当前农村特困户供养问题及对策建议.docx

当前农村特困户供养问题及对策建议 摘要文章认为，当前农村特困户供养存在对法治思维和法律方法重视程度不够、未能完全实现应养尽养、供养标准低、供养对象识别不准确和挪用或侵占供养资金等问题。有关部门应在法治思维主导下采取适度扩大供养对象范围、提高供养标准与注重脱困能力培养和就业机会公平并重、构建统一的信息核查机制、构建利益诱导机制及“顶层设计与基层广泛参与相结合”的监管机制等具体对策。 下载 关键词农村特困户；财政供养制度；社会救助；法治思维 中图分类号F323.89 文献标识码A 文章编号1002-736X（2015）02-0087-04 农村特困户供养制度是我国农村社会救助制度的核心内容。在城乡一体化发展的宏观背景下，创新农村特困户供养制度不仅是我国社会保障事业发展的必然趋势，也是城乡一体化发展的兜底性制度安排。当前由于城乡二元化结构体制没有发生根本变化，农村特困户供养问题颇为严重。因此，编织一张能够兜住农村特困户基本生活的安全网，使其不至于陷入生存困境，对促进社会公平、正义、和谐和稳定具有重要意义。本文以中共十八届四中全会、政府工作报告精神和公民生存权、发展权的宪法学说以及“保基本、兜底线、促公平”的社会保障理念为指导，以解决农村特困户供养问题为目的，以河南、山东、安徽、河北和山西为主要调查区域，对农村特困户供养新情况、新问题进行实证调查，归纳总结出了当前农村特困户供养工作中存在的突出问题，提出了具体的对策建议。 一、农村特困户供养工作现状 1.供养工作法制化程度低。调查发现，各地政府在解决农村特困户供养问题上对各种红头文件颇为重视。迄今为止，各地不仅先后制定了有关农村特困户社会救助或救济的红头文件，而且实际上也将这些红头文件作为开展农村特困户救助的主要依据。然而，2014年5月1日暂行办法的实施，标志着行政法规已经将农村五保户、城市特困户以及不符合五保条件的农村经济状况特别困难家庭统一整合为“特困户”，并将全体“特困户”全部纳入国家供养范围，行政法规要求各地政府要出台相应的地方性法规或政府规章细化特困户供养规则。但是，直到目前为止，仅能见到零散的政府红头文件，尚未见到统一的针对特困户供养的地方性法规或更高级别的法律规范性文件。 2.供养范围狭窄。调查发现，目前各地农村特困户供养政策涉及范围比较狭窄，各地政府文件规定的供养对象仍然仅限于农村五保户，而对符合国家供养条件，但不符合农村五保条件的农村特困户的供养工作尚未全面展开。各级政府对农村特困户的社会救助工作仍然停留在暂时性、小范围的临时性社会救助上，从而导致部分应当得到国家供养的农村特困户实际上却无法享受到国家供养。比如，目前仅有个别省市将某些典型的疾病，如艾滋病，血友病患者纳入农村特困户供养范围，而残疾、长期慢性病及自然灾害造成的常年经济特别困难的家庭仅纳入低保和临时救助范围，而没有纳入国家供养范围。不符合五保条件的农村特困户之所以迟迟没有被纳入国家供养范围，根源在于城乡二元化结构体制。在城乡二元体制下，我国在经济体制上推行全民所有制和集体所有制，国家对城市居民的社会保障工作高度重视，而对农民的社会保障工作则主要交给了农村集体经济组织。由于农村集体经济组织经济实力有限，再加上传统的农村社会保障方式是家庭保障，因而只有符合五保条件的农民才能得到农村集体经济组织的供养，而其他不符合五保条件的农村家庭，即便经济条件再困难，最多也只能享有政府和集体经济组织临时性、低标准、小范围的社会救济。 3.供养标准低。按照农村五保条例等相关法律规定，农村特困户供养标准应当不低于当地农民年人均纯收入。然而，调查发现，农村特困户供养标准普遍不及当地农民年人均纯收入的50%，仅能勉强维持吃饭、穿衣等最基本的生存需要，无法满足改善住房、社会交往、教育及职业技能训练以及其他精神生活需要，更无法满足基本的医疗需要。农村特困供养标准低与以下两个因素有关：一是地方政府财政状况，尽管目前国家是担负农村特困户供养的法定义务主体，但实际上承担供养义务的是地方政府，地方政府财政状况决定了供养标准的高低；二是地方政府对供养性质的理解和认识。目前，地方政府大多是从社会福利和政府馈赠层面上理解和认识国家供养，因而各地供养标准必然仅限于维持最基本生活需要。 4.供养对象识别误差大。近年来，由于国家加大了农村特困户社会救助力度，受利益驱使，农村特困户申报竞争越来越激烈，农村特困户甄别认定工作难度也随之增大。具体原因有五：一是目前农村特困户家庭经济信息采集、核查与申请都是村委会、居委会主要工作人员来完成的，乡镇和县级政府及其工作人员无法对村委会、居委会工作人员形成有效监督；二是目前各级政府还缺乏统一的家庭经济信息共享平台，户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构的各自为政，相关信息共享程度低，导致信息采集与审核成本较高；三是在目前农村乡土熟人社会中，农村实际上是有亲属关系和宗族关系构成的宗法社会，在这种社会关系中由于各自的利益是牵连在一起的，因而目前特困供养法律规定的入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式并不能准确反映出申请人的家庭收入状况、财产状况等真实信息；四是目前乡镇政府严重缺乏特困供养信息采集、整理和保管的人力、物力和财力；五是占便宜心理造成很多不再符合供养条件的人员不愿主动退出供养，而村民及村委会、居委会人员明哲保身，不愿因维护国家利益而得罪乡邻。农村特困户甄别认定难度极大，在一定程度上影响了农村特困户供养政策的社会效果。 5.社会力量参与农村特困户供养工作薄弱。调查发现，目前社会供养工作十分薄弱：不仅服务机构数量远远不能满足特困供养实际需要，而且有限的社会供养服务机构管理水平和服务质量也达不到基本要求。总体来看，社会力量参与供养工作薄弱原因有六个：一是目前农村特困供养服务机构多是公办，门槛高、条件多，管理的行政化色彩较浓，民营企业家不愿介入；二是农村特困供养服务机构投资回报率低，经济效益不高；三是各地目前还缺乏社会力量参与社会救助的鼓励和支持政策；四是农村特困服务机构责任重大；五是相关社会力量对农村特困供养法律制度不了解，对政策的易变性保持高度警惕；六是社会上普遍缺乏高层次的农村特困服务机构管理和相关的供养服务人员。 6.腐败问题不容忽视。调查发现，个别地方政府工作人员与村委会主要领导相互勾结，采用虚报农村特困户、欺骗、截留农村特困户供养款等方式贪污、截留、挪用供养资金现象时有发生，或者不及时申报因死亡注销的农村特困户和因经济条件改善应当退出供养的农村特困户，共同侵占国家供养资金。这不仅直接侵害了农村特困户的供养权利，危及农村特困户生存和发展，更严重损害了党和政府的形象，持续侵蚀党和政府的执政根基。腐败问题久治不绝，足以说明现行自上而下的权力监督机制不完善。一是自上而下的权力监督机制有一个致命的弱点在于监督的信息成本问题，上级领导面对众多下属官员，如何能够及时发现下属官员的违法乱纪行为；二是上级领导也有人性的弱点，上级领导有时候也可能会被下属官员“拖下水”，狼狈为奸、沆瀣一气，共同违法乱纪；三是即便上级领导发现了下属官员的违法乱纪行为并能够及时查处，但又如何保证下一位“替补”官员不会重蹈覆辙？因此，仅凭自上而下的权力监督，无法将“权力”关进制度的笼子里，自然也就无法彻底根治腐败。要预防和根治腐败，必须改革完善现行自上而下的权力主导型法律监督机制方面做文章。 二、农村特困户供养问题潜在的风险 1.可能带来农村特困户供养权利遭受剥夺的风险。如果农村特困户供养制度改革过程政府过于看重政策性的行政主导作用，对农村特网户、集体经济组织以及社会组织的主动参与激励机制建设不予以高度重视，则极有可能使农村特困户供养制度改革目标偏离农村特用户供养权力和利益变成主要满足政府的某些政绩需求，而不是真正为了解决农村特困户的生存危机。 2.可能导致农村特困户供养失控的风险。目前一些地方政府在农村特困户供养工作中的社会福利观念和极其明显的政绩观驱使背景下，一些地方政府及其官员为了一己之私，利用职权，借助制度漏洞，恣意侵吞、挥霍、浪费政府有限的供养资金，进而加剧社会贫富矛盾，危及社会和谐、稳定、安全及可持续发展。 3.可能加剧农民阶层分化风险。当前，随着同家惠农政策不断出台，农村经济发展已经步入快车道。农村经济快速发展的一个必然结果是农村阶层明显分化，即富者越富、贫者越贫，这是一个不可逆的农村社会发展过程，如果缺乏有效的农村特困户供养制度，其结果在局部地区势必会加剧农村内部阶层分化矛盾，而内部阶层分化加剧必然危及到农村的稳定与和谐，在一定程度上削弱甚至抵消我们在经济发展方面所做的巨大努力。 4.可能面临政策执行变异风险。政府政策的最终目的是为了实现社会资源的优化配置和社会福利的最大化。但是，由于现行政策将享受国家供养、享受什么样的国家供养等权力全部交由政府决定，这就很难保证个别执行者利用政策执行便利，谋取自身利益，从而造成公共政策严重偏离公共利益，最终造成公共政策已化为某些人谋取私利的制度性工具。 三、完善农村特困户供养法律制度的对策建议 1.树立法治意识，突出法律的核心地位。政策手段虽然简便快捷，短期效果可观，但从长远来看，它不但会滋生新的社会矛盾和冲突，而且会严重影响国家法治建设进程。首先，政策偏好导致法律逐渐被边缘化，法律越来越不被重视，使问题越来越难以回到法律轨道内解决；其次，政策偏好客观上造成了农村特困供养法制体系不健全：一是统一的社会救助法至目前为止还没有出台，各项社会救助工作“碎片化”状态没有彻底改变；二是行政法规过于抽象和原则化，配套规章及政策有待进一步细化；三是行政法规、规章和政策内容相互矛盾、冲突或不衔接的现象仍然存在，需要进一步统一协调；四是法规、规章立法质量不高，部门利益法制化倾向明显。这在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成了某些困难。再次，政策偏好导致问题解决的选择性、不可持续性和不可预测性都体现出了“爱哭的孩子多吃奶”的明显倾向，这必然主张部分人将问题“搞大”的心理，希望通过制造压力迫使政府在某些方面让步。因此，单纯依靠政策不仅不利于有效解决农村特困户问题，反而会制造出更多的问题和矛盾。最后，依靠政策解决问题一般是靠给予经济实惠来发生作用的，一旦政府经济条件改变而无力支付政策性经济利益时，必然会引发政策治理危机，产生更严重的社会后果。因此，依法推进农村特困户供养事业健康发展，必须树立法治思维，突出法律的核心地位。一是在法治国家、法治政府和法治社会一体建设背景下重新解读宪法第45条；二是从宪法层面上理解特困供养法律制度的价值和功能；三是尽快完善农村特困户供养法制体系，消除过度依赖政策的负面影响；四是国家机关及其工作人员应自觉尊重宪法和法律，不能将农村特困户供养作为社会福利和同家馈赠来看待。 2.适当扩大政策范围，让符合条件的农村特困户及时享受国家供养。如上所述，传统的五保供养已无法解决全体农村特困户的生存和发展问题。随着社会主义市场经济体制不断完善和新型城镇化的不断深入推进，将有更多的农村经济组织自然解体，农村两极分化、贫富悬殊问题必然越来越严重，随着农村富裕阶层的逐渐形成，将会有部分特殊情况的农村家庭，比如艾滋病家庭；因常年慢性病、意外事故、突发疾病等原因丧失劳动能力的家庭；因自然灾害等造成经济实力明显不足以实现自我供养的家庭等将被迫成为特困户。为保证他们不陷于生存困境，应对他们实施同家供养。因此，各地政府应根据本地实际，适当扩大农村特困户供养政策涉及范围，将符合条件的农村特困户都纳入国家供养范围。 3.适度提高供养标准，注重培养农村特困户的脱困能力。适度提高农村特困户供养标准，是当前我同基本国情的必然要求。改革开放以来，我国经济高速发展，国家经济实力明显提高。至目前为止，我国已经成为世界上第二大经济实体，国家财政实力足以保障我同所有公民生存和发展的最基本需要。因此，国家应适时调整特困户供养标准，让所有的人都能够分享改革红利，共享社会主义现代化建设成果。这既是法治国家基本要求，也是社会主义制度的必然要求。当然，供养标准的提高要适度.既不能超过经济发展水平和政府财政承载能力，也不能高于一股居民实际生活水平，以免出现“供养依赖”问题。同时，政府更应注重培养农村特困户的脱困能力的培养。“授人以鱼不如授人以渔”，当前以经济利益为主要内容的国家供养，只能实现“输血”功能，而不能帮助其实现“造血”机能，因而不利于从根本上帮助农村特困户脱困。因此，针对不同类型的农村特困户，应采取针对性措施，从提供职业技能培训、提供适当就业机会等着手，帮助部分农村特困户实现自我脱困。 4.构建信息管理机制，降低申报材料的审核难度。如上所述，信息不对称是农村特困户甄别认定工作难度大的一个主要原因。因此，应尽快建立起统一的社会救助家庭经济状况信息核对平台，依法推进农村特困供养工作。一是各级部门都要认识到建立统一的社会救助家庭经济状况信息核对平台的重要性和紧迫性；二是以民政部门为主，加大与社会保险、公积金、工商、税务、房屋、车辆、银行等部门和机构的协调共建信息共享平台建设力度；三是各级政府建立健全信息共享平台建设、维护工作机制；四是各级政府应加大相关技术人员培训和财政支持力度；五是建立健全相关责任追究制度，严查社会救助家庭经济状况信息核对平台建设中出现的各种违法违纪现象；六是构建特困供养信息公开机制。 5.合理使用利益诱导，激发社会力量参与的积极性。在当前经济低迷，地方政府财政实力增长放慢的情况下，鼓励社会力量参与农村特困户供养是一个切实可行的办法。调查显示，当前社会力量参与供养不足的原因除各种不合理政策限制