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后现代公共行政话语理论视角下的公民参与及其实现途径研究 【摘要】福克斯和米勒提出的话语理论是一类新型的公共行政学说。他们指出公共行政理论中少数人的对话、多数人的对话以及部分人的对话三种话语形式，并主张建立一种实质的、坦诚的、符合情境意向性的公共政策话语。目前我国公民参与机制存在的问题颇多，将公共行政中的话语理论与我国公民参与的实现途径相契合，有利于构建良性互动的公民参与机制，实现公民参与的制度创新。 【关键词】话语理论 公民参与 民主化 一、引言 20世纪90年代，以福克斯、米勒为代表的后现代公共行政流派出现，后现代公共行政理论根源于后现代主义，它旨在批评和以一种全新的模型超越传统的公共行政理论，使得传统公共行政的层级官僚机构组织形式变成一种灵活和开放的公民参与形式。在中国，政府一直是位居公民的统治者和管理者的地位，在这种状态下，依靠传统公共行政理论和思想的引导，这容易出现低效率的政府行为，出于这个原因，满足并建立良好的民政关系成为现代公共管理的主要任务。 二、后现代公共行政话语理论 查尔斯?J?福克斯和休?T?米勒的著作后现代公共行政话语指向是美国后现代公共管理理论的杰作。福克斯和米勒对传统公共行政和各种替代性理论进行了深刻的批评，并提出了话语理论，这是一种新型的公共行政理论，他们所提倡的是建立实质的、坦诚的、符合情境意向性的公共政策话语。相对于多数人的对话、少数人的对话来说，符合话语正当性四个标准的部分人的对话才是具有真正民主性和科学性的话语形式，才能保障公民真正参与到公共事务中来。 （一）官僚制的独白性话语 “独白性话语”实则是一种“话语霸权”。福克斯和米勒在书中列出了如开展调查、由市民自主组建的小组等案例，这些组织或者部门试图提高公民在公共政策形成中的参与程度。但是在这些组织中，始终是政府机构在决定要讲什么问题、哪类问题有益等等，其存在的问题就是“公民的诉求无法有效的表达，无论他们采取何种方式或者努力，他们虽然发表了话语但却无法确保其诉求能够被上级部门或者精英们接收”。 （二）表现主义的无政府状态 福克斯和米勒的话语理论认为，多数人的对话缺乏必要的形式，这容易导致一种无政府状态，他们从正反两个方面分别进行了讨论。一方面，长时间的无束缚的对话会变成一种没有中心的的对话。而另一方面，参与者所提供的信息会因为“物以类聚”而形成一种亚群体，这些讨论和信息并不一定被消极地接收，也很有可能被积极地接收，从而对话可以继续进行。 （三）真正民主的话语 福克斯和米勒指出，与少数人的对话和多数人的对话相比，部分人的对话最有可能称之为真正民主的话语。他们通过对俄勒冈州等案例的描述和分析，指出这些例子的共同点是他们具有真实话语的要素，并且人们都针对特定的问题做出了切合情境的讨论，认为部分人的对话符合真实性和契合情境的意愿性，这才是真正平等的话语形式。 三、我国公共行政中公民参与存在的问题 （一）公共行政中公民参与的意识薄弱。 从历史方面的影响来说，中国封建主义的思想文化所形成的道德观念、价值结构、心理模式等等深深扎根于民众心中，我国公民从未主动思考过民主意念，主要是在于政府被动的推进。这种社会仍然保留着丰厚的传统主义封闭色彩，与当今我们所倡导建设的以政治参与为主题的“公民社会”之间仍存在着巨大的差别。 （二）公共行政中的公民参与渠道不完善。 目前，我国公民参与的制度渠道存在两个问题。一是制度化的渠道覆盖面太低，比如像座谈会、决策委等等制度在各地都开始有开展。但是这类公民参与渠道并非所有的公民都能参与，有些机制是需要较高专业知识背景的。二是公民参与的渠道存在形式化的问题，形式化的公民参与渠道很容易演变成一种官僚主义形式，成为某些领导干部作秀的工具和平台。 （三）公共行政中公民参与的制度化程度低。 国家倾向于把更多的精力都倾注在提高人们生活水平方面的诉求，而对公民参与来说，并没有持重视的态度。对于公民参与，缺乏相应的法律标准，缺乏正式和规范的制度保障，公民参与的形式多数是非常态、缺乏正规化的渠道。 四、后现代话语理论对于我国公民参与的启示 福克斯和米勒指出，部分人的对话才是具有真正民主性和科学性的话语形式，才能使公民参与在公共管理中落到实处，这对于建立制度性的参与渠道以及公民参与话语的规范性研究具有指导意义。 （一）构建公民文化，培养公民主体意识 第一，应该对培育公民的权利观念给与高度重视。只有当权利观念在公民心中根深蒂固时，公民才能够实质地对自己作为社会主体所处的位置产生深刻的认识。其次是培养公民的法律意识，只有将法律意识和公民参与行为相结合，才能形成良好的公民社会法治环境。最后，积极培育一部分参与意识高的公民，起到模范带头作用。 （二）营造公民参与的公共组织 在营造公共组织时，应充分发挥其非官方性、独立性、非营利性、自愿性等特征，它们的发展和壮大，是公民参与的现实基础。具体来说：（1）公共组织的结构要趋于扁平，减少组织的科层结构，以利于信息的流通；（2）公共组织要保持其反应机制的灵活性，以适应不断变化的局势。 （三）建立互动型的行政决策体制 在互动型的公共决策体制中，要借鉴后现代公共行政的思想和理念，发挥公民参与公共行政的作用和力量。这体现在我国当前的行政实践中，以坚持话语正当性的四种原则的标准，实现公民在公共能量场中进行意见的交汇碰撞，经过实质的对话沟通，持有不同观点和意见的公民可以直接进行协商，也能够通过直接的方式与政府谈判。 基金项目：中南民族大学2015年研究生服务民族地区项目阶段性成果（2015fwmzxm001） 参考文献： 查尔斯?J?福克