贯彻党内监督条例问题研究.docVIP

贯彻党内监督条例问题研究加强党内监督，健全党内监督制度，完善党内权力制约机制，作为加强党的建设的一个重要方面，是解决党内矛盾，防止权力腐败，促进党的肌体健康发展的有效途径。中共中央2003年12月31日颁布实施的中国共产党党内监督条例（试行）（以下简称条例），对于加强党内监督，增强拒腐防变和抵御风险的能力，提高我们党的领导水平和执政水平，保持共产党员先进性，坚持立党为公、执政为民，都将发挥重要的保证作用。为了把条例真正落到实处，发挥其应有的作用，笔者作以下浅析。一、目前党内监督存在的问题目前党内监督仍然是党的建设中较为薄弱的环节，党内监督的形势依然很严峻。主要表现在：第一，党内监督重点不够突出，核心问题没有得到很好解决。党内监督的重点是党的领导机关和领导干部，核心问题是对党内权力的有效制约。但就目前情况看，对党内监督的重点对象仍然缺乏强有力的监督，“监督难”的问题异常突出。有些地方的党政领导本位主义、地方和部门保护主义思想严重，大搞有令不行、有禁不止；有的领导干部特权思想严重，在重大问题决策上、重要人事任免上独断专行；有的大搞以权谋私，走上腐化随落的道路。由于对权力缺乏有效制约，腐败现象仍呈蔓延的态势，反腐败“治标”的任务相当艰巨，反腐败斗争形势相当严峻。第二，党内监督缺乏整体功能，各种监督力量没有充分发挥出来。一是党员的监督作用没有很好地发挥出来。由于党内民主监督渠道不畅，对重大决策等缺少相应的监督渠道，对党内候选人的情况缺乏了解，难以真正行使民主监督权力。党员监督的不到位，反映出监督主客体关系的不顺；二是党的代表大会的监督作用没有得到很好的发挥。党的代表大会是最具监督力量的党内最高权力机关，然而在当今党内决策快节奏的情况下召开的间隔时间较长，难以发挥应有的监督作用；三是党的委员会的监督功效没有充公发挥出来。由于以党委会或党委扩大会代替党委的现象比较普遍，就无法充分发挥党委会的监督作用；四是党的纪检机关的职能作用没有得到应有的发挥。纪检机关是党内监督的专门机构，具有监督等职能，其作用发挥得如何，对党内监督的效果至关重要。但在现行领导体制下，其工作独立性不强、权威性不够，势必影响监督职能，难以发挥其应有的作用。第三，党内监督意识仍然比较淡漠。目前党内监督意识淡漠表现在监督主体上，一是好人主义盛行忽视监督；二是对监督的外部环境缺乏信心不愿监督；三是对新形势下的党内监督工作缺乏研究不善于监督。表现在监督客体上，有的领导干部将上级的监督看作对自己不信任，将同级的监督看作跟自己过不去，将下级的监督看作是吹毛求疵。有的党员干部特权思想严重，抵制党内监督，甚至搞打击报复。有的党员干部本位主义、利己主义思想作怪，排斥监督，甚至庇护不法行为，公然干扰组织监督。第四，党内监督法规不健全。健全、完善的党内监督法规也是强化党内监督的可靠保证。目前，党内监督法规不健全、不配套的问题比较突出，表现在：一是缺少高度权威的、统管全局的监督条例，影响了全党监督工作尽快纳入规范化轨道；二是没有建立起相互配套的党内监督法规体系，缺少与之配套的实施细则，可操作性差，难以发挥应有作用；三是缺少保障机制，对勇于开展监督者的合法权益缺少保护措施和激励机制，对抵制、干扰和破坏党内监督的行为缺少可拱操作的惩戒标准。二、健全完善党内监督机制确保党内监督的有效对策（一）改革现行党内监督领导体制，保证党内监督的成效性要健全结构合理、功能齐全、关系协调的党内监督机制，必须首先建立全新的党内监督纵向化领导新体制，确立党内监督机构的权威地位，为以权力制约权力提供制度保证。我国现行的党内监督领导体制，在计划经济体制下曾经起到一定积极作用，但这种体制下暴露的工作关系不顺、运作方式不灵、职与权不符、监督机构缺少独立性与权威性，意味着已不适合于党内监督的实际。建立纵向化的党内监督领导体制，就是为了从根本上消除上述弊端。在垂直式的领导体制下，一是作为党内最高监督机构中央纪律检查委员会，由党的全国代表大会选举产生，直接向全国代表大会负责，第一书记应进入中央政治局常委。党的代表大会闭会期间受中央常务委员会直接领导，凡属中纪委重大工作事宜均由中央政治局常委会集体讨论决定，由总书记代表政治局常委集体，负责对日常工作的指导。这种领导体制的设置，与列宁晚年“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会”的设想是基本吻合的。二是党的地方各级纪委，实行直接受上级纪委的领导并对其负责的体制，保持机构的独立性。地方和部门纪委如发现同级党委（党组）或其成员有违纪行为，有权进行查处。纪委的领导干部不兼任所在地或部门的任何职务，但有权参加地方或部门的任何会议，查阅有关的文件。对纪委作出的决定，同级党委无权改变，如有异议，最终可提交上一级纪检机关或党代表会议裁决。同时，对派出机构也实行垂直领导，克服现行体制的先天不足，增强党内监督的权威性，充分发挥党内监督机构的职能作用，为以权力制约权力提供制度保证。（二）健全、完善党内监督法规、制度，做到党内监督有法可依完备的党内监督法规制度，是健全的党内监督机制的重要组成部分。要加强和健全党内监督，必须尽快建立健全完备的党内监督法规，以改变目前的无章可循、有章难循的状况。1、尽快制定中国共产党党内监督条例。党内监督条例要全面阐述党内监督的方针、任务、内容、重点、方法、形式；较为明晰地确定负有监督责任与义务的组织和个人在实施党内监督中的地位、作用、相互关系、途径等，为党内监督走向制度化、规范化奠定基础。2、制定相配套的专项法规、制度。一是建立健全监督制度，确定行为规范和监督依据。健全领导干部回避制度、领导干部个人财产申报制度、领导干部考廉制度、党风廉政建设责任制度等，完善民主评议制度；二是建立健全必要的保障制度。包括保护监督者权益条例、党内监督嘉奖条例、党员干部干扰、抵制和破坏监督惩处条例、利用监督徇私枉法惩处条例等，以规范党员干部的行为，并使党内监督工作有章可循，有章必循，违章必究。3、做好对现行党内监督法规的修订完善工作。对有关监督条例进行量化、细化，增强其可操作性。（三）强化党内监督意识，提高党内监督的自觉性强化党内监督意识，是健全党内监督约束机制的前提与基础。强化党内监督意识必须立足于教育，着眼于提高自觉性。一是加强党的性质教育，使党员、干部认识到，党的性质决定了建立在自觉、主动基础上的党内监督，是我们党实现自我净化、自我发展，从胜利走向胜利的可靠保证，能否实行强有力的党内监督，关系到党和国家兴衰存亡，从而提高自觉性、主动性，解决“不愿监督”的问题；二是加强党内监督的理论教育，使广大党员、干部了解党内监督的一般原理，自觉运用马列主义的立场、观点、方法去认识党内监督的本质，把握党内监督的规律，指导党内监督的实践解决“不懂监督”的问题；三是加强党规、党法特别是党内监督法规制度的教育，使党员、干部了解党内监督的方针、任务、内容与方式方法，懂得监督什么、如何监督，及如何保护自己，从而解决“不敢监督和“不会监督”的问题；四是进行党史和国际共运史的教育，使党员、干部搞清党内监督与党的事业成败的关系，从历史的经验教训中增强加强党内监督的紧迫感。（四）充分发挥纪检机关的主导作用，使党内监督在高质量上运作充分发挥纪检机关的主导作用，是健全党内监督机制的内在要求。邓小平同志曾指出：“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器。”党的十四届四中全会决定也强调：“要充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用”。发挥主导作用要从制度上确立其主体、权威地位。对纪检机关而言要适应党内监督工作发展的需要，更新观念，调整工作布局，加大治本力度，以确保党内监督在高质量上运作。一是改变“只办案，不监督”僵化思维方式，树立重在治本的全新观念。党章规定，纪检机关具有“保护、惩处、监督、教育”的职能。但在传统工作模式下，纪检机关的职能主要体现于惩处，其它职能围绕着惩处展开。多年来在纪检机关中存有一种重惩处轻监督、只办案不监督的思维定式，搞不清办案只是手段，抓监督、教育才是治本的措施与工作的重点。随着工作的发展，应转变观念，树立以监督为中心职能的意识，以惩处确立监督的权威、强化监督工作力度，以教育增强监督意识，将保护寓于监督的全过程。二是及时调整工作布局和工作方式。按照党章赋予纪检机关监督检查党的路线、方针、政策和决议执行情况等三项任务，从推动和维护党内监督工作的大局出发，调整工作布局，从单纯的事后监督，转为加强事前、事中监督为主的全方位监督。通过以监督的方式参与决策，在参与中探索新方法，通过与领导干部谈话制度及巡视制度，做到关口前移，防范于前，以全面实现 各项任务和职能。三是转变领导方式。要克服单纯业务观点和事务主义倾向，切实履行在党内监督中组织、协调的功能，按照“监督监督部门，检查检查单位”的思路，抓党内监督制度的建立与落实，抓党内监督的核心问题，加强对党内权力的监督，并推动各种监督力量的结合，力求在宏观监督和治本上有所作为。当前，要狠抓党内监督五项制度、廉政准则、领导干部报告个人重大事项的规定等党内监督法规落实情况的监督检查。四是提高队伍素质。要本着“政治强、作风优、业务精、纪律严”的要求加强队伍建设，全面提高纪检干部的素质，培养和吸纳一批专门人才，以优化队伍结构，适应工作的需求。（五）疏通、拓宽监督渠道，保证党内监督的顺利进行疏通、拓宽监督渠道，是健全党内监督机制的需要。主要应从以下两个大的方面入手：1、疏通、拓宽党内民主监督渠道。党内民主监督渠道是否畅通，是党内监督机制运作是否灵敏的重要标志。邓小平同志曾指出：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”。拓宽党内民主监督渠道，就是要使党员充分行使各项民主权利。一是落实中国共产党权利保障条例（试行），充分发挥党内民主，让党员对党内事务有更多的了解和参与，以便于行使民主监督；二是健全并落实党内选举、民主评议领导干部等制度，保障党员自由地参加投票活动，充分行使选举权，强化对党内权力授予过程的监督。通过党员对领导干部的民主评议结果与干部的任免、奖惩挂钩，有效地进行自下而上的民主监督；三是疏通党委班子的监督渠道。党委班子自我监督约束机制，是党内监督机制中的得要环节。“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”。班子内部监督渠道的畅通，取决于党内权力的分解，民主集中制的贯彻执行和党务、政务的透明程度与落实双重组织生活会的情况。重要权力要进行分解，得大决策等 要经集体讨论。要在班子成员中通过民主生活会等正常的组织生活开展批评与自我批评，实行相互监督。2、拓宽党外民主监督渠道，实行党内外监督有机结合。实行党内外监督的结合是拓宽党内民主监督渠道的题中应有之义。邓小平同志指出：对党组织和党员的监督，第一是党的监督，第二是群众监督，第三是民主党派的监督。“有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些。”一是拓宽群众监督的渠道。这是党内监督机制健全的外在体现。要解决三个问题：其一解决制度的健全问题。要建立健全信访举报制度、选举制度和民主评议党员干部等制度，使群众充分行使民主监督权利；其二加强教育、引导与实行党务、政务公开，以创造必要条件；其三严肃查处侵犯群众民主监督权益的行为，奖励有功人员，以优化监督环境。二是加强舆论监督。对现阶段党内监督中的热点难点问题，本着一讲政治、二讲艺术的精神，进行正确的舆论导向。三是加强民主党派的监督。健全民主党派监督机制，以切实发挥其监督作用。三、深入推进党内监督督，必须始终坚持从严治党方针从严治党，既是加强党内监督的根本目的所在，同时也是搞好党内监督必须的方针原则。在贯彻落实党内监督条例，深入推进党内监督工作中，必须坚持从严治党这个总方针。（一）加强学习教育，解决好党内监督意识不强的问题一要提高广大党员干部对党内监督的认识。抓住全党都在认真学习、宣传、贯彻中国共产党党内监督条例（试行）这一契机，采取学习、讨论等形式，努力提高领导班子、领导干部自我监督和自觉接受监督的意识，努力提高广大党员干部参与监督的意识，努力增强在党纪面前人人平等的意识。领导干部要从党要管党，从严治党的高度，做自觉拉受监督和主动参与监督的表率，做遵守党的纪律的模范。广大党员是党内监督的主体，要自觉增强监督意识，履行监督职责，正确行使监督权利。二要营造良好的监督氛围。严格保密制度，对于群众的举报，要按照有关处理程序认真筛选受理，严禁泄露相关机密和举报人，让行使监督权的人有安全感；对真实、有效的监督，要给予监督者适当方式的奖励，鼓励人们大胆行使监督权利。三要畅通监督渠道。公开举报电话，设置举报信箱，实行来访接待日制度，除对违纪行为认真调查核实外，采取领导个别谈话、上级考核摸底、专人暗中察访和填发通知书责令说明真相等方式妥善解决来信来访反映的问题。四要维护监督者的合法权益。特别要从政治、经济、生活等方面予以保护，对打击报复监督者的行为要严肃处理。五要适时公布监督结果。利用各种形式，适时、恰当、准确地向公众公布监督举报的调查处理结果。人们看到了监督的成效，监督意识将进一步强化。（二）突出监督重点，解决好监督一把手难的问题加强党内监督，党政一把的是重点，也是难点。就目前情况看，监督一般党员容易，监督领导干部比较困难。一些领导干部作风不民主，搞“家长制”、一言堂，独断专行；有的甚至以权谋私，走上腐化堕落的道路。因此，要发展民主，创新机制，切实增强对一把手的监督。一是大力推行公开、公平、公正、竞争择优的用人机制，在干部选任工作中，公开选拔条件、过程、结果，使实绩突出、口碑良好、群众公认的优秀人才走上领导岗位，辅之以交流、回避、诫勉、质询、解聘等办法，减少用人失误，避免用人腐败。2000年12月份以来，天峨县在县直机关108个单位，11个乡镇，236所中小学，94个行政村。100%实行政务公开，将财务收支、人事任免、招考公务员、大中专毕业生分配方案、计生指标、退耕还林、救灾救济款物等群众关注的问题全部公开上墙，收到了良好的效果。二是实行部门一把手不直接管钱管工程制度。大额的财务审批和基建工程支出由班子集体决定，其他开支划定额度实行分级管理，一把手对副职报销的财务款项进行审批。通过实行此项制度，加大对一把手的监督力度，强化领导班子内部的相互监督。三是实施一把手廉洁自律承诺及报告公示制度。对违反自律承诺的领导干部，视情况分别给予诫勉谈话、通报批评、组织处理或党纪政纪处分。党政一把手要将执行党风廉政建设责任制和廉洁自律的情况，定期报给党委及有关部门，并抄送同级纪委（纪检组）和班子其他成员。四是实施领导干部廉政评议和“三项谈话”制度。天峨县近四年来组织人大代表、政协委员、特邀监察员和服务对象等，通过“述廉、评廉、访廉、考廉”机制，对领导班子和领导干部在依法行政、落实党风廉政建设责任制、廉洁自律、工作作风等方面的情况进行评议。推行党委、纪委负责人与党委工作部门、下级党政主要负责人谈话、诫勉谈话和任前谈话“三项谈话”制度。（三）完善制度建设，解决好监督机制不畅的问题党内监督要有效，监督水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。从实践看，制度建设上还存在许多问题。一方面是制度建设不完善。以致“上级监督不到，同级监督不力，下级监督不了”的现象依然存在，监督主体也不同程度地存在不敢监督、不愿监督现象，致使许多环节监督没有到位。另一方面是制度落实不到位。目前，干部监督的制度规定不少，往往是管住自觉的，管不住不自觉的。针对这些问题，各级党委政府要严格执行已有的各项规章制度，如党的民主生活会制度、领导干部过双重组织生活制度、领导干部廉洁自律制度、领导干部报告个人重大事项制度、廉政谈话制度、领导干部离任审计制度、述职述廉制度等。同时要根据新的实际，针对已暴露出来的问题，建立新的制度，从而为实施有效监督提供制度保证。当前应按照条例的精神和要求，着力建立和完善以下制度：一是建立党内监督领导责任制。要明确党员领导干部应负的实施党内监督的责任，建立监督失察追究制度，一旦发生问题，要对负有党内监督责任的主要领导作出相应的处理。二是建立党内监督激励机制。对于在决策和执行等各个环节中，依靠正常组织程序提出不同意见的同志，对于领导在思想、作风、工作等方面存在的问题敢于批评的同志，要予以表扬。对于坚持原则、积极负责地向党组织反映了高质量的不同意见，为正确决策和具体工作作出了积极贡献的同志要给予表彰。要大胆任用敢于讲真话，办实事的同志。对于领导班子中不按有关制度办事，没有认真考虑不同意见，甚至排挤、压制不同意见，致使出现决策失误，产生腐败，为党和国家造成损失的成员，视情节给予党纪、政纪处分。在党组织内部，对敢于开展批评、揭露问题的同志要予以有效保护，要警惕和防止他们被孤立、排挤甚至遭受打击迫害。三是建立党内评议制度。借鉴行风评议的一些好经验、好做法，在党内对领导干部进行评议，将评价结果纳入领导干部年度考核内容之中，并作为选拔使用干部的重要参考依据。（四）发挥纪委的职能作用，解决好党内监督不到位的问题党的各级纪律检查委员会既是党内监督的专门机关，也是维护党的纪律的专门机关，在党风廉政建设中肩负着重要使命。从近年来反腐败斗争的实践看，各级纪检监察机关对同级党政领导干部的监督较为薄弱，对权力的监督还缺乏独立性、权威性。权力需要监督，监督需要权力。在实施党内监督过程中，在加强党风廉政建设和反腐败斗争中，各极党委要旗帜鲜明地支持纪委，做纪委的坚强后盾，各级纪委和广大纪检监察干