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农村土地与社会保障权利清晰导致减贫相关研究 【摘要】城镇化导致大量农村主地被征收，农民赖以生产生活的土地越来越少，失地农民急速增加。我国现有征地证制度不完善，导致被征地农民权益受到严重侵害，引发了大量的社会纠纷。强化农地征收中被征地农民权益保障具有紧迫性，己引起了国家的高度关注。 【关键词】农地征收 被征地农民 权益保障 （一）农地征收的基本定义 土地征收制度是随着土地所有权的社会性增强而逐渐产生的。土地所有权的社会性逐渐凸显，使人们意识到土地作为一种稀缺性的资源对促进社会发展、提升公共福社具有举足轻重的意义。所以，国家在明晰土地所有权的同时，为顺利实现国家的社会公共管理职能、发展社会公共利益，在法律上创设了一系列的制度对土地所有权进行必要的限制，土地征收就是其中的一项关键性制度。土地征收制度在世界各国普遍存在，只是由于世界各国在语言表达及法律传统上有所差异，使得土地征收这一法律制度在各个国家对应的名称和具体制度细节上有所差别。譬如，美国称为“最高土地权的行使”，法国与德国称为“土地征收”，英国称为“强制收卖”，日本称为“土地收用”。尽管不同的国家和地区对土地征收的名称有所差别，但是各国的法律对于土地征收的实质性规定基本是一致的，即国家或政府基于公益目的而将非国有土地强制性收为国有，并予以一定的补偿。 （二）农地征收与相关概念的区分 1.农地征收与农地征用的区分。在新中国成立后的很长一段时间里，我国在立法上一直将征收和征用两个概念混合在一起，直到2004年国家才以宪法修正案的形式将二者进行了区分。2007年通过的中华人民共和国物权法（以下简称物权法）以两个条款分别对征收和征用进行了较为细致的规定。通过对上述法律规定的分析，可以看出二者之间的异同。二者相同之处在于，都具有强制性，都是出于公益需要，必须履行法定程序，依法进行相应的经济补偿。 2.农地征收与行政征收的区分。行政征收是指行政主体在法律、法规的授权下，以强制方式无偿获取行政相对人财产权利的一种具体行政行为，主要包括行政收费和征税两种情况。行政征收与农地征收都具有法定性和强制性的共同特点，但两者又有明显的区别：（1）适用范围不同。行政征收是按照法律预先规定的范围、标准以及环节所进行的固定的、经常性的行政行为，具有较大的稳定性。而农地征收只能基于实现公共利益需要的情况下实施，且必须根据每个具体项目的实际情况来判断能否适用。（2）补偿责任不同。行政征收的适用是以行政相对人具有法定缴纳义务为前提，因而国家不需要向行政相对人进行补偿。因此，给予相对人补偿是适用土地征收的基本条件。 3.农地征收与行政征购的区分。行政征购是指基于公共利益的需要，行政主体依法以缔结合同的方式要求相对人按照国家规定的标准将财产有偿转让给国家的行为。通常情况下，行政征购关系的发生、变更和消灭带有相对强制性，在征购关系中相对人的意思表示会受到一定程度的限制。行政征购与农地征收都基于公共利益并具有一定的强制性，但它们之间的区别也是显而易见的：（1）行政征购行为本质上是一种特殊的买卖合同行为，国家与相对人之间的权利与义务关系由合同来确定。而农地征收是国家依照法律规定单方面进行的一种强制性具体行政行为，国家和相对人的权利与义务关系是由法律、法规直接规定的。（2）行政征购是一种双方行为，征购主体双方就权利义务而言是大致对等的。而农地征收是国家做出的一种单方行政行为，国家与相对人之间的权利义务具有很大的不对等性。二、农地征收的特征 就农地征收的特征而言，在学界存在一定的分歧，分歧的核心在于是否应将“公共利益目的性”、“程序合法性”以及“合理补偿性”（以下简称“三性”）作为农地征收的基本特征。目前绝大多数学者是将“三性”纳入到农地征收基本特征中的。但潘善斌教授持反对意见，认为“三性”只是构成农地征收正当性的前提条件，其本身并不包含在农地征收概念之中，不能成为农地征收的基本特征。否则，就会造成概念上的逻辑矛盾，令人得出“凡农地征收都是合法的、符合公共利益的”结论，也就无从解释究竟什么是“合法”的农地征收和，“违法”的农地征收。笔者赞成后者的观点，认为把“三性”作为农地征收启动的前提条件而非基本特征更具合理性。事实上，依据我国土地管理法的规定，任何人因建设需要土地都必须向国家申请国有土地，而国有土地的来源之一就是对农地的征收。这就意味着，在我国农地征收并不都是满足“公共利益目的性”的。有鉴于此，笔者将农地征收的基本特征归纳为三个方面： 1.农地征收权主体具有唯一性。从权利来源上看，农地征收是基于国家主权而形成的，是一种国家主权行为，因此只能由国家才能享有，并且该权利具有不可让渡性。依据我国宪法第10条可以确定，法律将征收权只授予了国家，国家是唯一的农地征收权主体，其他任何组织和个人都不能享有征地?喽?成为征收权人。但国家是一个抽象概念，必须由国家机关来代表国家行使土地征收权，因此土地管理法和土地管理法实施条例等有关法律法规授权由中央政府和地方政府来代表国家实施征收行为。需要明确的是，政府行使农地征收的权利是源于国家授权（实际上构成了农地征收的委托代理关系）。因此，农地征收的法律后果必须由国家（而不是各级政府）来承担。 2.农地征收的权属转移性。国家对于财产权的征收，除了对原权利人法律地位进行剥夺之外，还将财产权转移给从事公益事业的其他权利主体，以最终实现国家征收农地的公益性目的。与世界其他私有制国家和地区不同的是，我国在完成土地征收后，土地所有权并没有从农村集体经济组织直接转移给征地申请者，而是转移给了国家。之后再由国家以划拨、出让等形式将国有土地转让给征地申请人在一定期限内使用。征地申请人最终获得的是国有土地使用权。这种所有权转移显著特点是，只能由集体所有向国家所有的单向性、不可逆的转移。 3.农地征收具有强制性。与普通的土地交易不同的是，农地征收是国家基于公共利益而做出的一种强行剥夺他人财产的具体行政行为，国家与征收相对人之间形成的是一种典型的命令与服从式的纵向型行政法律关系，而不是平等主体间基于平等协商所形成的民事法律关系。事实上，在征地过程中被征地者的意愿和自主性收到严重抑制。这直接表现在不仅土地所有权的转移不会因权利人意志而发生任何的改变，而且土地价格以及征收补偿金额的最终确定都无关于所有者的要价。 三、农地征收的正当性基础与限制 （一）农地征收正当性基础。土地征收权作为一项对他人财产权利构成极强“侵权性”的国家公权力，普遍存在于世界各国。那么，国家为什么会被赋予这样的权利？或者说，农地征收权的正当性在哪里呢？学界对此进行了探讨，总结起来主要有“强制交易说”、“国家主权说”、“市场失灵说”、“所有权所附义务说”、“财产权人同意说”、等。笔者认为，赋予国家土地征收权核心要点在于，通过对资源的调配提升公共福利从而保障民众利益的更好实现。 1.国家土地征收权利的正当性源于所有权所附的社会义务 人类对于所有权的认识经历了一个从绝对到相对的自然演化过程。在十九世纪初，伴随着自然法哲学盛行，绝对化的所有权与安全、平等、自由一起被看做是天赋人权。在“所有权绝对化”的观念下，财产所有权人应当享有绝对的自由，法律不得对财产权人的财产权利进行随意限制与剥夺。这一观念实际源自于资本主义早期所盛行的个人绝对自由观。但是，随着社会的发展，人们逐渐意识到绝对的所有权并不总是能提高人们的福利水平，它有自身的局限性：在所有权绝对化思潮下，人们在极力争取自身利益最大化的同时，很容易导致资源被滥用或者被低效利用，制约了社会效益的实现，导致社会整体处于不经济状态。绝对的所有权在现实中产生了不理想的效果，这迫使人们对所有权的定位进行再思考。随着之后团体主义思想的启蒙与快速发展，社会本位的相对所有权观念逐渐取代个人本位的绝对化所有权观念而成为主流思想。 社会本位的所有权观认为，所有权应当附有社会义务，所有权的行使应当受到必要的社会限制。这主要表现在，一方面任何人行使所有权的时候，不得损害公共利益以及其他人的权益；另一方面，生活在社会群体中的个人还应当承担一部分因实现与维护整个社会以及其中的每个成员个体利益，而形成的综合社会成本。其理论构建的现实基础在于：人作为一种社会性的存在，其个体利益的实现和保障极大的依赖于社会公共物品的供给程度，国防安全、卫生文化事业、交通设施等涉及公共利益项目的发展状况将在很大程度上制约着个体的发展需要。因此，对每个人而言，承担社会公益实现的义务与最大程度实现自身利益是密切关联的。所有权人承担此义务的途径之一，就是同意由国家按照一定的程序并给与合理补偿后，对其部分财产进行征收，以最终实现个人和社会的共同发展。 2.国家土地征收权利的正当性源于社会公共福利提升的需要 通过国家对土地供给进行调配的方式可以提升社会公共福利。个人发展与社会环境整体状态是密不可分的，可以说个人利益的实现与保障在很大程度上取决于社会公共物品的供给水平。公共物品是指具有非竞争性与非排他险特征的物品。对于公共物品来说，其非竞争性特点导致消费者对其支付的价格往往是不完全的，甚至根本?o需支付费用（譬如在城市公共道路上行走），从而使得“搭便车”的行为普遍存在。在这种情形下，市场机制对公共物品的调节机制是极为有限、甚至是失灵的。在单纯的市场机制作用下，不仅会导致公共物品的供给量处于低水平状态、甚至为零，而且会使得有限的公共物品因过度承载而大幅度降低使用效用，使社会福利水平低下。鉴于市场机制的有限性以及公共物品对社会个人发展的不可或缺性，必须由国家对公共物品进行供给，以提升社会总福利。具体到公共项目的建设上，无论是国防用地、道路基础设施这些纯公共项目，还是医院、学校、图书馆等准公益项目的建设都需要在土地上进行，单纯通过市场机制难以实现土地的有效配置，需要由国家对土地进行必要的调配，以保证公共项目的顺利进行。土地征收就是国家实现土地资源配置的重要方式。 （二）农地征收权的限制。对农民土地权利的保护与农地征收权的行使是一对矛盾体。一国的法律一方面需要给予国家通过政府实施征地权来保障公共利益的实现：另一方面，需要采取措施对土地征收权予以必要的限制，以防止征地权被滥用而侵害农地权利人的合法利益。毕竟，保护合法的私权利，是个人权益和公共利益得到保障的基础，离开个人权益的保护来谈公共利益是没有意义的。公共利益目的、正当程序以及公正补偿是农地征收权得以合法行使的前提条件，同时也构成了对农地征收正当性的三重限制。 1.农民土地权益。农民土地权益是指，农民基于土地所产生并应当由其所享有的一系列获取物质利益权利和民主权利的总称。具体而言，农民土地权益包含着以下几类权益：（1）财产性权益。土地蕴含着大量的财富，是农民最为重要的财产资源。一方面农民通过行使承包经营权可以直接通过获取农作物来得到物质财富，或者农民可以依法对承包经营权以及宅基地使用权进行流转而获取物质财富；另一方面，当农民的土地被征收时，可以获取国家对农地所有权、承包经营权等农民土地权益的补偿。（2）农民的基本生存权和发展权。土地作为农民生产、生活的基本资料，是农民安身立命之本。就目前我国的普遍状况而言，被征地农民劳动技能较差、文化素质不高，在市场上缺乏竞争力，这些农民失去土地就意味着失去了就业机会，在很大程度上也就失去了基本的生活来源及获取长远发展的物质基础。可以讲，农民土地权益的实质就是生存权和发展权。（3）与土地相关的政治权力。这主要体现在：一是农民个体依法享有农村集体组织成员权。依据法律规定，农民作为农地产权的主体，农村集体组织对土地相关权益的处分依法必须要经过组织成员的投票表决，并全程置于每个集体成员的监督之下；二是农民可以获得国家支持和帮助的权利。譬如，农民可以获取国家基于土地而给予其技术、资金等方面帮助的权利，以及获取国家对与土地密切相关的文化、医疗、教育等方面予以必要保障的权利。 2.被征地人。被征地人是指，因农村集体所有的土地被征收而导致土地自物权或者他物权丧失或者受到重大限制而遭受特别损失的人。从广义上讲，包括土地所有权人和利害关系人两种。从狭义上看，被征地人主要包括以下两大类：（1）农村集体土地所有权人。依据物权法第42条的规定可知，我国只能依法征收农村集体所有的土地，国家所有的土地不能成为征收的标的物。这包括了两层含义：首先，征地导致农村集体土地所有权人失权而成为被征地人：其次，所有权的单项变更决定了国家不能成为被征地人。（2）土地用益物权人。征地导致农村集体失去土地所有权的同时，依法设定在被征收标的物之上的他项权利也随之消灭，譬如农村宅