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制度变迁视角下的金融机构退出规制研究 摘要:我国金融机构退出规制改革是以政府强制性制度变迁为主导,同时与诱致性制度变迁相结合的过程。从正式制度的角度看,现阶段我国的正式制度就存在着不均衡的状况。此外,非正式制度的缓慢演进也影响和制约了改革过程的推进。 关键词:金融机构退出;政府规制;制度变迁 中图分类号:F123 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)23-0138-02 一、正式制度变迁不均衡 正式制度是人为设计的,其施行要靠权威机构的强制推进,对违反制度有关规则的惩处也须得有组织的权威机构强制执行。制度不均衡是指制度供给与制度需求在数量上或结构上不相匹配,造成制度现状并不合意,通过改进可以提高总体收益情况。笔者认为,我国的非银行金融机构退出规制改革是以政府强制性制度变迁为主导,同时与诱致性制度变迁相结合的过程。从正式制度的角度看,现阶段我国的正式制度就存在着不均衡的状况。 (一)正式制度供给 正式制度供给有两种方式:市场供给和政府供给。我国正处在社会主义市场经济的初级阶段,市场主体不健全且相互间博弈的均衡格局还没有形成。所以,市场供给还不能成为正式制度供给的主要方式。实际上,市场供给和政府供给是两种相辅相成的方式。从我国制度变迁的历程上看,政府主导是正式制度供给的主要方式。政府在进行制度改革时,会考虑制度变迁的成本与收益。当制度变迁收益大于制度变迁成本时,才会进行相应改革;当制度变迁收益小于制度变迁成本时,政府就会维持制度现状。具体来说,在非银行金融机构退出规制改革中,存在着以下制度供给不足。 1.产权制度。产权制度应该包括所有权制度、经营权制度、处置权制度和收益权制度。产权制度是一组权力束,在清晰的产权界定下,各种权利都被赋予了所有人。我国目前的金融产权改革不到位,没有建立起适应现代经济发展需要的产权制度。到目前为止,我国还没有相对完善的金融产权交易所,这给非银行金融机构退出造成了不小的障碍。由于缺乏相应的制度安排,规制部门在非银行金融机构退出清算中的能力就表现不足。虽然我国有处置国有商业银行不良资产的资产管理公司,但其职能仅限于此,并不能自主决定对非银行金融机构不良资产的处置。此外,由于缺乏必要的产权制度保护,行政力量是推动接管和并购的主要手段,规制部门没有动力也没有力量采用市场化的退出规制手段。 3.法律制度。首先,缺乏直接立法。虽然我国在不断加强非银行金融机构退出立法方面的工作,但是仍然存在着立法空缺。如非银行金融机构破产法、非银行金融机构接管条例、非银行金融机构破产条例、非银行金融机构并购条例等相关处置非银行金融机构的法律法规至今仍未出台。其次,法律内容欠缺。我国现有法律法规在内容上和立法结构上都存在着较多的矛盾和冲突。不同法律对同一调整对象的规定甚至截然不同。就法律条文来说,法律义务界定并不清晰,表述较为泛化,规制部门面临着“有法难依”的状况。 3.市场退出制度。市场退出制度包括救助制度和退出制度。救助制度包括风险预警制度、应急处理制度、救助基金制度等。退出制度包括资产清算制度、风险分担制度等。我国现阶段缺乏相应的市场退出制度安排,由于非银行金融机构退出的特殊性和复杂性,改革目前的退出制度安排是一件较为困难的事情。由于缺乏相应的制度安排,政府利用隐担保和软预算约束的方式来代替市场退出制度。从非银行金融机构退出规制的发展状况来看,隐担保和软预算约束的制度安排不仅没有起到降低风险,维护金融稳定的目的,相反,却造成了道德风险的隐患,使得很多的显性危机转化为隐性危机,加大了金融体系的不稳定性。 4.显性担保制度。我国目前缺乏显性担保制度。而隐担保制度即所谓国家兜底,相关方面没有明确的制度安排。当非银行金融机构出现危机时,通常由国家央行或财政部出面,采用行政手段来保证债权人的利益。 长期以来,我国实行隐担保制度。在非银行金融机构市场退出过程中,往往由人民银行和地方政府承担投资人赔付的责任。事实上,政府承担了最终的担保责任。这种政府的隐含担保不仅给国家财政带来沉重的负担,而且导致央行货币政策目标的扭曲,容易引发通货膨胀。更为严重的是,政府隐性而模糊的担保制度会导致道德风险的发生。由于政府没有明示担保的范围和程度,往往会激励非银行金融机构过度冒险。隐性担保制度也给证券业和保险业埋下了潜在的隐患。 5.软预算约束。软预算约束的形成有两个主体:即预算约束体和支持体(雅诺什?科尔奈等,2002)。在我国,国有企业的支持体通常为政府财政和国有金融机构 。国有非银行金融机构的支持体通常为政府财政和中央银行。由于我国实行隐担保制度,在对非银行金融机构救助过程中,往往由政府买单。政府成为实际的风险承担者。由于救助资金部分来源于财政资金,所以造成了软预算约束状况。软预算约束导致在非银行金融机构风险中性的情况下,非银行金融机构不重视风险管理和资产配置,失去了以经济利益为导向的激励机制,非银行金融机构不用交纳保险费即可获得国家的救助资金。从而使得非银行金融机构热衷于搞风险投资。这种状况在我国经济体制转轨初期较为严重,时至今日这种现象依然存在。 (二)正式制度需求 金融制度是市场经济发展的必要基础。金融制度的形成是市场经济主体在利益驱动下,反复博弈形成的相关安排。在正式制度下,金融制度表现为一种固定的法律形式,市场主体依据这种法律形式来安排自己的活动。市场退出制度是金融制度的一个子集。金融制度和市场退出制度是相互制约、相互促进的关系。金融制度的发展会带动市场退出制度的发展,有缺陷的退出制度反过来会制约金融制度的发展。我国的金融制度发展较慢,缺乏必要的金融产权制度和市场退出制度。在自身因素和外部因素的共同影响下呈现不平衡的发展状况。市场经济是可进可退的自由经济,通过新企业的加入和经营失败企业的退出实现了市场的自我更新和自我循环。到目前为止,我国的非银行金融机构退出制度需求还是政治需求,而非市场需求。是由外力作用而非内部驱动,是被动变迁而非主动变迁 。 (三)正式制度非均衡演进 从经济学意义上讲,“非均衡”是一种常态。由于影响制度供求的因素较多,制度均衡是不太可能出现的,即使出现也不可维持。只要制度保持可持续性,在供给和需求力量的作用下,制度变迁就可以实现。但是,我国金融制度格局已经出现了不可持续的状态。由于金融运行中矛盾长期没有得到解决,给整个金融市场带来了潜在的风险。影响了金融市场的健康发展,制约了金融市场的有效运行。例如,我国金融机构市场退出制度至今还没有建立起来,在制度“真空”状态下存在着大量不规范的操作方式,给金融市场带来了潜在的风险。如果不打破这种制度僵局,就会影响到整个金融制度的健康发展。 二、非正式制度变迁缓慢 规范的讲,非正式制度是“为人们的相互关系而人为设定的一些制约”(诺斯,1971),诺斯将制度分为三种类型 :正式制度(规则)、非正式制度(规则)和这些制度(规则)的执行机制。非正式制度是人们在长期实践中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代相传的文化的一部分,包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素;诺斯(1990)认为 “非正式规则的一个主要作用是去修正、补足或延拓正规规则。”“一种新的非正式规则均衡将在正式规则变迁后逐渐演化,正式规则用于否定和替换现存那些不再适应新演进的谈判结构的非正式规则”。在后来的研究中,诺斯(1997)通过对政治市场与经济市场的比较研究发现,必须更加重视非正式制度,特别是文化深层的影响。具体来说,非正式制度的影响有以下两个方面: 1.中国传统文化观念影响下的心理行为。中国文化传统的一个重要特征是比较重视价值信念、伦理规范、道德观念等非正式制度安排。在传统文化方面,“中庸”是普遍被接受的思想。凡事不走极端,处事较为缓和是中国民众的生存智慧,“以和为贵”的思想深入国民的脑海中。民众普遍认为“破产就是砸饭碗”。 因此,中国人不喜欢大风大浪的快速变革,倾向于柔风细雨似的缓慢变革。所以,把非银行金融机构退出作为社会事件来看而不作为经济事件来看待,就是从这种思想出发的结果。此外,就规制环境而言,导致我国非银行金融机构产生危机的原因往往不是技术因素,而是人为因素。目前,我国社会信用状况较差,缺乏诚信体系;人们对债权债务关系的观念淡薄,重视人情关系,忽视法律法规的作用等都与这种传统有较为密切的联系。 2.非正式制度变迁造成的时滞。“时滞”是中国改革中较为普遍的现象。从一项改革想法开始酝酿到改革措施逐步落实往往要经历一段时间,有时候往往要耗费较长时间。渐进式改革就仿佛符合这种特点,从认识到接受再到执行就要耗费较长的时间。所以一项制度的好坏往往要通过时间的检验才能有公允的评价。非制度变迁时滞是由多种因素造成的,比如说意识形态。意识形态具有稳定性。一旦人们形成较为固定的意识形态,就很难打破。即便有可能,也会耗费较长的时间。除此之外还有传统观念的影响。虽然我国在国有企业改革、医疗卫生改革、金融体制改革方面作出较大努力,但民众担心的是改革对自己的利益是否会带来影响。我国居民喜欢有中介参与的金融活动,不太接受以信用为手段的融资形式,就是因为传统思想中“有保人更可靠的”心理在发挥作用。因此,传统思想影响和意识形态的稳定性造成非正式制度变迁的实滞效应,导致制度变迁较为缓慢,从而影响了我国非银行金融机构退出规制改革的步伐。在我国以诱致性制度变迁主导的制度变革过程中,非正式制度变迁缓慢已成为制约改革发展的重要因素。 参考文献: 赵德起,林木西.制度效率的“短板理论”J.中国工业经济,2007,(10):76-79. 道格拉斯 C 诺思.制度、制度变迁与经济绩效M.上海:格致出版社,2008:126-127. 盛文军.金融机构退出设计研究金融监管的视角J:金融理论与实践,2008,(3):26-28. 杨洋.转型时期的金融管制基于制度冲击与信息约束的初步研究J.甘肃省经济管理干部学院学报,2007