规定，因此原劳动部在劳部发1995338号关于劳动争议仲裁工作几个问题的通知（以下简称通知）指出：“劳动法第八十二条对一般情况申请仲裁时效作了规定，条例第二十三条第二款的规定是对特殊情况的特殊规定，应当继续执行”。何为“不可抗力和正当理由”，规章没有再作出列举。笔者看到的只有一例对“正当理由”的官方政策解读：劳动部办公厅劳办发1996215号文关于临时工的用工形式是否存在等问题的请示的复函（以下简称复函2第三条规定，“依据企业劳动争议处理条例第二十三条第二款的规定：当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。职工对开除或除名决定不服，向用人单位（或上级领导机关）提出申诉，应属于有正当理由，所以，职工对于用人单位（或上级领导机关）重新答复不服而申请仲裁的，重新答复的时间应视为劳动争议发生之日。”但这里并未对正当理由的情形进行全面列举，而只是确认一种情况职工要求用人方协商解决争议的持续状态属于“正当理由”。其次，对当事人撤诉或者劳动争议仲裁委员会按撤诉处理的案件，当事人再次申请仲裁的，仲裁时效起算点为撤诉之日。劳动部办公厅关于已撤诉的劳动争议案件劳动争议仲裁委员会是否可以再受理的复函（文号：劳办发199761号，以下简称复函3）规定：“根据中华人民共和国民事诉讼法第一百一十一条第项关于对判决、裁定已发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外的规定，最高人民法院在关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见（法发199222号）第一百四十四条明确规定：当事人撤诉或人民法院按撤诉处理后，当事人以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。据上述规定精神，当事人撤诉或者劳动争议仲裁委员会按撤诉处理的案件，如当事人就同一仲裁请求再次申请仲裁，只要符合受理条件，劳动争议仲裁委员会应当再次立案审理，申请仲裁时效期间从撤诉之日起重新开始计算。”3“起算点” 的例外之二：中止根据前述意见的规定，引起劳动争议申诉仲裁时效中止的事由有两种。一是，企业劳动争议调解委员会调解期间。意见第八十九条规定：“劳动争议当事人向企业劳动争议调解委员会申请调解，从当事人提出申请之日起，仲裁申诉时效中止，企业劳动争议调解委员会应当在三十日内结束调解，即中止期间最长不得超过三十日。结束调解之日起，当事人的申诉时效继续计算。调解超过三十日的，申诉时效从三十日之后的第一天继续计算。”。二是，劳动争议仲裁委员会受理劳动争议后的答复期间。意见第九十条规定：“劳动争议仲裁委员会的办事机构对未予受理的仲裁申请，应逐件向仲裁委员会报告并说明情况，仲裁委员会认为应当受理的，应及时通知当事人。当事人从申请至受理的期间应视为时效中止。”（二）最高人民法院的司法解释二零零一年三月二十二日最高人民法院审判委员会通过关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（法释200114号，以下简称解释）。该司法解释第三条规定，劳动争议仲裁委员会根据劳动法第八十二条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确以超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。上述对起算点的官方诠释可以用下面表格来表示：诠释主体 诠释性质 诠释文本的名称（简称） 诠释的内容劳动部 行政解释 意见 1、当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日（同条例规定）2、对时效中止事由做出解释 通知 确认条例中时效中断规定“不可抗力和正当理由”的效力劳动部办公厅 劳动政策 复函1 对“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”做出具体解释，提出时效“不应从侵权行为终结之日起计算” 复函2 对“正当理由”做出解释 复函3 撤诉或者劳动争议仲裁委员会按撤诉处理的案件，当事人再次申请仲裁的，仲裁时效起算点为撤诉之日最高人民法院 司法解释 解释 强调劳动法的规定，未提及条例认可条例中时效中断的规定（不可抗力或者其他正当理由）表：对起算点的官方诠释三、对“起算点”法律文本与官方诠释的思考（一）对劳动行政部门诠释的思考1劳动法生效后，条例文本中相关条文应推定为失效。劳动法虽然没有明示条例废止，但从法理上说，条理仲裁时效的条款已被新法取代。理由是，第一，出现法条竞合的情况下，除法律明文规定，应按照后法优于前法的原则，条理在前，劳动法在后，应适用劳动法。第二，从法的位阶上而言，条例属于法规，劳动法属于法律，按照下位法不得违反上位法的原则，劳动法条文效力高于条例。2通知对条例文本诠释有合法性不足的问题。通知认为，劳动法对一般情况下仲裁时效作了规定，条例第二款是对特殊情况的特殊规定，应当继续执行。姑且认为这种解释成立，那么按照反面解释原理，条例第一款就是对一般情况的解释，既然劳动法已经对一般情况作了规定，按照前文所述，条例第一款仲裁时效的起点“知道或者应当知道其权利被侵害之日”就已经失效了，它已被劳动法中“劳动争议发生之日”所取代。再看通知本身的效力，可以说它的诠释存在着先天上的不足和缺陷。理由是：第一，从名称上看，此规范性文件主要是对劳动仲裁工作实务的指导，对司法机关是否有效尚待疑问。第二，从层次上看，此规范性文件属于规章，按照我国行政诉讼法的规定，对规章要进行司法审查后，司法机关才“可以”“参照”规章的规定。3意见和复函1将“劳动争议发生之日”解释为“知道或应当知道其权利被侵害之日”，可以看出，是以条例文本为中心来解释劳动法文本的，实际回到了条例的规定，规避了劳动法的规定，在合法性和合理性上存在着如下缺陷：第一，将“劳动争议发生之日”等同于“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”不符合劳动法的立法原意和主旨。从文义和逻辑上分析，“劳动争议发生之日”不等同于“知道或者应当知道其权利被侵害之日”，劳动法之所以做出不同于民法通则等的规定，是有其特殊立法意图。从法律解释权上讲，劳动部用行政规章和文件的形式来解释上位的劳动法，并且对劳动法有关规定作出了实质性修改，直接违反了立法法关于法律解释的规定。第二，从合理性上讲，因为争议的发生需要以当事人一方知道其权利被侵害并且能够和敢于或愿意与对方争议为前提，若当事人一方尚不知道其权利被侵害或者虽知道其权利被侵害却不能、不敢或不愿与对方争议，就不可能发生争议。在现实中，处于弱者地位的劳动者，其权利被侵害而不知道，即使知道其权利被侵害而不能、不敢或不愿与用人单位争议，是常见的现象。3笔者在一篇文章中也谈到，劳动法关于时效的立法初衷是为了及时有效的解决矛盾，提高仲裁部门办事效率，减少案件的积累。然而，由于劳动关系的特殊性，劳动者与单位发生劳动争议时往往先通过行政途径或内部反映的方式寻求保护，加之用人单位与劳动者之间存在一定隶属关系，职工因害怕报复不愿与单位搞僵，未能在规定的时间内申请仲裁，造成权利的丧失，因此仲裁申请时效反成为维护劳动者利益的羁绊。我国当前正处于改革转型期，一些企业效益不好，职工工资被拖欠的现象比较常见，这种拖欠多是今月推明月，在不断承诺中慢慢积攒而成的。职工作为劳资中的一方往往处于弱势，在就业十分困难的情况下，一般不愿也不敢与资方因工资拖欠对簿公堂，往往自己想办法解决生活问题。但是，这并不能说明劳动者就放弃了索取自己工资的权利。可是如果按照意见和复函1规定，只要单位拖欠工资，职工就要向仲裁机关申请仲裁。换句话说，欠资职工要想得到法律的保护，每两个月就必须去仲裁一回，不管拖欠的是5元还是500元。可以想象这样要耗费劳动者多少精力和时间。这实际是将仲裁、诉讼的成本转移到本应受到保护的劳动者身上，违反了劳动法保护弱者权益的立法精神，也未考虑到社会实际情况，明显是脱离实际的解释。4其实，我国劳动法的许多规定已不能适应深刻变化的经济社会形势，亟待修改完善。劳动法作为我国劳动领域的基本法律，有关规定的不完善，势必影响其他劳动保障法律法规的制定工作，影响劳动保障法律体系的和谐、统一。据了解，十届全国人大常委会已经将社会保险法、劳动合同法列入立法规划，促进就业法也被列入国务院立法调研计划。法制日报引用劳动和社会保障部有关负责人的话说，目前一些单位违反劳动保障法律法规，有法不依现象比较严重。侵害职工合法权益的现象主要集中在三大领域：一是部分进城就业的农民工权益受到侵害。一些用人单位尤其是建筑企业不与农民工签订劳动合同，无故拖欠和克扣农民工工资，强迫农民工超时加班加点，不提供应有的劳动保护条件，危及农民工的人身安全和身体健康。二是部分非公有制、中小型用人单位职工权益受到侵害。一些用人单位不依法为职工参加社会保险和缴纳社会保险费，任意解除劳动合同，侵害职工的休息休假权益。三是部分改制改组和关闭破产的国有企业职工权益受到侵害。一些企业与职工解除劳动关系时，不依法支付经济补偿金；欠缴社会保险费，使职工社会保险关系接续困难；改组改制操作程序不规范、不透明，制定职工安置方案不经职工代表大会讨论或征求职工的意见。5当然，对条例的解释，学界也有人认为比劳动法科学，其理由有三，一是这样和民法通则中诉讼时效起点的规定具有一致性，二是劳动争议发生后，当事人权益受到侵害但他可能不知道，条例的规定比较利于保护受害人，三是条例六个月期限比较合理，当事人超出劳动法规定60天后还可以适用六个月期限。6笔者认为这种观点的错误之处在于，一是没有理解目前劳动法律关系和普通民事关系的区别，二是认为条例第一款在法理上依然有效，当然劳动法和条例哪个更有利于当事人需要一定社会考察和统计资料的支撑，不能妄下断言。但按照目前大多数学者的意见，“劳动争议发生之日应根据具体情况，以一方当事人以明示形式向另一方当事人表示异议之日为劳动争议发生之日”7。4劳动部门对条例中“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”缺陷的弥补主要是通过规定时效中断事由来进行，通知、复函2和复函3对时效中断的解释虽然从价值取向上是正确的，但是存在着立法技术上的缺陷：第一，目前关于仲裁时效的中断规定既不全面，又不明确、具体，特别是对特殊情况的特殊规定，在实际中操作起来很困难，因此仲裁员也很少适用此项规定。应当对中断事由进行列举。这些年来，学者们对此提出了许多建议，有人认为，导致劳动者超过申请仲裁时效的原因有劳动者不知有时效规定，协商解决纠纷的意识在人们心目中根深蒂固，大量劳动争议案件存在继续侵权的趋势等原因，设立劳动仲裁时效中断制度可以与我国民事法律制度相适应，有利于纠纷的解决和减少了治安刑事案件的发生，打消了企业通过拖延时间来达到消除义务的企图，能够更好地保护劳动者的合法权益。8有人提出，当事人如能证明在申请时效内提出过权利主张，应当从其主张权利之日起重新计算申请时效。9也有人提出，中断事由还应包括：向对方当事人提出请求。向仲裁委员会提出申诉。向上级行政主管机关反映事实情况，要求解决争议。对方当事人同意履行义务。向当地政府告状，主张权利。10第二，通知、复函2和复函3等法律诠释主体的层次较低、影响范围有限，当事人不易援引，司法实践中采纳其意见的较少，学者的相关研究也不够深入。（二）对司法机关诠释的思考最高人民法院的解释虽然强调了劳动法第八十二条之规定，但也未对起算点做出澄清。我国各级司法机关对劳动行政部门诸多诠释是否认可，这当然需要详细的实证统计和调查数据来证明，因此张志铭先生所谓的美国司法机关普遍遵守的“尊重行政主管机关解释”11的现象在我国是否相同，笔者不好妄下断语。当然，陈金钊先生已经对这种现象提出了批评，“一旦行政机关与行政相对人发生冲突，并把解决纠纷的途径锁定在法院，按照法治的要求，行政机关就不能自己解释自己制定的法律。在审判过程中，行政法规和规章的含义也应由司法机关的审案法官来叙说。不这样的话就不可能在行政诉讼领域形成法治。” 12在笔者看来，陈先生的批评当属多虑，目前随着司法独立理念的张扬和司法机关法律共同体意识的加强，司法机关在法律解释这个“大市场”中出现了更多自说自话的趋势，并不是总围绕着行政解释来转圈。例如，在最高人民法院的机关刊物人民司法的“司法信箱” 中一篇文章曾提到起算点的界定：“注意期限的起算点是劳动争议发生之日，如果仅有企业拖欠职工工资的事实，但双方并无争议，则不发生60日期限的起算问题”。据了解，“司法信箱”是人民司法每期设立的固定栏目，虽然其是学理解释，不是正式的司法解释，但因为是最高人民法院各业务庭对全国法院系统疑难案件适用法律问题的解答，每个回答都经过各业务庭的集体研究，因此在司法实践中有重要指导和参考意义。这篇解答的观点并没有按照行政部门的惯常解释，而是认为，拖欠事实不等于发生劳动争议。笔者认为这种理解比较符合我国国情，因为劳动关系的特殊性，劳动者与用人单位的隶属性造成了劳动者往往先通过内部反映寻求解决问题，如果这样就造成了实体权利的丧失，岂不是对劳动者十分的不公？何况劳动法也鼓励职工通过协商解决纠纷。拖欠工资问题的争议是否发生的主动权应当掌握在劳动者手中，作为劳动关系主体的用人单位和劳动者，形式上地位是平等的，但实质上是不平等的，在他们之间还有一种管理和被管理的行政隶属关系。用人单位所作的行为（包括拖欠工资）具有积极、主动和权利干预的性质，而劳动者对此行为则具有消极的性质，劳动者如果逆来顺受，容忍单位的拖欠行为，就不应当视作发生了劳动争议，只有提起劳动仲裁或向企业内的劳动争议调解委员会提出主张才应当被认为是法律意义上的抗辩和权利防卫。人民司法这篇解答也说明，一方面，司法机关在实践中对仲裁时效起算问题也是有分歧的，但查清“劳动争议发生之日”的自由裁量权在于法院和法官，而不在于什么行政机关的解释。另一方面，司法机关未必按照劳动部意见和复函1的解释来处理案件，或是意见和复函1根本未进入法官们的视野，司法机关对劳动法文本有自己的理解。在劳动法尚未修改的情况下，为了社会的衡平，通过司法解释和司法裁量权的运用，应该可以解决起算点的确认问题。（三）两种诠释和两种争议解决体制的反思如果说行政解释的命运是被司法机关搁置或漠视，那么由此引申出更深层次的问题。目前，在劳动争议的解决程序中，司法解释和行政解释的二元性解释体制使得司法机关和劳动仲裁机关，无论是事实或法律认定，还是对规范、政策尺度的认识、理解和把握，都存在着较大的差异，这种认知差异造成了劳动仲裁部门与司法部门的法律冲突，而这种冲突的结果导致当事人劳动争议解决可预期性的降低、仲裁、诉讼成本的增加和争议解决部门威信的降低，由此带来的社会动荡和民怨沸腾必将使得高层决策者对现有体制作出再思考。岁末年初，我国各地都要发生民工追讨工资的风潮。民工被欠工资少则两三个月，半年左右属常见，甚至有拖欠超过一年的。不少民工因为连旅费也没有，流落在各大城市角落。深圳大学城清华工地，爬上塔吊的民工开出高额价码，并以“死”相迫最终得到赔偿金。2002年10月，北京两名外地民工也因向老板索要工钱不成而爬上几十米高塔吊以死相威胁。这些社会边缘人和弱势群体，有着随时被大都市抛弃的危险，对他们的权利如何保护，是工会及劳动执法部门应当深入研究的问题。从某种意义上说，是制度“逼良为娼”的现有体制内解决渠道的不畅通是促使民工采用这种极端手段的重要原因。在目前劳动争端解决程序上，还存在两种体制，我国劳动争议案件先裁后审机制值得反思。笔者关注的是，劳动争议仲裁机关与法院之间缺乏稳定、有效的协调机制，造成彼此之间信息沟通不畅。对于应当仲裁而当事人直接向法院起诉的，法院在裁定不予受理，并告知当事人向劳动仲裁部门申请仲裁的同时，在与劳动仲裁部门沟通的过程并不能及时有效，有时向其发出司法建议，建议其受理有关当事人的仲裁申请，而有的仲裁部门不接受建议。当劳动争议案件涉及范围大、社会影响大、处理难度大时，仲裁机关与法院有时会为某些具体问题推诿、扯皮。一些法院对于仲裁机关裁决的案件往往不能及时有效地执行，显示不出仲裁所应取得的效果，引起劳动部门的误会，也使劳动者的合法权益得不到法律的有效保护。造成仲裁和诉讼环节上对劳动者保护力度不够，另外，仲裁、诉讼程序处理周期过长、仲裁、诉讼成本过高。这些弊端将会成为进一步改革的推动力。 【作者简