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行政执法与刑事司法衔接机制若干问题研究 摘要:行政执法与刑事司法衔接机制的任务和检察机关独特的法律地位、权力运行的特点及优势,决定了该机制的建立和完善必须以检察机关的法律监督权为核心。在研究分析该机制在信息传递、案件移送、证据转换方面存在的问题的基础上,提出以检察机关为主导完善信息畅通机制,以强化监督为保障完善案件移送制度,以刑事公诉为中心完善证据转换制度的对策建议。 关键词:衔接机制;法律监督;信息传递;案件移送;证据转换 中图分类号:DF34 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)23-0194-02 引言 所谓行政执法与刑事司法衔接机制 (下文简称“衔接机制”),一般是指在查处涉嫌犯罪的行政违法案件过程中,各有关部门在各司其职、各负其责的前提下相互配合、相互制约,确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任的办案协作制度。自2001年7月国务院发布行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定以来,检察机关单独或联合有关单位相继颁布规范性文件,全国打击经济犯罪的形势有了较为明显的改善。我们认为,进一步完善衔接机制的内容和程序,首先应解决该机制的根本问题,即由谁来主导机制的运行,否则难以全面有效地整合各方力量,并在此基础之上解决现行机制的三大难题即信息传递、案件移送、证据转换的问题。 一、衔接机制的核心:检察机关的法律监督权 建立科学有效的衔接机制,关键在于赋予其司法属性,将其纳入刑事诉讼程序的法律轨道。衔接机制是以追究刑事责任为第一要务建立的各相关部门间的办案协作机制,应由检察机关主导其运行。 (一)理论依据 检察机关独特的法律定位、权力设置和运行特点是确定其主导地位的理论依据。一方面,人民检察院是宪法规定的法律监督机关,这种独特的法律地位为检察权在涉罪案件处理中介入行政执法领域、监督行政权恣意扩张等因素导致的问题提供了可能和条件,其它成员均不具备此等深刻的影响力;另一方面,检察权的行使从本质上来讲不具有终局的实体处分效力,只是启动了相应的监督程序,具有法定性、程序性的特点,监督内容相对固定,不会干涉行政机关内部事务,无碍行政权的正常行使。 (二)现实基础 首先,这是由衔接机制的任务和检察机关在刑事司法中的中枢地位决定的。衔接机制旨在解决行政执法过程中涉罪案件不依法移交、不依法处理的问题,而检察机关位于行政执法与刑事司法前后相继的环节,往前既能够保障公正审判,使移送的案件得到最终处理,向后又能够制约、监督衔接机制其他成员的行为,防止不当截流、擅自处置涉罪案件的违法行为;其次,与其他监督方式相比,检察监督涵盖立案、侦查、审判各阶段,几十年的检察实务表明检察机关的监督具有专业性、主动性和经常性的特点,实务中积累的一些经验和做法,也为进一步完善衔接机制提供了良好的基础。 二、以检察机关为主导,完善信息畅通机制 信息畅通机制是指在检察机关外部,主要是指由行政机关向公安机关或检察机关进行的信息传递,也包括检察机关对前者关于案件办理信息的反馈和通报。该制度的雏形已基本形成,包括信息平台建设、联席会议和个案咨询等。其中最为重要的就是信息平台建设。实现各行政执法机关与公安、检察机关信息管理系统的对接,是涉罪案件信息畅通、确保依法处理的现实需要,实践中走得比较靠前的是上海市检察机关。 目前从全国相关网络平台运作的情况来看,比较突出的是信息容量基本上由行政执法机关自行把握及检察机关在平台建设中的定位及权限问题。建议在大力推进信息网络一体化建设过程中,一是系统的建设如信息传递的基本要素、填写规范等问题应听取检察机关的专业意见;二是信息开放的层次问题,系统对检察机关应是最充分开放的,对其他机关则适度开放; 三是在加强保密工作的前提下,指定专门的负责部门或人员实时关注,保证执法信息传递的顺畅和效率;四是强化信息传递的强制性,设定系统的自动提示功能,充分利用经济犯罪案件往往涉及一定数额的特点(如销售金额、非法所得、货值金额、票面额、违法所得数额等),达到刑事追诉标准的案件一律强制传递至司法机关的信息系统,对于接近追诉标准的案件如违法犯罪数额达到追诉标准 80%以上的案件自动提示。通过上述改进,切实做到信息共享、密切合作与案件流程跟踪监督。 三、以强化监督为保障,完善案件移送制度 加强对案件移送制度的监督,明确移送的标准,提高准度,完善责任追究,同时健全相关工作机制。 (一)从宽掌握案件移送的标准 行政执法机关移送案件意味着案件进入司法程序,至于案件本身是否达到了刑事案件的立案标准,需要通过侦查活动加以确定,因此移送标准应适当低于刑事案件的立案标准,对于事后证明不具备立案条件、退回行政机关依法处理的情形,不应追究行政执法人员的责任,以解除其思想顾虑。与此同时,对于立案标准不明、短期难以定性、存在认识分歧的案件,特别是违法行为涉案金额较大、影响范围较广、跨地域犯罪、案情复杂等情形,“袋口”可以适当放宽,防止相关人员借口对移送标准不了解、不熟悉而截留案件。 (二)提高案件移送的准确度 从宽掌握移送标准的同时,还应进一步提高准度,有效利用司法资源。建议一方面明确刑法中大量出现的经济案件“情节严重”、“造成重大损失”、“造成严重后果”等模糊用语的具体规定,目前可由检察机关会同有关行政机关,通过细化司法解释的方式,制定统一的指导意见;另一方面,从行政执法部门来讲,也应将上述文件列入行政人员执法、培训、考核的必备知识,提高依法执法的能力和业务水平。 (三)完善不移送案件的责任追究 一是将行政机关是否按规定移送案件列为对该机关及其主要负责人业绩考核的重要评价指标,追究有关负责人的行政责任,加强检察机关监督意见的效果;二是对拒不移送或逾期移送、以罚代移、不移送或隐匿、私分、销毁涉案物品和证据等情形,应根据情节的不同,明确相应的责任追究内容,细化对应的行政责任或刑事责任;三是完善不立案说明理由制度。按照现行规定,检察机关可要求公安机关说明不立案的理由,但并未规定公安机关是否应对行政机关说明移送案件为何不立案的原因,不利于衔接机制的健康发展,因此,侦查机关认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微、无需追究刑事责任,依法不予立案的,在书面告知行政执法机关不立案决定的同时,附上理由说明和法律依据、退回相关材料,并通报同级检察机关。 四、以刑事公诉为中心,完善证据转换制度 检察机关依法受理案件后,证据的审查就成为刑事公诉、追究刑责的重中之重。关于证据转换,目前主要存在三种不同观点。一是肯定说,行政案件证据可以直接作为刑事证据使用;二是否定说,认为行政执法机关并非法定的侦查主体,必须通过侦查或起诉人员重新转换和调取才能使用;三是分类肯定说,应按证据的不同种类,区别对待。我们认为,第三种观点认识到了行政案件证据的合法性和与刑事诉讼证据的差异性,同时还应进一步明确转换的规则。 (一)物证、书证及视听资料 行政执法机关在其职权范围内依法对社会、公共事务行使行政管理权的行为具有公定力。对行政执法机关移送的扣押的书证和物证以及制作的视听资料等证据,因与刑事诉讼证据并无实质差异,且该类证据本身就是客观存在的,故可以按照刑诉法的相关规定,在审查形式合法性的基础上直接转换。检察机关在审查起诉时侧重行政执法行为的合法性即可,重点审查行政执法人员是否符合主体资格要求、执法依据是否充分、启动相关法律程序是否合乎条件及是否按照行业管理的有关规定进行,没有发现明显错误的直接加以确认。 (二)鉴定结论 经济犯罪专业性强,大多数又属于数额犯,对于经济案件的犯罪事实和犯罪情节的认定很大程度上依赖于鉴定结论。例如,生产销售伪劣产品犯罪中的产品质量鉴定,涉及发票及假钞类案件中物品的真伪鉴定等,其证据转换规则与物证、书证及视听资料基本相同。 但出于司法实务的需要,查处经济违法行为中作出的鉴定结论往往带有浓重的追究行政相对人责任的主观色彩,行政机关集裁判与运动员于一身的身份,缺乏鉴定机构必备的中立性,其出具的鉴定结论在法庭质证阶段频遭质疑。因此必须实现鉴定机构与行政执法机关彼此分开、互相独立,如此方能保证鉴定结论的中立、准确和严谨,顺畅实现证据转换。检察机关既要认真审查鉴定结论的形式,及时补全手续,又要对其真实性进行审查,发现可疑情况或者与在案事实的其他证据不相吻合时,要求重新制作鉴定结论,或委托其他没有作出处理决定的行政执法机关重新鉴定。 (三)言词证据 言词证据是证据转换中的重点问题,难点在于如何正确处理因侦查主体身份不符导致言词证据被推倒重来与取证最佳时机错过、时过境迁、无法重新收集证据之间的客观矛盾。 首先,对于实践中检察机关或公安机关提前介入或参与联合调查的涉罪案件,按照高检院、公安部有关刑事诉讼规定制作的调查笔录等言词性证据材料,应视为由司法机关制作,无需转换可直接作为刑事诉讼证据使用。 其次,行政执法机关在执法阶段形成的言词证据,一般包括调查笔录、谈话笔录、询问笔录及行政相对人的陈述等证据材料,应区别对待,具体分析。 一是行政相对人或证人的亲笔供词及证词,应进行形式上的合法性与内容上的真实性审查,经核实系出自当事人本意,不存在刑讯逼供或威胁、引诱、欺骗及其他非法的方式收集证据的情形,应当视为合法有效,直接转化为刑事诉讼证据。 二是行政机关办案过程中制作的调查笔录、谈话笔录和询问笔录,应询问行政相对人及证人,看其对于内容是否认可,如认可,签字后该份询问笔录即可作为证据与原材料在庭审中成组出示。如其不认可,应重新制作笔录。此环节可能出现两种例外情况,一是确因有不可抗拒原因(如证人死亡、失踪、出境等)导致侦查机关无法重新收集,二是犯罪嫌疑人在行政执法机关调查期间作出有罪供述,但到立案侦查以后却推翻了原来的供述。对于第一种情形,如该份证据对证明案件事实具有重要意义,应将其作为间接证据,经查证与其他在案证据吻合,相互印证违法事实的,可作