论督促程序的改革与完善.doc

论督促程序的改革与完善 摘要我国在1991年4月9日实施的中华人民共和国民事诉讼法增设了督促程序，并在2001年最高人民法院发布的最高人民法院发布的关于督促程序中干问题的规定中相关问题进行了明确。在民诉法刚刚颁布的一年多的时间里，仅公开发表的督促程序的论文大概就有七十多篇，这种宣传和研究的规模在民诉法新增的程序和制度中是独一无二的。 然而这样的局面并未一直持续或是发展，时至今日，督促程序不但没有像人们希望的那样发挥其应有的作用，而却日渐受到人们的冷落，是指形同虚设，1992年，全省审结督促程序案件17400件，而到1998年仅为9433件。 本文提出这一课题，对我国督促程序的现状及原因进行研究与分析，在总结前人经验的基础上，提出完善我国督促程序的设想，促进督促程序进一步的完善，使之服务于我国经济建设。 一 引言 二 督促程序的特点 三 督促程序在司法实践过程中的主要问题 四 完善督促程序促进民事诉讼制度改革的思考 五 结论 六 致谢 七 参考文献一 引言 督促程序是我国现行民事诉讼法中新增加的一种审判程序，是指人民法院根据债权人提出的要求债务人给付一定的金钱或者有价证券的申请，向债务人发出附条件的支付令，以催促债务人限期履行义务，如果债务人在法定期间内不提出异议，该支付令即具有执行力的一种程序。 我国在1982年民事诉讼法（试行）中并没有规定督促程序，至1991年民事诉讼法才增设了这一程序。因此，督促程序在我国审判实践中适用的时间尚不算长。从督促程序的司法适用情况来看，督促程序简便、迅速，审理案件的效率较高，能够及时保护当事人的合法权益。但是，经过十年的司法实践，也暴露出了一些实际问题与立法缺陷，值得对之加以研讨。二 督促程序的特点 我国民事诉讼理论体系中，督促程序作为一种特殊程序，与一般程序相比有着以下主要特点：1、程序因债权人的申请而启动。在程序的启动上，督促程序非因起诉而启动，人民法院对债权人的申请只作简便的形式审查，无须按诉讼案件的受理条件作严格的程序审查。2、送达方式一般仅限于直接送达。支付令受理的第二个要件就是“支付令能够送达债务人”。督促程序中，申请人必须提供被申请人的准确地址，以便法院送达支付令，否则，法院不予受理。而其他民事诉讼案件则没有此项要求，在一般程序中对下落不明的当事人可采用公告送达，在督促程序中，对债务人不在国内或下落不明的申请，不予受理。3、无需开庭审理。督促程序简化了开庭程序，申请人通过督促程序便可直接获得法律上的保护，省去申请人因诉讼取证、举证、质证等一系列的繁琐以及请律师的费用；也节省司法资源，提高了法院的办案效率。4、实行一人审查制。督促程序中，债权债务关系明确，事实清楚，法院无需开庭审理。人民法院受理申请后，由审判员一人进行审查。经审查申请不成立的，应当在十五日内裁定驳回申请。故在整个程序中，法院仅需审查和送达，无须审理，这也正是督促程序快捷之所在。5、不适用第二审程序和审判监督程序。对在异议期内，债务人没有异议或异议不成立又不履行支付令的，债权人可直接申请人民法院强制执行，对到期的支付令申请人和被申请人均不得适用上诉和再审的救济程序三 督促程序在司法实践中的主要问题 （一）适用督促程序审理的案件数量尚不多，支付令案件占民事、经济纠纷案件总数的比例不高从全国法院适用督促程序的情况来看：一是民事、经济案件收案逐年增多，支付令案件的收案却未相应增多。从1990年至1999年，全国法院受理一审民事、经济案件年均递增分别为7.39%和11.17%，且共计达3717件， 至2000年一审民事、经济案件收案数才有所下降，而其中适用督促程序的案件却始终徘徊在30万件左右， 2000年适用督促程序审理的案件同比下降7.27%. 二是适用督促程序较为集中的借贷纠纷和借款合同纠纷案件逐年增多，支付令案件却有所减少并呈下滑趋势。据统计，1992年至1999年，全国法院共受理一审借贷纠纷案件和借款合同纠纷案件年均增幅达16.5%，而同期支付令案件占借贷、借款合同纠纷案件的比重却大幅下降。 三是民事、经济案件适用简易程序的较多，适用督促程序的甚少。1992年至1999年，全国法院适用简易程序审理的民事、经济案件占同期审结的一审民事、经济案件总数的76.4%，而同期适用督促程序的案件与之相比却明显下降。（二）支付令案件受理范围较为混乱由于对适用督促程序的实质要件认识不同，导致各地法院受理支付令案件的作法不一。有些法院受理支付令案件范围较宽，有些法院受理支付令案件则范围较窄。司法实践中，有的审判人员认为，“债权人与债务人没有其他债务纠纷”这一适用督促程序的要件，就是指没有对待给付义务，是没有债权人据以申请的债权债务关系中的其他纠纷，而不是与申请的债权债务关系不同的债务纠纷。这样，即使债权人与债务人有不属于同一法律关系产生的债务纠纷，其支付令申请也应予以受理。而有的审判人员认为，对“债权人与债务人没有其他债务纠纷”应作较宽泛的理解，以便体现督促程序的价值取向。此种观点认为没有其他债务纠纷，不仅包括在同一债权债务关系中没有对待给付义务的情况，还包括在其他法律关系中没有债务纠纷的情况。 基于这样的认识，可受理的支付令案件范围必然比较窄。（三）对债权人的申请进行审查的内容及作法不一在司法实践中，有些法院对支付令申请进行形式审查，有些法院则进行实质审查，各自把握尺度不一。债权人提出支付令申请后，人民法院必然要对其申请进行书面审查，以决定是否受理；受理后则要审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系合法的，才能发出支付令。而在审查过程中，出现了不同地方、不同法院审查内容不同，发出支付令的尺度把握不一的普遍问题。人民法院对支付令申请的审查，究竟应是形式审查，还是实质审查，在理论上存在争议，在司法实践中同样存在认识与作法的不同。有的法院在债权人提出支付令申请后，将是否受理与是否发出支付令，在接收支付令申请书后一并进行审查；有的在受理后进入实质性审查，由承办人员对债权人提供的事实和根据予以认真审核；有的认为进行形式审查即可，即审查债权提交的申请书是否符合要求，已声称到期的债务有无对待给付义务等。由于督促程序的特点之一是不需询问债务人，毋须开庭审查，有些对支付令申请进行实质性审查的法院，要求债权人主张之请求必须做到证据确实、充分，证据不确实、充分则不发出支付令或不予受理。由于我国民事诉讼法第一百九十一条中有关于审查债权人提供的事实、证据的规定，因此笔者认为，我国法院对支付令申请的审查已不限于形式审查，而是加之以有限的实质审查，也即审查债权债务关系是否明确、合法，但不能要求证据确实、充分。（四）债务人的异议权过大，影响了督促程序的有效适用实践中债务人可随意提出异议，使大量的支付令失效，而无任何对异议进行必要限制的规定。按民事诉讼法及相关司法解释的规定，支付令发出后，如果被申请人在法定期间提出书面异议，支付令自行失效，法院将裁定终结督促程序，告知当事人另行起诉。司法实践中，适用督促程序的案件被申请人提出异议的较多，一些被申请人为拖延时间，逃避债务，故意提出不实的书面异议，徒增申请人讼累，浪费法院的人力、物力，造成社会公众对督促程序使用价值的怀疑。（五）对错误支付令的补救程序尚欠完善督促程序既然是一种审判程序，那么在审判过程中就不可避免地会发生错误。特别是督促程序是一种仅基于债权人单方面主张所进行的程序，它只审查债权人单方的事实和证据，注重的是债务人的态度而不是案件事实，故支付令更不可避免地会出现错误。最高人民法院1992年7月13日法函（1992）98号在对山东省高级人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理的复函第二项中规定：人民法院对本院已发生法律效力的支付令发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请。根据上述司法解释，债务人不得申请再审，支付令可以撤销，但不能适用审判监督程序。而对于什么人可以向法院提出撤销支付令之请求，也即院长发现支付令之错误的具体渠道，以及当事人申请对错误支付令施以救济的途径、期限，法院纠正的期限等都没有规定。（六）一些法院对支付令案件适用程序重视不够一些法院存在着重通常诉讼程序轻督促程序的倾向，不注重适用支付令。故而一方面因办案人手少而致使案件大量积压，另一方面，大量债权债务关系明确、没有对待给付义务，且债务人有明确的居住场所的案件仍然适用普通程序或简易程序按部就班地进行审理。还有的法院对支付令案件中的法律文书管理不严，支付令发出后即完事大吉。司法实践中对支付令案件重视不够，还表现为程序适用的随意性和审理的不规范。现在各方面强调司法公正与审判效率往往仅是针对通常诉讼程序，各级人民法院在抓通常诉讼的程序公正方面是有成效的，最高人民法院也制定了加强审限和执行期限管理的规定。但对适用督促程序方面也应严格按程序办案则强调不够，故在支付令受理方面，一些法院存在着不在五日内受理，受理后不予书面通知而口头通知，不认真审查，债务人提出异议后不及时裁定终结督促程序等问题。四 完善督促程序促进民事诉讼制度改革的思考 近年来，减轻当事人讼累，提高法院审判效率，简化诉讼程序，加快诉讼进程，是世界各国都在研究的课题。完善以简便、快捷为特色的督促程序，符合诉讼制度改革的方向。督促程序是为债权债务关系明确的特定案件所设置的程序，符合不同案件适用不同程序的要求，契合简化诉讼程序，迅速审理案件，以保障程序公正与效率的司法改革潮流，故在我国，督促程序应该有着强大的生命力和良好的发展前景。由于我国民事诉讼法和相关司法解释中对督促程序的规定尚不完善（尽管正在逐步完善之中），造成司法实践中不便于适用，影响了影响了督促程序优越性的发挥。而且，在市场经济条件下，运用督促程序解决债务纠纷达到以最快的速度、最低的成本实现司法公正，顺应时代的要求，也顺应了二十一世纪人民法院的工作主题-公正与效率的要求。在民事纠纷不断增加的新形势下，应提倡当事人运用督促程序保护自己的债权。为此，有必要在立法和司法过程中对督促程序进一步改革与完善。一是立法上，应立足本国特点，并借鉴台湾以及国外立法中对督促程序的规定，进一步从程序上完善我国的立法规定。可做以下改革：1、创造启动督促程序的新途径。在民事诉讼制度中，债权人要求债务人给付金钱、代替物、有价证券的，且债权债务关系明确、合法的，债权人是起诉还是申请督促程序取决于债权人的自由选择权，但一旦此类纠纷通过诉讼来解决，无疑导致了司法资源的严重浪费。故笔者认为，有必要在立法上规定法院可依职权启动督促程序以限制债权人盲目选择诉讼。首先符合当前我国民事诉讼制度改革的宗旨，即以公正的程序，确保较高的诉讼效率；其次，以简单、快捷的督促程序处理大量的债务纠纷，可以缓解审判任务的繁重与有限的司法资源之间的矛盾。在具体操作中，可由审判人员对当事人的起诉状及证据进行审查，对符合民事诉讼法第189条规定的债务类案件可由审判人员决定采取督促程序处理。对因债务人异议导致督促程序终结的，该案可直接转入诉讼程序，无需当事人另行起诉。2、扩大督促程序的适用范围。我国现有民诉法规定督促程序仅适用于“金钱”和“有价证券”，首先对“金钱”一般理解为我国货币，作者认为中国加入WTO后，外币在我国市场上流通会很普通，所以，这里的“金钱”应从发展的角度理解为包括外币；其次，可借鉴台湾民事诉讼法规定适当扩大适用范围，台湾民诉讼法第508条规定，金钱和其他代替物、有价证券可适用督促程序，所以，在我国立法上，增加其他可代替物（即种类物）也未尝不可，从而减少因其他可代替物引起的诉讼。所谓其他可代替物，是指只对标的物约定种类、质量及数量，可以以同种同等同量同质的物相代替，对于实现债权人的债权并没什么影响。3、科学确定支付令的收费标准。最高人人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第132条规定，申请支付令每件收费100元。笔者认为随着支付令案件的不断增加，此标准不够科学，民事诉讼法第107条的规定，申请督促程序的案件属于债务类案件，故支付令应当比照财产类案件标准收费。对因债务人提出异议而终结督促程序，案件重新起诉的，不应重复收取诉讼费，但可按民事诉讼法的规定，收取适当的其他诉讼费用。4、延长支付令异议期限。我国现有法律规定的异议期限是15天，审判实践中，笔者发现该期限并不合理，尤其对债务人是法人的支付令来说，该期限偏短，比如说债务人根本来不及查帐或因某种客观原因来不及冷静思考该债务是否应偿还，在此情况下，往往债务人找出一个甚至根本不存在的理由来阻止支付令的生效，引发不必要的诉讼。二是在司法实践中，应从以下两方面着手提高利用督促程序审理债务案件的重要性。一方面是在法院内部成立专门审判小组审理支付令案件。借鉴目前许多法院成立快捷法庭审理简易民事案件的经验，可改革过去对支付令案件由立案庭办理的不足，成立专门审判小组办理支付令案件，（该审判小组不应隶属于立案庭），确保支付令案件能及时审查，迅速送达，且程序公正合法。另一方面加强对适用督促程序的宣传力度，提倡债权人选择支付令来实现自己的合法债权。督促程序的特点决定了该程序与审理程序相比具备简便、迅速、诉讼成本低的优点，适用督促程序办理债务纠纷，符合我国民事诉讼法所体现的“两便”原则，节省时间和费用，有时还可以收到事半功倍、防止矛盾激化的功效，所以，在司法实践中，可就该程序组织对基层组织和社会团体进行培训，通过他们达到广泛的宣传效果，另外，在审理案件中，审判人员对可适用督促程序解决的