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论我国战略石油储备制度的构建 摘要文章叙述了我国战略石油储备的现状，并在参考国外研究方法的基础上，结合我国的具体情况，从战略石油储备法制建设、储备模式与方式、储备目标与规模、储备区域、储备资金来源等方面提出了构建战略石油储备制度的措施和建议。 下载 关键词战略石油储备；制度构件；措施与建议 中图分类号F120.4文献标识码A文章编号1002-736X(2008)09-0040-03 On the Construction of Chinas National Petroleum Reserve System Sun Renjin, Qiu Kun （School of Business Administration, China University of Petroleum, Beijing 102249） Abstract: The situation of Chinas national petroleum reserve present are introduced; on the reference of overseas researches and combine Chinas special situation, the measures and the suggestions on the construction of strategy petroleum reserve system are put forward from strategic petroleum reserve legislative work, reserve pattern and the way, reserve goal and the scale, stockpiled region, reserve capital source, struction; measures and suggestions 石油储备是石油安全战略研究范畴中一个非常重要的概念，是第一次世界石油危机的直接产物。这个概念虽然早在20世纪20年代就已经被提出，但真正广泛运用则是1973年第一次石油危机以后，至今已有30多年的历史。所谓“石油储备”是指为保障国家、社会与企业的石油安全供应而实行的石油储存。石油储备按所有权一般分为战略储备和商业储备。商业储备也称民间储备或企业储备，主要是为保证企业正常生产与经营之用；战略储备也称政府储备，为政府拥有，以应对全国性的石油供应短缺与油价暴涨风险，对稳定国际油价、影响石油输出国的政策及调整市场心态具有静态威慑性作用，因而具有商业储备无法取代的特殊战略意义。 一、我国战略石油储备的现状 我国自2003年将石油储备工作提上日程，近几年，经过各方努力，我国的石油储备工作在紧张、有序地进行着，但与欧美国家发达国家完整的石油储备体系相比仍存在较大差距。 （一）战略石油储备中心已建立 国家石油储备中心于2007年12月18日正式成立。建立石油储备是应对突发事件，防范石油供给风险，保障国家能源安全的重要手段。国家石油储备中心是中国石油储备管理体系的执行层，宗旨是为维护国家经济安全提供石油储备保障，职责是行使出资人权利，负责国家石油储备基地的建设与管理，承担战略石油储备收储、轮换和动用任务，监测国内外石油市场供求变化。 （二）战略石油储备基地已投建 我国计划用15年时间建成储量约70Mt的国家战略石油储备，共分三期建设，其储量安排大致是：第一期（20062008年）16Mt左右；第二期28Mt；第三期28Mt。预计总投资将超过1000亿元，其中一期工程在2005年已经开始建设。一期工程的四个战略石油储备基地分别设在浙江宁波的镇海、山东青岛的黄岛、辽宁大连的新港和浙江舟山的岱山。目前，镇海基地已经注油投入使用。四川万州即将成为国内又一座国家战略石油储备库的建设地，这是西部地区一处重要的战略石油储备选址地，此举意味着在高油价背景下，我国正在扩大战略石油储备的范围，对维护国内石油安全具有不容忽视的战略价值。 二、我国战略石油储备制度构建中存在的问题 在国际上石油储备已逐步发展成为一个完整的体系， 不仅包括储备的石油实物， 而且包括相应的法律法规、管理体制、运行机制、石油应急方案和管理机构等。我国战略石油储备制度构建中还有一些需要解决的问题。 （一）相关法律法规亟需健全 立法先行是国际石油储备建设的成功经验， 几乎所有发达国家石油储备体系的建立和完善均是法律先行。如美国是先制定了能源政策与储备法； 然后依据该法来建立战略石油储备， 日本也是先制定了石油储备法， 政府、机构和企业的石油储备行为均以此法为准绳； 德国也同样制定了石油及石油制品储备法。我国战略石油储备基地建设已经启动， 而相关的法律法规和各项规章制度仍未出台。可以发现，我国大部分有关石油的立法效力层次较低，几乎都是以“条例”、“办法”的名称出台，没有独立的石油法典；有关石油方面的立法，分散地规定在宪法、矿产资源及其他条例规章和政策性文件中，没有形成系统和完整的法律体系，使作为特定矿种和战略物资的油气资源的特殊性，在立法上没有得到充分体现。 （二）战略石油储备的管理和运行机制尚未明晰 目前储备资源所有权、日常管理权和储存设施所有权三者之间的关系没有统一的划分、界定。战略石油储备作为国家确保能源安全的重大举措， 战略石油一般情况下不得动用，但在非常情况下， 中国战略石油储备究竟以何种形式、在何种情况下才可动用， 受命于谁、一次可动用多少，仍没有一个明确的规定与方案。 （三）战略石油储备基地选址和储备方式较单一 中国一期工程的四个石油储备基地全部位于沿海地区， 虽然运输方便， 但一旦面临国际紧张局势， 易遭武力袭击， 在军事上根本无险可守，这一点与美国的部署完全不同。 三、我国战略石油储备制度构建的措施与建议 （一）石油储备法律法规 我国应尽快制定出中国石油储备法，明确中国石油储备的目的、目标、规模、体制管理、资金、方式、布局与动用等问题，使我国石油储备体系建设的全过程有法可循。另外，完成石油法的制定与通过需要一定的时间，为不耽搁石油储备建设的进程，石油储备建设的准备工作应与立法同时进行。无论是建立政府战略石油储备还是企业商业储备都必须立法先行。尽快出台我国石油储备法已经迫在眉睫。立法应明确我国石油储备的运营主体，即三大石油公司的石油炼制商、石油进口商和石油销售商等，可以先在中石油、中石化和中海油搞试点，待成熟以后再向其他民营和私营的石油公司推广。法律还应明确石油储备的监管机构，可以由政府设立专门的监管部门具体负责对各石油储备情况的管理。如果在油价高涨之时擅自动用其储备以谋求高额利润，该部门有权依据法律的规定对其进行行政和经济处罚以求有效约束石油储备的规模。 完善的石油储备法律法规是我国建立石油储备的基石和出发点，特别是机构储备或企业储备的建立必须有法律依据。在石油储备法律法规中，必须明确我国石油储备模式、储备主体、管理体制与运行机制、储备规模、品种构成、基地布局、资金来源、基地建设、基地维护、储备计划的制订与决策、石油采购、储备石油的释放、储备石油的置换程序、储备基地的检查及国内石油市场及储备基地基本数据的统计等内容。 （二）管理机制和运行机制 从我国实际情况出发，在坚持政企分开、决策与日常操作分开的前提下，正确处理储备资源所有权、日常管理权和储存设施所有权三者之间的关系，在政府储备的各个环节引进竞争机制，以形成高效的管理体制和运行机制。政府作为决策层，主要行使储备资源所有权、储备资源的出售与采购决定权。储备资源的日常管理委托给管理层，即具备资格的企业法人或其他中介组织承担，包括出售和代理采购等，政府按照市场原则支付费用。储备资源所需储存设施由政府直接出资建设，也可通过租用企业设施的方式实现。实行三权分离后，政府作为决策层，租用企业设施和委托日常管理，而企业通过出租设施和提供服务获取合理利润。储备基地或储备库交由操作层操作运行。这样，可以在较大范围内充分发挥市场机制的作用，实现资源优化配置。尽管这是一种比较理想化的思路，国内还没有这方面的实践，但只要通过积极努力，将会给我国政府储备管理探索出一条新路子。 （三）储备目标和储备规模 目标与规模是石油储备建设起步时必须明确的两个基本要素，从而使储备资金预算与储备设施建设有明确的方向，美、日、德三国政府储备目标的确定，主要考虑下列因素：IEA规定的储备义务；国际市场的变化；国内石油供需情况；本国民间储备的规模：储备资金的筹措。民间储备目标除美国外，日、德两国均有明确规定。美、日、德三国的实际储备规模（政府储备+民间储备），都超过IEA规定的相当于上年进口量90天的水平，即使在民间储备中扣除不可动用的储备量后，总体储备水平仍高于90天的义务储备量。要防范国际市场石油供应中断，必须建立适度的石油储备，按国际能源机构标准衡量各国的石油储备量如表-1。 注：英国储备天数为上年消费量；美国为国家战略石油储备，不包括石油公司库存。 国际能源署建议成员国的石油储备标准是90天的石油净进口量，中国石油储备的远期目标也应参照这一标准，可以逐步推进我国战略石油储备和企业商业储备按1：2 的比例达到90天的净进口量，储备总量在3500万吨左右，战略石油储备第一步目标可考虑在2010年达到1500万吨左右，其他储备量则通过推进企业商业储备来解决。总之，战略石油储备建立需要一个长期规划，美国战略石油储备计划用了10 年时间，我国战略石油储备建立至少也需要10年乃至更长时间。 （四）储备方式 国外战略石油储备采用陆上油罐、海上油罐、地下储罐和地下盐洞储备等多种方式。美国目前的储备方式主要是地下盐洞，这种方式具有建设成本低、库容量大、建设周期短，利于防火、防爆，避免战争带来的危险，同时盐洞内的自然温度能促使原油移动，防止原油变质。日本由于国土面积、地质条件的问题，其储备方式多种多样，有陆上油罐、海上油罐、地下储罐等。我国目前投入使用的储备基地的储备方式都是以陆上油罐为主，这种方式投资成本高，目标太暴露，战争时易被摧毁。我国应充分利用地下岩盐资源丰富的条件，开发地下盐洞的储备方式。目前已探明在华东地区、苏北、苏南和山东等地有大量盐矿。因此，我国在储备初期可先采用陆上、半地下、地下油罐的储存方式，中长期采用地下盐洞的方式。 （五）储备布局 1.根据原油的进口渠道。进口渠道以船运为主的基地，应选择在沿海、沿江交通发达便利地区建设，有深水码头可以依托；进口渠道以管道为主的储备基地，应选择在管道的末端建设。石油储备基地的布局，需要接合国家石油进口途径综合考虑。将来的进口渠道总体上讲，应该是南部、东部沿海及长江沿岸码头和西北、东北的陆上管道。因此，石油储备基地建设重点应考虑上述地区。 2.根据原油加工设施的建设情况。石油储备基地建设地点的选择，应考虑尽量靠近炼油化工设施密集地区，以便在应急状态下，储备原油能够快速地配送到炼厂加工为石油产品，以减少周转时间。 3.根据输油管道的铺设情况。石油储备基地的建设地点宜选在已建或正在规划建设中的原油、成品油输油管道的首末端或沿线，便于储备原油在应急状态下能够通过管道及时输送到炼厂或消费中心等地，同时可以减少配套设施的建设投入。 4.根据交通设施的建设情况。石油储备基地的建设地点宜选在铁路、公路或水路交通便利的地方，便于原油的运进以及储备原油在应急状态下可通过铁路、公路或水路输送到炼厂或消费中心等地。同时，也便于管理人员的轮休或维修、维护时的设备运输。 5.根据消费群体的分布情况。石油产品最终要面向用户，因此，储备基地应建设应尽量在靠近经济发达地区和政治、军事等重要性很强的地区；要面向重要的大用户，便于缩短运输距离，减少周转环节，降低管道建设投资和运行费用，而且在应急状态下，能够实现快速供油。成品油的储备基地可建在远离油田及炼厂、交通不便的地区，避免在紧急状态下出现油品供应不足的问题。 （六）储备体制和资金筹集 美、日、德、法四国的石油储备体制是完全不同的三种类型。美国为自由市场型，政府拥有的战略储备是美国石油储备的主体；日本为政府导向型，政府储备与民间储备并重，以政府储备为主，两者都已纳入国家的监控轨道。其中，民间储备的动用与政府一样，都要经过通产省批准。德国和法国则为社会市场型，其储备主体是官民结合的联盟储备，和政府储备、企业储备共同构成多层次的储备体制。 我国的石油储备体制可以实行政府储备与企业储备并举，兼顾资源储备的方式，石油战略储备以政府储备为主，石油商业储备则以企业为主，各有侧重；政府储备和商业储备功能各异，应各司其职，互不替代。这两者区分在我国尤为重要，否则很可能发生国家频繁动用战略石油储备调控石油市场，或者行政干预企业动用商业储备的行为，最后不仅达不到调控市场的目的，还可能使财政背上沉重的包袱。目前从我国来看，最迫切的是要推进商业储备，因为随着我国石油进口依存度加大，与国际市场石油价格接轨是大势所趋。企业的商业储备是实现我国石油价格与国际石油价格接轨，并能够抵御国际市场油价波动的主要手段；资源储备是指对国内已经探明资源暂不开采作为战略储备之用。国内资源储备和国家战略石油储备共同构成国家战略储备。与实物储备相比，资源储备在安全性方面（如防止战争和自然灾害、人为灾害）的优势是毋庸置疑的，在经济性方面也有节省建设费用、储备油购置费用以及日常维护费用的优势，还可以享受随着石油开采技术的提高，开采成本下降的好处。同时鼓励民营油企参与国家石油储备。资料显示，截至目前中国民营石油企业拥有近4万座加油站、3000万吨仓储能力、2500万吨码头吞吐量，年销售石油总量近1亿吨，约1万亿元资产，同时民营油企有经营灵活、信息灵通、目标小的优势，能形成多元化、多成分的海外兵团，使收购油源的行为更加灵活，因此民营企业的力量不容忽视。 我国石油储备体制可由资源储备、政府储备和企业储备三个部分组成，每个部分各有自己的特点和功能。 石油储备建设需要巨额的资金投入，包括储备设施的成本、维护费用、管理费用以及原油成本等。美国的资金是政府全部承担，这给美国财政带来了巨大压力和负担，制约其战略石油储备的发展。日本的资金来源是通过征收石油税、国家财政支持和政府扶持。我国石油储备的资金都由国家财政负担，困难较大。因此，我国石油储备基地的建设资金可以由中央财政拨款和银行贷款，原油采购资金由银行贷款，日常管理费用和银行利息由国家财政拨款。上述财政拨款最终可考虑来自于成品油销售环节加征石油储备基金。综合考虑基地建设、石油采购及日常维护费用，建议在我国成品