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我国燃油税的节能减排功能探析 摘要现行燃油税作为“清费立税”的改革成果,税率设置对燃油产生的外部成本内部化不足妨碍了其“节能减排”功能的发挥。文章通过对四种分别从均衡道路供求以及控制机动车尾气排放的角度还原燃油使用真实成本的税收解决方案的比较分析,论证了将机动车排放温室气体造成的外部成本纳入燃油税的做法不仅拥有上佳的制度效费比,也是应对国内外宏观形势的现实需要。 下载 关键词燃油税;环境;外部成本 中图分类号F810.42文献标识码A文章编号1002-736X(2010)10-0074-04 Study on the Energy-saving & Ejection-decreasing of Fuel Tax in China Li Cheng, Chen Shaoying (East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042) Abstract: Fuel tax as the reformation fruit of Substitution of Taxes for Fees, its shortage of external costs exteriorization disturbs the exertion of energy-saving & ejection-decreasing. This paper compares and analyzes four solutions for reverting fuels real using costs focusing on balancing roads supply and demand and controlling automobile emissions respectivsed by automobile emission into fuel tax can not only form a good efficiency & fee ratio, but also fit for domestic and overseasmacroscopic real 从1994年开征燃油税动议的提出,到2008年国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知(以下简称通知)发布,酝酿14年之久的燃油税终于得以汽、柴油等成品油消费税单位税额加码的形式出台。在这场旷日经年的改革启动伊始,燃油税就被赋予了“清费立税”的使命,即开征燃油税是被当作交通和车辆税费改革的突破口来看待的。1999年10月,第九届全国人大常委会第十二次会议通过了公路法(修正案),修正后的公路法第36条规定:“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金,必须专项用于公路的养护和改建。”燃油税的出台至此获得了法律依据。步入21世纪以后,随着我国能源和环境形势的日趋严峻,同时鉴于燃油消耗与其带来的排放问题之间的高度相关性,“取之于油”的燃油税又被赋予了“节能减排”的重要任务:在发改委会同有关部门于2007年制定的节能减排综合性工作方案中,“适时出台燃油税”位列于“制定和完善鼓励节能减排的税收政策”之一;通知发布之时亦将“促进节能减排和结构调整”与成品油税费改革的必要性和重大意义相结合。然而,作为“清费立税”改革成果的燃油消费税,它究竟能在多大程度上体现“节能减排”的需求呢? 一、燃油消费税:外部成本内部化不足 现行燃油消费税定位于一种“取之于油,用之于路”的专项税收。从我国成品油的生产结构来看,汽、柴油占据了绝对多数:2009年112月的统计数据显示,汽油、柴油、煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油这七大消费税应税油总产量2.70975亿吨,其中汽油7194.8万吨,柴油1.41268亿吨,分别占据七大成品油总产量的26.6%和52.1%。另据测算,全国汽油消费量的90%以上和柴油消费量的50%左右被各种道路交通工具所消耗,而且随着机动车数量的快速增长,车用燃油消费量不断增加。交通运输业虽然不是国民经济各行业中能源消费最多的行业领域,但却成为能源消费特别是石油消费增长最快的行业领域。以汽、柴油为主的上路燃油消费便理所应当成为了燃油税调控的重点。 开征燃油税同时也是对燃油价格的一种扭曲,它体现了市场之外的力量对燃油价格的干预,这种干预的正当性在于燃油税是对燃油使用过程中产生的外部成本的一种补偿。某一经济主体的活动对另一个或另一些行为主体,即经济活动之外的“旁观者”产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响,被称之为外部性问题。如果这种影响对“旁观者”有利,则使其获得外部收益;反之如果是不利的,“旁观者”便承担了外部成本。一方面,燃油使用带来的道路占用和磨损、温室气体和大气污染物排放造成的损害在换算成货币价值之后,均游离于燃油价格体系之外;另一方面,车辆行驶所需的道路以及清洁的空气都属于公共产品范畴,公共产品所具有的非竞争性和非排他性,决定了其只能主要依靠政府来提供,而政府提供此类物品的资金来源于相关的税收。运用税收工具将因燃油使用而产生的外部成本内部化于燃油价格,并将征收上来的税款用于政府提供相关公共产品的资金保障,这就解答了燃油税“是什么”和“为什么”的问题。 成品油税费改革之后提高的燃油消费税单位税额,主要是以被取消的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费这六项收费的规模来测算的。换言之,燃油税的开征只不过是将公路养路费等收费捆绑于油价之上通过国家税权的适用统一征收,从而将交通基础设施建设和养护资金的筹集纳入税收法制框架,以理顺税费关系、公平社会负担、提高行政效率、增强中央政府对宏观经济的调控能力。虽然部分建路养路成本已经通过燃油税内化于燃油价格之中,但当前的含税燃油价格尚不足以反映燃油使用的真实成本。车辆使用环节的税收调控不力导致了燃油的过度消耗,并外在地表现为诸如道路拥堵、环境损害等一系列外部性问题,无不揭示着路上交通运输高能耗、高排放的现实并未得以缓解,与当今社会“节能减排”的诉求背道而驰。我国大城市中,80%以上的一氧化碳和40%以上的氮氧化物来自机动车尾气排放,成为城市空气污染的重要来源,且由于排放的污染物高度集中于城市道路两侧和交通密集区域,与人群距离近,严重危害公众健康;上路机动车数量剧增,还对道路供给提出了严峻挑战,上海、北京、广州等大城市的拥堵状况实令驾车者苦不堪言,走走停停的行车状态更是加剧了车辆的油耗和排放。鉴于汽车产业已经成为国民经济的支柱产业,对上下游关联产业的带动作用举足轻重,在拉动内需、促进就业方面扮演重要角色,可以预计的是,我国汽车的保有量还将在相当长的一段时间内呈现上升趋势。这就对通过燃油税收杠杆减少车辆出行、提高上路车辆能效、改变路上交通用能结构、减少车辆污染物排放提出了更为严苛的要求。 二、强化燃油税节能减排功能的税收方案比较 燃油消费税的“依油计税”机制,在客观上已经体现了“用油者缴税,多用油者多缴税”的公平负担原则,但当前税率设置仅仅考虑了部分建路养路资金的需要,注定了对燃油消费的调控功能是有限的。在现阶段上路用能、用油结构具有一定刚性的前提下,燃油消耗量还是能较为客观地反映一辆机动车占用道路和排放尾气的情况。无论是道路供不应求、路况拥堵,还是温室气体和大气污染物的大量排放,都是燃油使用产生的外部成本的外在表现形式,同时也是燃油税外部成本内部化不足的必然结果。对燃油税制的进一步优化也应从对这些不合理现象的税收解决方案的分析入手,以期深入挖掘运用税收杠杆调节燃油消费的潜力,强化并真正发挥燃油税的“节能减排”功能。 (一)将政府还贷二级公路收费、通行费等交通收费全数纳入燃油税 通知在取消原来在成品油价外征收的公路养路费等“六费”的同时,对政府还贷二级公路收费的要求则是“逐步有序取消”,而车辆通行费则不在取消之列。将这些尚未取消的交通收费全数纳入燃油消费税,不但实现了将道路使用成本完全内化于燃油价格,是一种彻底的“清费立税”,同时又进一步提升了用油成本,增强了燃油的需求弹性,因而在控制油耗、提高能效方面预期能收到更好的效果。但是,这样做会带来三方面的问题。其一,将全数交通收费纳入燃油税显失公平,有违“受益者补偿”原则。上路、过桥收费通过燃油税负的增加被所有纳税人平摊,对于原先不上或者少上收费路、不过或者少过收费桥的纳税人而言,无形中增加了他们的出行成本。其二,招商引资、贷款建设、收费还贷的模式,在交通基础设施的建设中客观上还是发挥了不容小觑的作用。完全取消通行费等交通收费,实质上是把交通基础设施建设的重任交由政府一肩挑,这无疑将成为对政府财力的严峻考验。其三,成品油税费改革之所以没有取消全部的过路过桥费,包含了在一定程度上缓解收费人员安置问题的考虑,全部取消道路通行收费,显然是对这一问题的重新释放。 总而言之,这种方案虽然与燃油税改革的最初设想一致,但是它对纳税人出行路线的选择较为冷漠,在成本和收益分摊方面缺少必要的灵活性。加之我国道路建设状况地区差异明显,社会资金渠道的开闭问题将可能直接影响地区发展的平衡性。全国收费路桥不但债务规模庞大,且设施类型、经营主体和模式各不相同。并且,彻底的费改税对成品油税率设计的合理性要求其实也难以把握。因而在燃油税是否应将“清费立税”进行到底的问题上,就现阶段而言,“点到为止”更为适合。 (二)将道路拥堵产生的外部成本纳入燃油税 拥堵的路况会对出行效率造成巨大的损失,成为一种潜在的高额机会成本。频繁的启动和制动、缓慢的车速不仅加剧了车辆尾气排放,同时也大量增加了燃油消耗,这就使得通过燃油税收工具抑制拥堵成为了可能。在燃油税负中体现对拥堵性外部成本的补偿,有望实现平抑车辆出行需求、合理分配道路流量的目标,并最终服务于道路交通能耗的降低和车辆尾气排放的减少。早年为学者所诟病的拥堵性外部成本难以测度的问题,也随着近年来国内外相关研究的开展而变得不再棘手。同时,相对于设卡或架设电子计费系统控制特定区域交通流量的拥堵费征收办法,将对拥堵性外部成本的补偿以征税的方式捆绑于油价之上在征收成本方面是最低的。 值得注意的是,拥堵并不为全国道路交通所普遍面临,而是存在于个别地区乃至个别城市的区域性特征明显的局部现象,甚至在同一地区、同一城市也会因区划而异,将拥堵性外部成本附着于燃油税之上作为普遍性的税收,对处于非拥堵区域的纳税人来说是莫大的不公。更具弹性的地方税或地方收费模式,又面临着因不同地区间的用油成本差异所导致的异地加油规避税费等一系列问题的困扰。尤其是当采用征税方式来补偿拥堵性外部成本时,当前在炼厂生产环节征收燃油税的做法将有碍于满足地方税征管和收益划分的公平性需求。可见,这种方案在具体实施和管理过程中不但难度大,对燃油消费税制的统一性也是潜在的挑战。而且我们更应注意到,任何通过增加出行成本且专门用于道路保畅、限流的措施都必须以一个完善的公共交通服务体系的存在为首要前提,这对缓解各大城市的道路拥堵现象而言无疑显得更为迫切和必要。 (三)将机动车排放大气污染物造成的环境损害成本纳入燃油税 机动车保有量的攀升直接加剧了随之而来的尾气污染,并使之成为我国大中型城市空气污染的重要来源。一氧化氮、氮氧化物、烃类、可吸入颗粒物等机动车排放的主要大气污染物无一例外均来自于燃油的使用,“用油者污染、多用油者多污染”的现实在相当长的一段时间内不会改变。这使得体现“用油者缴税,多用油者多缴税”原则的燃油税在抑制机动车尾气污染方面具有得天独厚的优势,因污染排放量就是对车辆行驶和燃油消耗状况的真实记录和反映,将机动车排放大气污染物造成的环境损害成本换算成货币价值附着于燃油价格之上,是“污染者付费”原则的最佳实践。 但是,运用燃油税内化机动车尾气污染所产生的外部成本同样面临诸多难题。例如,不同燃油品种的主要污染因素是不同的,汽油发动机排放较多的一氧化碳,而可吸入颗粒物则较多地来自柴油发动机,这直接导致了计税依据的复杂性。而且,一个公平的应纳税额应当包含机动车排污率与其排污时间的乘积,这就等于是需要掌握每辆机动车累计排污量的确切信息。由于机动车这种大气污染源具有数量多、散布广的特点,无论是为其安装污染排放实时检测系统,还是定期或不定期地检测再通过工程研究方法对其累计污染量加以测算,都会面临高昂的执行成本和纳税人采用非法或不道德手段偷逃税款的双重风险。 (四)将机动车排放温室气体造成的外部成本纳入燃油税 温室气体的排放主要来源于对化石燃料的消耗。机动车消费的原油占据了我国全部原油消费量的30%,对整个国家的温室气体排放总量影响巨大。因而,通过提高成品油税率体现减排温室气体的诉求不失为强化燃油税“节能减排”功能的另一种选择。总的来看,虽然涉嫌导致全球气候变化的温室气体种类繁多,包括二氧化碳、氧化亚氮、甲烷、臭氧、六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳等,但其中二氧化碳占了60%,成为最主要的温室气体。因此,从简化税制、方便征管的角度出发,可以单就因燃油消费而排放的二氧化碳征税,通过设计一个合适的税率,实现节制燃油使用和减排温室气体双赢的效果。 需要指出的是,由于各种化石燃料的含碳量是固定的,所以其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的。对成品油而言,二氧化碳的排放量与所燃用的油品之间有着严格的比例关系,只要确定了燃油的消费数量,就可以根据这种比例关系测算出二氧化碳的排放量。也就是说,对燃油使用产生的二氧化碳征税,并不以对车辆二氧化碳排放的实时监测为必要条件,这不仅与简化征管的现实需求相契合,也回避了实时监测可能带来的高昂的执行成本。同样是从抑制排放的角度出发对燃油税制进行改良,对二氧化碳征税相较于对一氧化碳、氮氧化物等大气污染物征税,不但征税对象明确,应纳税额的计算也要简单和容易得多,无论对纳税人还是税务部门来说都是莫大的方便,透明度更高、可行性更强。不仅如此,燃油税负的最终提高必然导致减少纳税人燃油消费的结果,而减少燃油消费又等同于减少了一氧化碳、氮氧化物等大气污染物的排放。这就意味着,对温室气体征税和对大气污染物征税虽然征税对象各有不同,但就最终在“减排”方面可以取得的成效而言实则难分伯仲。 三、强化燃油税节能减排功能的税收政策选择 在当前燃油消费税是由公路养路费等收费转化而来的情况下,运用上述四种方案分别从均衡道路供求以及控制机动车尾气排放的角度,将相关外部成本通过燃油税税率的提高内部化于燃油价格,理论上都可以取得更佳的“节能减排”效果。但是,对燃油产生的二氧化碳征税这一燃油税“加负”方案的优越性是显而易见的:它既不会产生彻底“清费立税”方案所带来的诸如财政压力或是额外的人员安置之类的负担,又回避了拥堵性外部成本内部化可能产生的高昂的制度转换成本,相比对机动车排放的大气污染物征税的做法,依燃油碳含量计税在效费比方面亦具有明显优势即便是在牺牲对相关尾气净化技术的激励措施的情境之下,燃油消费总量还是会因为用油成本的提升而得到控制。 实际上,“碳减排”这一任务本身就是应对国内外宏观形势的现实需要,是在考虑国际和国内双重因素之后的必然选择。一方面,我国作为碳排放大国的地位无可动摇,来自美国能源信息署的数据显示,在2008年全球排放的291.95亿吨二氧化碳中,就有60.18亿吨来自我国,占全球总额的20.61%,已经超越美国成为全球第一。虽然京都议定书并未就我国规定具体的“碳减排”目标,但根据2007年“巴厘岛路线图”达成的协议,在2012年后要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动,这意味着我国所面临的来自国际社会的温室气体限排、减排压力将与日剧增。2009年11月,国务院常务会议决定,到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%,作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划,并制定相应的国内统计、监测、考核办法。这一目标亦被同时作为我国自愿减排的承诺写入2009年12月召开的联合国哥本哈根气候变化会议发表的哥本哈根协议之中,表明了我国在应对全球气候变化和环境保护方面积极而坚定的立场,捍卫了我国“负责任的大国”的国际形象;另一方面,我国民用汽车保有量在2008年达到6467万辆,车用汽、柴油消费量为1.2亿吨,当年原油加工量3.4亿吨,原油对外依存度接近一半,而在2009年,这个数字已然超越了50%的国际警戒线。如果汽车保有量增长速度和油耗水平保持不变,至2020年,我国汽车保有量将突破1.5亿辆,年耗汽、柴油将超过2.5亿吨,原油对外依存度将达到60%之巨。退一步说,虽然温室气体排放与气候变化之间的相关性争议尚存,但是我国经济社会发展面临的资源和环境约束不言而喻。就占据全国原油消耗总量三分之一的道路交通部门而言,对燃油产生的二氧化碳征税,从表面上看是一个节约油耗、提高能效、减少排放的经济约束机制的创设,实际上亦为推动化石燃料成本上涨、降低化石能源消费比例,进而服务于大力发展清洁能源及其利用,并最终完成能源消费结构转型的国家能源战略实践的税收政策工具的重要组成部分,也是国家产业结构、经济发展方式向资源节约型和环境友好型模式调整和转变的必经之路。 “十二五”时期,正是推进经济发展方式转变、实现科学发展的关键时期,税制改革亦面临新的任务和挑战。在燃油税具体制度设计中不应再局限于交通基础设施建设维护资金筹措的狭隘视野,而是要同时体现“碳减排”的目标,还原燃油消费的真实成本,充分发挥燃油税的财政收入功能以及优化资源配置之“矫正器”的调控作用。这种调整,在短期内,有望真正改变纳税人的购车和道路交通出行习惯;着眼中期,有望真正撬动汽车产业向低油耗、高能效、低排放方向发展;展望长期,将有望从根本上改变上路用能结构,助力于国家完成能源结构转型。但是,成品油具有其作为重要生产资料的特殊地位,燃油使用与生产、生活息息相关,燃油税税率的变化将通过油价对整个社会的物价水平产生影响,这就需出台时机的合理选择和配套措施的全面落实。在这些方面,2009年的成品油税费改革可谓积累了一定的经验。一方面,酝酿许久的改革最终得以平稳推行,虽然国际油价处于低位运行在化解社会阻力方面功不可没,但改革的成功同时也得益于改革前我国成品油的低税率以及国内石油供求矛盾的大体缓和。这些因素对“清费立税”来说或许已经足够,但加入“碳减排”功能则还需考虑包括资源税在内的原油税后价格水平、公共交