土地财政对中国城市化的影响研究.docx

土地财政对中国城市化的影响研究 摘要：城市化是我国未来发展的主要动力所在，推进城市化进程已成为我国发展的主战略之一。然而，在城市化的进程中，政府通过土地财政扩张城市，这样的发展模式虽然具有积极的一面，但却越来越受到人们的质疑。文章分别从土地财政对城市化的积极作用与负面影响进行分析，在此基础上提出了相应的改良建议，以期在未来能够有着更好的发展。 下载 关键词：土地财政；城市化；地方政府行为；政府转型 一、 引言 城市化必然带来城市向郊区的扩张，而在对郊区土地的进一步开发与利用的过程中，也产生了一些不良的问题，主要集中在政府的土地财政。比如，在政府拍卖土地的过程中，频繁的产生“地王”，竞拍价格远超土地成本，土地溢价率甚至高达400%。进一步，又引发了房价的直线上涨，导致众多地区出现“当地人买不起当地房”的情形。更由于土地流转过程中的惊人利益，部分具有投机思想的政府官员受到利益驱使，被土地开发商所收买，形成官商之间的利益联盟，使土地财政演变为了“土地腐败”。 许多学者也对土地财政这一现象进行了讨论。孙秀林和周飞舟（2013）认为，土地财政是中央与地方分税制的结果，随着城市规模的不断扩大，地方政府一方面需要满足工业建设和居民住宅的需求，另一方面又要扩大基建，吸引外资改善城市环境。而土地财政作为政府财政的一个重要收入来源，作为维持政府财政开支的重要保障，也自然成了地方经济发展的一个支柱；他们还发现，地方政府的土地财政收入和地方政府在新财政体制下的损失呈正相关，即在分税制等财政制度改革后，中央政府从地方政府拿走的收入越多，地方政府通过土地财政生财的动机就越高。邹薇和刘红艺（2015）认为，土地财政在短期内能够推动经济增长和城市化进程，但容易抑制第三产业的发展，长期如此会导致资源无法有效配置。邵朝对等（2016）研究了房价、土地财政和城市聚集之间的影响机制，通过对282个城市的8年数据进行面板分析，得出土地财政抑制了城市的多样性发展，尤其当政府过度干预市场的时候，土地财政会对城市集聚产生负面影响的结论。蔡继明和程世勇（2010）认为，政府作为土地市场的唯一供给方，具有对地价的双向垄断行为（即政府一方面可以压低地价征收土地，另一方面可以提高用于城市建设的土地出让价格），而这样的行为不仅会损害农民的土地权益，也会导致土地资源的浪费以及城市的房地产泡沫，更会造成农地与非农地的价格比例失衡，阻碍城市化的进程。 我们认为，产生这些现象的主要原因是政府对土地财政的依赖。但是，土地财政又确实可以在一定程度上加快城市化的进程。那么，土地财政应该在城市化的进程中扮演怎样的角色便值得我们思考。本文着重的分析了土地财政对城市化的正面和负面影响，并在此基础上提出了一些对土地财政现状的改良建议。 二、 土地财政：城市化催化剂 自从20世纪开始实行改革开放政策，我国的土地政策、制度进行了大刀阔斧的改革，如最初的家庭联产承包责任制到土地承包经营权流转等政策。这些土地政策在一定程度上是对我国土地的资本化。国有土地的资本化后，随之而来的就是依赖以出让城镇土地获得资金的地方土地财政政策，为我国的城市化建设提供了充足的资金，也加快了城市的经济发展和城镇化的进程。 1. 吸引城市投资与产业的聚集。一般对于某一地区的投资遵从着这样一个规律：只有当一定数量的投资主体都对其投资时，才能形成“集聚现象”，投资才能形成规模效应，从而能够有效推动当地的经济发展。而很多城市和地区往往是很难解决这形成聚集的第一桶金问题，致使其无法摆脱贫困陷阱。 一般地方政府会在促进投资方面扮演协调者的角色，政府以其公信力为基础，以低价的土地为成本，并辅助以税收、行业准入等一系列优惠政策、配套基础设施，以此吸引投资者与资金，进而吸引产业的聚集，带动地区经济发展，产生集聚效应。而其中土地以及土地财政所带来的资金是政府提供这一系列基础条件和保障的根本与资金来源。 2. 资助城市基础设施建设。城市与农村最大的区别就在于更好的公共服务与公共设施，而提供这些是需要大规模的固定投资（Fixed Cost）。以往在没有土地财政的情况下，这些资金是需要长时间的积累。因此，国外许多国家以及以前我国的某些地区的城市化进程相对迟缓。 而土地财政的出现，可以短时间内解决城市经济发展与建设的初期固定投资的问题。主要通过政府转移支付投入公共基础设施建设，包括交通、通讯、环保等物质硬设施和社会制度软设施。这些基础设施的设计、施工在城市发展初期只能由也只有政府愿意去规划建设，土地财政的大量资金恰好解决了这些建设的资金问题。不同于西方国家所采取的以未来某一段时间税收为资产来发行市政债券的融资方式，我国采取了出售未来70年的土地增值，为地方政府实现单次的快速融资。 3. 经济发展的金融支持。经济的发展离不开金融，而传统意义上的信用借贷是需要财或物的抵押才能实现的。土地财政带来的资金推动了城市的发展，带动了房地产行业的发展，进而房产和土地又可成为政府的抵押物使其获得大量抵押贷款，把土地潜在的增值转变为货币资本，解决了资金的流动性问题。除此以外，房地产行业的发展还会带动水泥、钢铁等近60个行业的发展。一定程度上可以盘活整个经济，带动该地区以及其他相关地区的发展。 三、 土地财政：城市化的抑制剂 土地财政虽然为我国城市化进程和经济发展提供了原始资本，但随着时间的推移，各种弊端也开始显现，逐渐阻碍城市化的发展。笔者认为主要有以下几个方面。 1. 土地财政模式不可持续。政府长时间依赖土地财政，会造成城市化发展的不可持续。马克思的价值理论指出，商品交换的一个重要原则就是等价交换，其表现形式是价格围绕价值上下波动，但始终价格是价值的真实体现，短期内，商品价格可能会由于某种特殊的原因走高或走低是正常的，但长期的偏离是不能持续的，最终价格会与价值统