新时期中国乡镇政府职能转变研究.docx

新时期中国乡镇政府职能转变研究 摘 要:随着时代的发展,乡镇政府职责的重点不断转移。但农村经济体制改革后,乡镇政府职能没有根本转变,越位、错位、缺位现象严重。为顺利转变乡镇政府职能,应该把着力点放着建立和谐的民主型行政生态环境;政企分开,加强农村市场建设;政社分开,促进村民自治;改革乡镇财政,建立城乡统一的财政制度;建立完善乡镇公共产品供给体系等方面。 关键词:乡镇政府;职能转变;政府职能 中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0195-02 乡镇政府在乡村的政治经济文化生活中扮演极其重要的角色,其职能的有效发挥直接关系到农村的民主建设、经济发展和社会稳定,并且政府的具体职能随时代的变化而变化,所以研究乡镇政府职能定位极具现实意义。 一、乡镇政府职能转变的时代形势 新时期两件大事使中国乡镇政府职能转变研究具有时代意义,一是“社会主义新农村建设”,二是“农业零赋税”。 新农村建设是政府自上而下推动的,作为最基层行政单位的乡镇政府,直接面对三农,其作用是至关重要的。在新农村建设中,乡镇政府应该如何定位,如何治理,履行什么样的职责和功能,是一个亟待解决的问题,也是一个需要理论探讨的问题。 农业税一直是中国乡镇财政的重要来源,征收农业税也一直是乡镇政府的重要职责。财政是政府职能运行的基础,免征农业税后,乡镇财政收入减少了,乡镇政府职能如何顺畅运行,是一个亟待解决的现实问题。 二、新时期乡镇职能的困境 1.职能“缺位” 。所谓“职能缺位”就是指该政府管的不管,出现了管理的真空和盲点。乡镇政府职能缺位有两种,一种叫做无意识缺位,是由于认识不到位,对于一些本应该由乡镇政府承担起来的职能,没有自觉地承担起来;另一种叫有意识缺位,是由于受乡镇政府经济能力、干部素质等方面因素的制约,使已经认识到应该做好的工作没有完完全全地履行好。农村税费取消后,不用“催粮要款”,许多乡镇干部认为肩上的担子轻了,究竟该怎样工作却摸不着头脑。他们无法从传统的乡镇工作中解放出来,只有听领导安排,不懂得如何去主动服务。 2.职能“越位” 。所谓“职能越位”就是指超越政府职能范围和权限,干预了不该干预的事,比较多的体现在对村民自治的干预上。村民委员会组织法明确规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡镇政府的工作。乡镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系而不是行政上的领导与被领导的关系,村民委员会有自主权。但是实践中,村民委员会俨然成了乡镇政府的下属,得完全听从乡镇政府的安排执行行政任务,替乡镇政府催粮征款、搞计划生育等。为了工作便利,乡镇政府经常直接指派村级领导,干预村民选举,对村民自选的领导不予认准等。 3.职能“错位” 。“错位”形象地说就是不做自己的事,种了别人的田,荒了自己的地。该放的权不放,不该管的事偏要管,党政不分、政事不分、政企不分、政社不分,有利益的事争着抢着干,没有利或责任大的事不闻不问,推诿扯皮,整天忙忙碌碌,工作费力不讨好,群众不买账。群众遇到为难事,找谁谁不管,今天推明天,明天支后天。甚至出现了无执法权的非财税乡镇干部收税的违法问题。乡镇企业被誉为“继家庭联产承包责任制后农民的第二创举”,自其诞生之日起就与乡镇政府结下了不解之缘。很多地方政府一度把招商引资,创办乡镇企业当做工作第一要务老抓,还成为官员政绩考核指标,以至尽管乡镇企业经过了多次改制,但是政府并没有放弃对企业的占有、决策、处分和收益的权利。政府扮演者裁判员兼运动员的双重角色,只顾了与民争利而忘记了为村民提供公共产品和公共服务的本职工作。这即是典型的“职能错位”。 三、新时期中国乡镇政府的职能转变路径 1.建立民主和谐的乡镇行政生态环境。乡镇机构庞杂,条块分割,关系复杂,管理混乱,“块块压力”、“条条压力”,多头压力泛滥,乡镇工作开展紊乱,有利则争、无利则不管,互相扯皮推诿。故应该理顺条块关系,除非必要如政法、公安和审计系统,尽量减除条条,改为块块,增强乡镇政府的组织领导权力。这样,一方面方便乡镇人大对乡镇政府的监督;另一方面乡镇政府也便于统一协调,因地制宜安排工作,而且县乡间的块块关系也方便县乡间的直接对话,建立和谐民主的上下级关系。 2.政企分开,加强农村市场建设。政企不分,乡镇政府过多地参与微观经济领域的活动,经常干预乡镇企业的决策与事务,导致政府职能错位,且这种现象当前还很普遍。所以要将政企分开作为乡镇政府职能转变的突破口之一。政企分开包括政府与企业在行政关系上、在社会关系上以及在产权关系上分开。乡镇党政机关与所创办的经济实体脱钩,政府不直接兴办或管理企业,不再保留乡镇经济发展总公司等行政性公司,对乡镇企业采取租赁、承包、股份制、出售等方式转换经营机制,建立现代企业制度,让企业成为真正的市场主体,而乡镇政府从完全退出微观经济的参与,把工作转向农村市场的建立、监督、管理。目前农村市场基本是有形的市场,主要集中在农村的集镇,所以乡镇政府应该把农村市场建设与农村集镇建设结合起来。通常,集镇是农村的政治经济文化中心,农村的贸易集中在这里进行,周围的行政村或自然村为其“乡脚”,同时集镇还常常是乡镇企业集中的地方。所以乡镇政府要注重集镇这个有形市场的硬件建设,包括街道商场、道路交通、水电通讯通信等,为农村市场提供有利的外部环境。 3.政社分开,引导村民自治建设。农村村民自治是伴随农村经济改革而出现的乡村治理体制的创新。“条块分割”的乡镇机构设置,导致管理的混乱,“看得着的管不着,管得着的看不着”,这也是乡镇对村委会干预过多的又一原因。故要理清乡镇的条块关系,本着“强化乡镇政府在地域性、社会性、群众性工作中的综合协调权”原则,对设在乡镇的站所,除政法系统及明确实行垂直管理的系统外,其他站所的管理权应该下放到乡镇。这样才能改变各站所“各为其主、各位为其政”的局面,乡镇政府才有能力对之进行协调约束,减少其对村民自治的侵害和杜绝发生“三乱”等行为。 4.改革乡镇财政制度,提供财力保障。城乡二元经济体制是造成三农问题严重、乡镇财政困难的重要因素,所以应该尽快改变城乡二元结构,实现城乡一体化,给与农民国民待遇,建立城乡统一的财税制度,实现城乡税收义务的平等,并共享国家财政支出的阳光。有效的上级转移支付制度有利于弥补乡镇财力的不足,确保村民与市民平等共享公共财政的阳光普照。为完善国家财政转移支付制度,首先要确定转移支付的范围与对象。转移支付主要是为了实现公共财政的公平,所以转移支付应集中对农村的公共产品和社会保障的支持上。县域内的公共产品与服务由县财政统筹,省域内的省财政统筹,全国范围内的由中央财政统筹。 5.建立健全农村公共产品与服务供给体系。首先,增加财政投入,直接供给公共产品与服务。对于像农村治安、农村基础设施、农村社会保障和扶贫救助等纯公共产品领域,个人资本是不愿意也没有能力进入的,就全仗政府的直接提供。故乡镇政府要加大在这些方面的财政支出,增加产品的供应。其次,鼓励农民积极进入农村公共产品的生产领域。农民是深化农村改革的主体,离开农民就不可能构建新的农村公共产品供给机制。因此,我们要积极鼓励农民进入农村公共产品的生产领域。目前,中国农村“冒富大叔”在总量上虽不多,但他们有实力资助兴建或自己兴建农村社会公益事业,政府应当大张旗鼓地宣传、表彰他们的好思想。同时,要引导农民努力克服依赖政府兴办社会公益事业的思想。再次,鼓励农村民间组织参与公共产品的提供服务。农合组织就是重要的农村非营利组织,成为乡镇机构改革后为农民服务的重要组织形式,乡镇政府应积极推动与扶植农合组织的发展。农合组织发展的内部运营靠农民,外部支持靠政府。政府在为农合组织提供政策和资金方面帮扶的同时,要引导其积极参与发展农村公益事业。对于农村公用事业的具体运作可以交给具备一定条件的农合组织来具体实施,把一部分具备条件的农合组织打造成农村公用事业的运营主体。这样,一方面可以促进政府职能转变;另一方面有