农村基础设施建设管理体制调研报告修改稿.doc

平凉市农村公共基础设施建设管理体制及村民自建情况调研报告平凉市发展和改革委员会（胡玉刚 朱锦业 陈淑芳） 按照省发改委关于开展农村公共基础设施建设管理体制以及村民自建等情况调研的通知，我们及时组织各县区和市直有关部门开展专项调研，认真总结我市农村公共基础设施建设开展情况，现将有关情况报告如下：一、成效与做法平凉市地处陕、甘、宁三省(区)交汇处，全市辖泾川、灵台、崇信、华亭、庄浪、静宁6县和崆峒区，总面积1.1万平方公里，总人口229.77万人，以回族为主的少数民族占总人口的7.3%。2010年地区生产总值231.89亿元，地方财政收入13.02亿元，城镇居民人均可支配收入11766元，农民人均纯收入3136元，社会消费品零售总额86.7亿元，农业增加值50.6亿元，粮食总产量95.1万吨。 近年来，我市抢抓西部大开发政策机遇，大力开展农村道路、安全饮水、农田水利、水保生态、以工代赈、扶贫开发、大中型水库移民、农业综合开发、土地复垦、教育、文化、卫生等农村公共服务和基础设施建设，积极探索适应形势需要的工作推进方式和管理体制，取得了较好成效，有力地促进了农业农村经济发展。1、突出重点项目建设，农村生产生活条件显著改善。“十一五”期间，全市共实施重点农业项目806项，完成投资165.9亿元。一是农村道路建设进程加快。实施通乡油路39条1078.2公里，基本实现乡乡通油路，硬化村道1207.1公里，硬化率达到17.1%，1445个村通上了公交客车，农村公路养护里程达到1870公里，有效解决了农村群众行路难的问题。二是人畜饮水工程建设进程加快。持续实施农村饮水安全工程，累计解决农村159.87万人的饮水安全问题，饮水安全覆盖率达到84.2%，自来水通村率达到86%，入户率达到74.4%。三是农田水利建设进程加快。实施农综开发梯田建设、巩固退耕还林成果等项目，新修梯田84.83万亩，完成水土流失治理1100平方公里，治理程度达到78.9%。实施了15座病险水库除险加固、灌区节水改造等水利工程，新增灌溉面积67.85万亩，节水灌溉面积达到52.98万亩。四是农村人居环境建设进程加快。完成村庄规划1512个，完成土窑洞搬迁和危旧房改造38006户，231.9万平米，完成投资17.38亿元。累计建成小康屋3.26万户，“三清五改”示范村385个。全面推广清洁能源，安装太阳灶13.83万台，完成沼气入户12.36万户，入户率达到28.7%。五是社会事业发展进程加快。建成乡镇综合文化站86个、农家书屋1034个，在237个行政村建成“一乡一站”和“一村一场”农民体育健身场所。投资21.2亿元，改扩建城乡中小学校160.8万平米，完成危改52.6万平方米，学校布局更趋合理，教育基础设施进一步改善。投资5.45亿元，建成了乡镇卫生院、村卫生室等各类卫生项目248个，配置医疗设备9986台（件）。建成了广播电视多路数字微波传输系统，广播电视覆盖率分别达到 98.8%和90.1%。六是扶贫开发工作进程加快。累计投入各类资金5.6亿元，集中实施了整村推进、基础设施、产业开发、科技扶贫为主的8大类142个扶贫开发项目，贫困人口由52.86万人减少到30.13万人,减少22.73万人，贫困面由27.7下降到15.6%。2、突出政府主导作用，基础设施建设管理不断强化。目前，我市主要采取政府代建、群众参与、市场化运作方式，各级政府积极发挥主导作用，在促进农村基础设施建设中发挥了较好的作用。一是加强领导、明确责任。各县区都成立了由政府分管领导为组长，相关部门负责人为成员的农村道路、人畜饮水、农村沼气、农田水利、土地整理、扶贫开发、以工代赈、农业综合开发和农村社会事业等项目领导小组，负责项目实施的组织、协调工作。严格实行目标责任制，形成一级抓一级、层层抓落实、奖罚分明的项目建设工作机制。二是加强管理，规范程序。坚持实行定期调度和工作报告制度，由项目责任单位确定专人负责，及时准确报送项目进展情况。严格实行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、竣工验收制等管理制度，不断健全和完善质量保证体系，确保工程质量。加强项目资金管理，实行专户储存、专账管理、专款专用、封闭运行的管理制度，确保资金不被滞留、挤占和挪用。三是完善机制，加强监管。由市级投资主管部门会同审计、监察等部门定期不定期对各县区实施项目进行督促检查，从施工组织、工期进度、资金预算、质量管理等方面严格要求，对存在问题及时提出整改意见，限期整改。3、突出建设资金筹措，投融资渠道进一步拓宽。全市上下通过积极向上争取、有效整合项目、鼓励社会融资等多途径、多形式筹措建设资金，确保项目实施。一是认真筛选谋划，积极争取投资。认真研究国家产业政策和投资导向，围绕国家投资重点，筛选论证国省投资项目，多渠道向上汇报衔接争取。二是整合涉农项目，发挥综合效益。积极整合农业专项、以工代赈、整村推进、农业综合开发、农村能源、通畅工程等项目，在保证投资渠道、使用性质和管理部门不变的情况下，通过统一规划和统筹协调，进行有机整合，把若干个子项目整合为一个项目群或大项目，形成一定规模和集聚效应，在重点区域、关键环节实行集中突破，最大限度发挥投资效益。三是挖掘民间资本，鼓励社会投资。积极研究制定鼓励社会投资的优惠政策，充分挖掘和利用民间资本优势和潜力，积极探索、引导民间资本参与项目建设。4、突出基本制度完善，社会监督功能有效发挥。一是实行项目公示制。各建设单位必须在施工现场对项目法人、勘察设计、施工监理单位及责任人挂牌公示，标明投资规模、建设内容、质量标准、施工期限等，接受社会监督。二是实行资金报帐制。以工代赈、易地扶贫搬迁、巩固退耕还林成果等项目均实行报帐制管理，由主管部门对项目单位建设进度、工程质量严格审核，按执行结果报账，从源头杜绝截留、挤占、挪用项目资金问题。三是实行舆论监督。通过各种新闻媒体、宣传栏、宣传资料等平台，宣传政策规定，公布项目建设情况，给群众以知情权和监督权。5、突出管理体制创新，村民自建活动有序展开。在发挥政府主导作用前提下，根据条件和群众意愿，有序推进村民自建。对农村危旧房改造项目，实行群众自行修建，由质检部门或村民监督小组负责监督检查，确保工程质量。项目竣工后，先由村委会组织自查验收，验收情况由县乡进行核实后向农户发放补助资金。对水库移民后期扶持项目，通过召开村民和村民代表大会形式，充分听取移民及安置区村民意见，由村民民主选择项目，然后按照统一组织、统一设计、统一标准原则进行建设，政府只负责扶持资金的发放和建设质量的监督把关。在小型的道路、水利等以工代赈工程中，积极组织村民利用国家投资建设自己家园，并从劳务中获取报酬，项目建成后由政府组织进行验收。在农村沼气、集雨水窖、梯田建设等涉及千家万户的项目和需要群众筹资筹劳的项目中，积极组织发动群众参与建设。二、基本问题我市农村基础设施建设取得一定成绩，在管理体制和村民自建方面也做出了一些有益尝试，但仍存在不少困难和问题。1、 建设资金投入不足，基础设施仍然薄弱。虽然国家和省上投入农村基础设施建设领域的资金不断加大，有利于改变欠发达地区，尤其农村地区落后面貌的政策措施不断强化，但就目前实际讲，由于我市底子薄、欠帐大、人口多、城乡统筹发展任务重，建设需要与投资额度相比差距很大。加之国家补助标准偏低，地方配套及群众自筹资金落实困难，项目建设资金短缺问题十分突出，农村基础设施建设依然艰难和薄弱。农田水利设施严重老化、渠系配套水平很低，农业靠天吃饭局面没有改变；乡村通达工程实施范围有限，仍有726个村没通油路，农村公路路面铺油仅为52 %；仍有30万农村人口没有解决饮水安全问题；仍有21483户 88161人居住在窑洞和危旧房中，分别占农村总户数和总人口的9.5%、9.1%。2、管理体制有待完善，投资效益发挥不够。一是规划统筹不够到位。农村基础设施建设资金投入主体目前还是要靠国家，大都是根据国家政策方向和扶持要求进行选择和安排项目，由于存在同类项目有多个行业下达资金，缺乏规划统筹，且标准不一，资金使用较为分散，投资效果明显受影响。如基本口粮田建设项目，水保、国土、农综、扶贫等部门每年均有项目安排，但国家补助标准参差不一，且缺乏统筹布局规划，给项目建设和管理带来不少困难。二是项目审批环节过多。一些小型项目，仍然是要严格按大中型项目的审批管理程序来执行，前期工作过于繁琐，不但延迟项目实施进度，更增加了项目成本，使投资效果大打折扣。三是管理机构仍不健全。县乡两级农村公共基础设施建设管理机构人员编制少、专业人员严重不足，现有技术人员大都只能管管新建工程规划、放线、施工，无法顾及对工程的全程管理和跟踪技术服务。四是项目后期管护仍然很难。一些乡村基础设施权益主体和责任主体不明确，项目后期管护无法保障，自来水管、沟渠、坝头、电杆电线、道路等公共基础设施管理不善，修复不及时，“有人建，无人管”现象突出，影响项目效益发挥，人民群众生产生活问题得不到根本保证。 3、制约因素依然较多，村民自建处在发育阶段。一是自建项目“面窄量少”。一方面群众直接参与建设的项目目前仅限于小型道路、水利等以工代赈工程，投资较大的公益性项目完全由政府代建；另一方面群众参与建设并从中获取劳务报酬的比例较低，为项目总投资的10-20%。二是村民自建积极性不高。由于能力及报酬问题，一些农民宁愿外出务工，不愿参与本村本地农村基础设施项目建设，一些群众因利益平衡问题甚至阻挠项目建设。三是村级组织管理能力薄弱。依地方目前发展水平，大多数乡村干部及村民还不具备组织施工、材料采购、财务管理等方面的专业能力和市场经验，村委会只是做些群众参与项目建设投工投劳的活动组织和一些力所能及的后勤服务保障工作。3、 意见建议农村基础设施建设是推动农村经济发展，促进产业结构调整，加快农民群众脱贫致富奔小康步伐，实现城乡统筹发展和农业现代化的重要措施，对我们欠发展地区尽快改变落后面貌和改善广大人民群众生产生活条件更显意义重大和迫切需要。面对本地实际，我们认为，当前突出的是要进一步争取国家扩大投入支持力度，进一步坚持和完善各级政府建设主导作用发挥，加快推进和搞好重点项目建设，进一步在市场发育较早、基础较好地区促进村民自建发育和探索，为农村基础设施建设体制机制转换提供经验、创造条件。1、加大政府资金投入力度，适当提高国家补助标准。建议国家在统筹城乡发展中加大对欠发达地区农村基础设施建设的投入力度，尤其是加大在通乡公路、农田水利、饮水安全工程、污水垃圾处理、农村危旧房改造、农村医疗卫生、农村中小学校舍安全工程、农村文化活动场所、农民体育健身工程等方面的投入额度。同时，提高公路、饮水、学校、医院、农村能源等国家投资的补助标准，降低地方配套和自筹资金比例，提高地方的积极性。2、统筹规划安排项目，合理整合项目资金。一方面国家在安排项目时，要统筹考虑各行业、各部门的项目和资金，统一规划、互补衔接，避免多头下达、重复建设。另一方面要结合实际，适当放宽政策，鼓励有效整合农业项目和资金，集中财力办大事，提高资金使用效益。 3、建立农村基础设施建设多元化投资机制。建议国家进一步出台鼓励和引导社会资金投向农村基础设施建设的优惠政策，采用“公办民助”、“民办公助”等方式，充分调动各类经济主体投资农村基础设施建设的积极性，鼓励和引导企业、个体大户或富裕的农民以独资或股份制的形式投资于农村基础设施建设，将社会闲散资金转化为基础设施建设的资金，进一步加快农村基础设施建设步伐。4、 逐步实现由政府代建向村民自建、政府监管转变。先试点探索、宣传典型、出台相应促进政策，由小到大、由易到难，由点到面，逐步推进农村基础设施建设由政府代建向村民自建的管理体制转变。合理划分政府代建和村民自建项目的范围，对一些大型工程、技术较为复杂的群众无力自建的项目仍由政府建设，对群众完全具备自主建设能力的农村沼气、集雨水窖、移民搬迁项目中的住宅工程、扶贫及