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县级公共财政支出绩效管理研究 摘要：近年来在“大投资、大建设、大发展”的口号下，各地公共财政支出规模巨大，但公共财政支出绩效管理仍处于初级阶段，“重财政资金争取，轻资金使用绩效”的理念还普遍存在。因此，全面推进绩效管理已成为当前加强地方政府绩效管理和财政预算管理一项十分紧迫的任务。 下载 关键词：公共财政；支出；绩效管理 中图分类号：F810.45 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）002-0000-02 近年来在“大投资、大建设、大发展”的口号下，各地公共财政支出规模巨大，浪费现象严重，没有一个权威的部门对其进行完整的评估，社会公众对公共财政支出具体支出结构、去向以及使用效果等产生了质疑，这就必然要求对地方政府公共财政支出进行绩效管理，提高政府部门管理水平和公共财政资金使用效益，促进经济的健康发展。目前，县级公共财政支出绩效管理仍处于初级阶段，“重财政资金争取，轻资金使用绩效”的理念还普遍存在。因此，全面推进绩效管理已成为当前加强地方政府绩效管理和财政预算管理一项十分紧迫的任务。 一、公共财政支出绩效管理概述 公共财政支出绩效管理是指根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、评价标准（指标体系），对公共财政支出产出和效果进行客观、公正的评价，并对其结果加以合理运用的过程，它是先制定明确的公共财政支出绩效目标，建立规范的公共财政支出绩效评价指标体系，再对公共财政支出绩效目标的实现程度进行评价，并把评价结果与预算编制和行政问责紧密结合起来并不断循环的综合过程，是一种以结果为导向的预算管理模式。 二、公共财政支出绩效管理存在的问题 （一）公共财政支出的透明度不高 地方政府的工作中心在于向社会公众提供服务时的高效，但由于各部门和社会公众的价值观念转变缓慢，没有及时跟上转变，影响了绩效管理工作的效能。 （二）绩效指标设置不完善 公共财政支出绩效管理就是要摒弃地方公共财政支出中的低效率性、无效果和不经济性的事项。社会公众密切关心地方政府是否把公共财政支出“实在”用于为社会公众的服务中，对社会公众提供的服务所花费资金状况能否达到执行标准，以及地方政府对该支出的评价支出效果都需要有明确的指标。但目前各地方政府公共财政支出绩效评价指标设置还不完善，仍需不断探索和修正。 （三）缺乏相应的结果运用 目前，由于法律法规尚不健全，导致绩效管理不能“有的放矢”，绩效评价结果对于项目执行的成效与相关责任的直接约束力欠缺，没有相应的“问责”制度，在财政支出管理中应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分的体现，正是由于现阶段对绩效评价的结果运用尚未形成共识，影响了绩效管理工作的权威性和工作深入开展。 三、改进公共财政支出绩效管理对策 （一）转变价值观念，规范公共财政支出绩效管理 除了地方政府认清自身和社会公众的“委托代理”关系外，社会公众还可以通过人大、政协、或是委托独立的财政审计机构对公共财政支出的效果和效益进行监督。在公共财政支出绩效管理的过程中，要合理选择绩效项目，明确绩效目标，确保评价内容的完整性，采取适当的绩效评价方法，以期达到公共财政支出的经济性、效率性、效果性，反映公共财政支出绩效管理体制中的缺陷与漏洞。 （二）建立具有“标准化”和“个性化”的公共财政支出绩效管理指标体系 “标准化”指标体系应当包括宏观效益指标（如为社会提供服务的数量和质量、目标的实现程度、政策的公平程度等）和微观经济指标（如产出指标、质量指标、效能指标等），在建立公共财政支出绩效管理指标体系时，除了建立一套“标准化”的指标体系外，还要考虑建立不同层次的“个性化”指标体系。 （三）完善制度，建立紧密的公共财政支出绩效管理机制 县级政府应尽快研究制定适合本区域的财政支出绩效评价办法、财政支出绩效评价工作程序、财政支出绩效评价指标设置和标准选择和财政支出绩效评价结果运用等制度。同时，公共绩效管理需要建立一套紧密的机制，从准备阶段、实施阶段、报告和总结阶段来完善公共财政支出绩效管理，建立“谁拨款，谁评价”、“谁用款、谁负责”的管理机制。 （四）探索和拓宽绩效评价结果的应用 积极探索利用绩效评价结果推进公共财政支出绩效管理工作，对有效发挥绩效评价结果在合理配置财政资金，提高财政资金使用效率，加强财政监管等方面有着积极的意义。绩效评价结果的运用是多层次的： 1.反馈整改制度。建立健全绩效评价结果反馈整改制度，及时将绩效评价结果反馈到预算单位。预算单位要根据绩效评价结果，就有关问题积极整改，进一步完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，树立绩效意识、成本意识和责任意识。 2.预决算结合制度。将评价结果与预算编制、决算审查有机结合，把绩效跟踪和评价结果作为当年决算审查和安排以后年度预算的重要依据，对长期无绩效的经常性项目要予以取消。 3.绩效报告制度。绩效评价结果可以为党委政府提供决策参考，可以提交人大常委会作为平衡预算的依据。 4.绩效问责制度。按照“谁用款、谁负责”的原则，监察部门要将预算绩效管理结果作为效能监察的重要内容，对重大绩效责任问题进行问责，各部门负责对本部门人员的绩效责任问题进行问责。绩效评价结果还可以为人事和组织部门考核干部提供参考，增强干部任免的公正性和透明性。 四、公共财政支出绩效管理的实现途径 （一）专项资金支出绩效管理 专项资金支出绩效管理可以从专项资金设立、管理、使用、产出效益等各个环节入手。 1.专项资金设立 通过审查与专项资金设立相关的文件、资料等，了解该专项资金设立的初始目的，审查该专项资金是否符合当地经济条件、社会发展实际和可持续发展的要求，有无虚假、重复设立的问题，有无违背科学规律、忽视和谐发展和长期发展、造成效益低下的问题；同时要关注该专项资金有无明确的使用范围，是否在设立时就建立硬性退出机制，防止出现设立容易撤消难，造成资金沉淀等问题。 2.专项资金管理 管理工作的成效如何，直接影响到专项资金项目的效益。对于专项资金管理应首先审查相关部门、使用单位是否建立了规范有效的管理和内部控制制度，各种制度正常运作的保障措施是否健全有效；其次要查明各项制度和措施的执行程度，达到揭露问题、健全制度、规范管理、制衡权力、促进改革、提高效益的目的。 3.专项资金使用 首先要摸清各类专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途；同时要了解主管部门资金管理、分配方式及拨付渠道，重点审查主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操作”的现象。在绩效管理过程中，重点要关注以下几个方面：一是重点检查财政专项资金是否专款专用，有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况；二是使用过程是否体现合理、节约原则，检查各项支出是否精打细算，是否按期编制计划和办理申请报告，所购物资是否必需，质、量、价是否合理，有无办理必要的验收、保管、领用手续，有无盲目采购、浪费资金的现象，当然，也要检查有无随意缩小规模，以便达到侵占专用资金的目的；三是财政专项资金是否按照项目进度使用，能否满足项目质量要求，有无因付款不及时而影响项目实施的情况。 4.专项资金产出效益 专项资金产出效益是专项资金绩效管理的最终体现，是评价专项资金绩效的重要内容。现行专项资金项目按功能和作用可分为公益性、准公益性、经营性三类。在绩效评价上，公益性项目效益产出管理的重点是以社会效益为主，对准公益性项目效益产出管理的重点既要立足社会效益，又要兼顾经济效益。对经营性项目效益产出管理的重点是以经济效益为主。在具体评价时，要注意： 一是利用宏观经济与社会指标，如分析项目是否按期完成，运行后是否增加税收、解决就业、改善民众生产生活条件、拉动周边和相关产业的成长和区域规模经济的形成、提升抵御自然灾害能力、提高重大疫情防控能力等方面的情况，评价社会效益情况； 二是利用财务、经济、技术能力指标，如投资回收期、获利能力、偿债能力、财务净现值等指标以及是否增加产业化程度、提高生产能力、增加产品科技含量和附加值等方面的分析结果，评价经济效益情况； 三是利用项目对资源的消耗与利用以及是否符合环保法规、政策和标准，噪声、污染物等排放是否控制在规定标准之内、治理措施是否有效、改造生态的能力如何等方面的分析结果，评价资源与生态效益情况；四是对项目完成后涉及资产移交及后续管理、维护的，不能仅仅局限于眼前，而要用发展的眼光去分析评价。 （二）基本建设支出绩效管理 基本建设资金来源主要是土地出让金、财政借款和政府性债务组成。对于基本建设支出绩效管理可以从以下几方面入手： 1.工程前期管理情况 （1）工程项目设计管理。某些工程项目由于前期设计不科学，可能会造成损失浪费。 （2）招投标管理。工程招投标是降低建设成本的重要手段之一，从绩效管理的角度看，招投标管理除合规性外，至少包含以下内容：是否存在一项工程分拆以规避招投标行为，是否存在串标行为，是否存在“低价中标，高价结算”问题。 2.项目建设管理情况 （1）项目工期管理。目前，受工期拖延和建筑成本大幅上升影响，给工程带来的众多问题，包括抛石沉降量过大、商品砼供应紧缺、人工及材料涨价等，施工单位普遍亏空，都要求政府以各种形式补偿，因而需要对项目工期进行全面管理。 （2）工程变更联系单管理。“低价中标，高价结算”的一个重要原因就在于工程量的增加，从绩效管理的角度看，必须从工程量是否真的增加、工程量增加的必要性这两方面加以评估。 3.项目后续管理情况 （1）后续管理不到位导致项目维护成本增加。某些工程由于管理责任和资金未落实导致项目正常维护不到位，造成严重损坏，这也增加了后期的维护成本。 （2）项目决（结）算管理。项目结算要与项目概算相结合，各地工程项目超概算现象普遍，必须对超概算问题加以严格控制，并制定相应的变更流程。工程项目应及时办理结算，项目决（结）算是为了防止高估冒算，大型项目工程必须经过审计部门或财政部门审价，小型项目可通过委托中介机构进行审价。 （3）项目的立项初衷与结果背离程度管理。基本建设项目绩效管理应从社会和经济的效益出发，将项目的立项初衷与结果进行比较，看是否背离初衷。 4.资金成本管理和损失浪费管理 资金成本主要是指财政资金或者政府性债务资金是否充分及时发挥效益，是基本建设项目绩效管理的关键。近几年由于工程大量增加