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浅谈新农保基金管理的问题与对策 摘要：文章通过对新农保在地方试点中出现的新情况、新问题的深入分析，发现现有制度下基金管理存在保值增值困难、基金管理层次过低、基金管理运作权利义务界定不合理、地方财政补贴资金的非私有性存在诸多弊端等问题，并针对性地提出了完善我国新农保基金管理的制度构想，包括改善基金保值增值措施、完善个人账户的相关规定、提高基金管理层次、实行政府主导下的市场化运营、完善各级政府监督机制等。 下载 关键词：新农保；基金管理；保值增值；制度完善 中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）001-0000-02 农村社会养老保险制度于1992年由民政部推行，农保工作经过近几年来的探索发展，规模日益扩大。 2009年9月，国务院印发了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（以下简称指导意见），标志着全国性新型农保制度试点工作正式启动。近年来，农村社会养老保险覆盖范围持续扩大，农保基金数量逐年增加，给基金监管带来一定难度。进一步加强农保基金安全管理，切实防范和化解基金管理风险，保障农保基金的安全与完整，是各级农保基金监管部门和农村社会养老保险经办机构迫切需要研究和解决的问题。 一、新型农保基金的具体筹集 （一）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。 （二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。 （三）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。 地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。 二、新农保基金管理和运营中存在的主要问题 第一，政策法规制度滞后，法律框架不完善。新农保基金的经办管理体系不健全，劳动保障部门内部缺少建立相应的审计监督。缺乏对基金的征收、发放、管理全过程的跟踪检查和科学规范，没有起到积极的内部控制、监督作用。尽管农保工作开展了近20年，但国家对这项工作的有关规定只是停留在部门规章的水平，农村社会养老保险基金的筹集、管理及运用都不是按照严格的法制化程序执行的，而是根据地方政府的政策来执行，这就造成了基金管理的透明度低，缺乏有效的监督。 第二，存在着已领取待遇人员身故后瞒报、迟报的情况，影响基金安全。目前，已领待遇人员身故管理主要有亲属主动申报和经办机构进行核查两种方式。与其他社会养老保险相比，新农保身故人员的亲属主动申报率偏低。目前，生存状况核查存在以下不足：以现场认证方式为主，需要认证对象人数众多，耗费了大量的人力、物力、财力等资源，核查成本高；每年只在一个固定的时间段进行核查，其余时间处于“真空”状态，缺乏必要的监管；对异地居住、患有疾病等特殊人群进行核查较难。 第三，个人缴费在基金收入中的比重小，基金存在隐患。根据人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心统计与分析，截至2010年底，新农保基金累计收入中，财政补贴累计收入274.63亿元，占47.16%。2010年2月到2011年2月新农保养老金水平平均为每人每月86元，而其中基础养老金平均为每人每月78元。与之相对应的，个人缴费所占比重小，保险基金存在着收不抵支的潜在风险，各级经办机构为个人缴费的管理、运营投入大量的工作，而个人缴费所带来的养老金的实际意义并不大。 第四，基金管理层次较低。“新农保”基金管理层次较低，各地的缴费标准、待遇计发和基金运营不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，同时基金保值增值也受到制约。由于运营层次低，基金不能形成规模优势，收益不高。过度分散的管理带来不合理的高额管理费用。试点阶段，新农保基金集中在县级政府下设的机构管理运营，这使得绝大部分基金的管理运营集中在不具备相应基金管理人才、技术和投资主体的区县一级。而且基金存放在县级，发挥作用有限，社会化程度低，基金监督难以落实，还存在着违规存放农保基金、违规投资、被地方政府挪用的风险。 三、加强对农保基金管理的几点建议 第一，完善社会保障立法，将农保基金管理纳入法制化轨道，推行一体化的农保管理制度，即统一保障对象，统一农保基金的筹集和支付，统一农保服务，统一农保积累基金的保值增值运作与监督管理。健全完善内控内审制度，特别是结合新农保工作实际，对重点部位、重点环节的控制制定得更细致、具体。加快完善基金稽核制度，从源头上防范和化解管理风险。 第二，强化激励机制，提高个人缴费在基金收入中的比重。一是改变新农保养老金计发办法、调资方法。出台鼓励已单独领取基础养老金人员转为缴费领取养老金人员的办法。对早缴费、多缴费、长期缴费人员在养老金计发时适当给予优惠，如规定参保人缴满最低年限后每多缴1年领取养老金时增加一定金额的基础养老金；养老金调整时，对缴费领取养老金人员，除调整基础养老金外，再单独对其个人账户养老金按金额进行调资。二是适度提高缴费财政补贴标准，并将缴费水平与补贴标准挂钩，多缴多补，少缴少补。 第三，提高农保基金运营层次。适当提高农保基金运营层次，将农保基金的运营由县提高到省直至劳动部或财政部。省级单位负责基金管理工作，县级单位负责基金归集、支付和基金收益分配。要在保证基金的安全、完整的前提下，探索基金市场化动作的路子，省级政府能更有能力做好技术含量较高的基金管理工作，实现基金保值、增值。可将基金投放到国家大型、特大型建设项目上，可借贷、可参股、控股。诸如正在实施的“西电东送”、“西气东输”、“南水北调”及西部大开发的一些大型、特大型开发项目等。既支援了国家建设，又可化解基金风险，还可获得高额的回报。 第四，规范业务操作，提高数据共享程度。改善各地经办机构办公条件，消除业务工作中的手工操作。严格把好参保登记关，杜绝非本地区户籍人员进行参保登记，确保参保人的登记地与户籍地一致。利用公安部门全面推行二代身份证和银行开户实名制的契机，将新农保参保人员中用旧身份证号码登记的一律改成二代身份证号码。将新农保操作软件统一到社会保障信息管理系统，逐步提高软件统筹层次，减少因数据不共享而带来的同一对象异地同时领取两份社会养老保险待遇情况的发生。 第五，实行政府主导下的市场化基金运营。在基金市场化运营模式下，政府部门与养老保险基金经营机构应当分离。基金经营机构必须是有高度独立经营权的法人。 政府可以通过税收优惠等方式吸引专业的商业保险机构参与到农村社会养老保险中来。商业保险公司的选择可以通过公开竞标等公平、公正、透明的方式，杜绝保险公司与政府部门暗中勾结谋求私利的行为。收缴至省级单位的基金都交由保险公司通过市场运作，社会保障基金监管机构和金融监管机构负责监督检查。“政府主导”保证了养老基金的公益性；“市场化运营”实现了基金的管理效率。 政府与保险公司建立风险共担、收益共享协议。根据当地的实际情况和双方协商，可以设定一个特定的盈亏区间。在该盈亏区间内，保险公司自负盈亏；超过该区间的风险由政府承担，收益结转滚存。这种模式可以调动保险公司和政府两方面的积极性，实现基金高效运营和有效监管。同时，政府可以在增值的基金中提取一定比例的投资风险准备金，用于规避市场化运营可能带来的超出盈亏区间政府需要担负的巨大损失。另外，为保证基金的安全性和防范保险公司的冒险行为，政府需要制定限制性投资政策，对基金的投资比例和投资限额根据具体情况做出相应规定，并根据保险公司的经营状况和资本市场的规范程度，适时调整投资限制政策，力求监管适度，既保