新论我国农村权力结构的制度化调整1.doc

哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）绪论20世纪80年代以来，家庭联产承包责任制的推广实施以及由此引致的村民自治制度变迁，对计划经济体制下以党的一元化领导为特征的农村一元权力结构造成了巨大冲击。随着村民自治制度的逐步完善和基层民主实践中的反复摸索，村民委员会的权力和合法性基础显著提升，而与之形成鲜明对比的是，原本处于绝对强势的农村体制性权利主体村党支部却因权力资源的限制性约束和自身建设中的“四个化”（即农村党员队伍老化、党性观念淡化、思想观念僵化、部分党员干部蜕化）问题，合法性基础日趋削弱，农民的认可度愈趋低下。农村两大正式权力主体（村委会和村党支部）权力合法性的一升一降，使长期处于支配地位的农村一元权力结构逐步向党政二元权力结构转型。作为村民自治制度内核的“四大民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督），特别是模式多样化的民主选举，追加了村委会更多的合法性资源，在长期的村民自治实践中村委会逐步获得村民委员会组织法赋予的各项经济管理权力，这无疑使村党支的传统权威受到了严峻挑战。于是，村委会与村党支围绕各项权力展开了明争暗斗，“两委”矛盾成为政界学界长期关注并试图解决的焦点问题。农村党政二元权力结构“是宏观政治关系在农村社会的延伸，成为国家宏观政治的微观社会基础”1。如何处理好村级党政关系，既是构建和谐农村和建设社会主义新农村的时代主题，也是构建宏观制度层面的党政关系无法绕开的政治难题。不仅如此，农村经济体制改革的深化和市场经济的逐步渗入，加剧了农村经济社会分化，原本具有高度同质性的农村内部涌现了一批经济能人（或称经济精英），他们能够利用占有的经济资源借助利益交换机制获取村庄内的影响力。改革所带来的意识形态约束的解放，为村庄传统精英（如宗族精英）复出提供了空间，在相对贫穷的江西农村其影响力呈上升趋势。另外，乡村的知识分子、地痞甚至黑社会势力皆能凭借某种资源对村庄事务产生一定的影响力。他们共同构成了农村非正式权力的人格代表，新形势下如何处理农村正式权力主体和非正式权力主体间的关系，借助何种制度引导和控制非体制精英为促进新农村建设做出贡献，都是在研究农村权力结构时亟待探索和解决的问题。改革开放特别是20世纪90年代以来产生和发展起来的诸如农村社会文化类民间组织、妇女发展类民间组织、老年协会、用水户协会、农村专业经济协会、民间金融组织等民间组织2，一定程度上改变了普通农民的“原子化”（农民分散状态的形象化说法，农民多以独立个体形式存在，彼此间难以合作，一致行动能力较低）状况，有助于农民利益表达和强化其政治影响力。在这种情况下，正式权力主体必须体认到农民合法权力，并采取制度化的形式真正把普通的村民吸纳到决策过程中。如何制定和执行此方面的制度规范，无疑也是我们探讨农村权力结构制度化调整问题的初衷。此外，讨论农村权力结构问题当然不能脱离农村的政治生态环境（即农村所处的政治环境，在此简化为乡村关系）。村民委员会组织法明确规定了乡镇政府和村委会是指导与被指导，而非命令服从关系，而实际政治生活中的村委会大多沦为了乡镇政府的附庸和执行机关，新农村建设背景下如何制度化调整乡村关系也是农村权力结构问题的应有之义。目前，我国农村权力结构正处于一个复杂化的时期：一方面已形成的农村二元权力结构还处于制度化试错时期；另一方面随着各种非治理精英的崛起和农村民间组织的发展，多元化的农村权力结构初见雏型。在此时期，制度供给尤显重要，既要解决制度间的冲突，又要完善和制定相关制度调整各种新型关系。正是如此，如何借助制度调整农村权力结构的问题才极具研究的价值和必要。基于对各种权力的分析和农村权力结构的判断，笔者简要阐述了农村权力结构研究现状，创造性地对农村权力结构的发展史作了三个时期的划分，主要从正式权力内部、正式权力与非正式权力之间、村级权力与乡镇政府权力三个维度，分析了农村权力结构的制度化现状，并提出了对应的制度化调整策略，以图解决农村权力结构中诸多矛盾和困境，使社会主义新农村建设和和谐农村的愿景早日实现。一、农村权力结构研究综述权力，就是以资源占有为基础，以合法强制为凭借的社会支配能力。村庄中的权力即村庄中占据优势资源者在促成村庄政治和社会生活的一致行动中支配他人的能力3。依据权力的来源，大体可分为正式权力和非正式权力。正式权力合法性来源于自上而下的委任或自下而上的选举，在行政村层面主要是指村委会和村党支部。正式权力又可分为体制性权力和内生性权力两种：体制性权力即村落党组织权力，其载体为党的农村基层组织；内生性权力即村民自治权力，其载体是村民委员会4。而非正式权力则是指农村内除村委会、村党支部所承载权力之外的其他权力类型，其来源包括在经济体制转轨过程中富裕起来的个体工商户及私营企业主为代表的经济精英、以退休乡村干部为代表的边缘化政治精英、以乡村教师和医生为代表的乡村知识分子、各种形式的农村民间组织、宗族势力、地方黑恶势力等。农村权力结构是指村庄权力配置运作过程中形成的相对稳定的结构形态5，亦即村庄各主要权力主体之间模式化的互动关系6，反映了农村权力的分配状况。它是权力资源的分配模式、来源渠道、运行规范、权力强度或影响力等结构要素的有机组合。目前，对于农村权力结构的研究主要集中在以下三个层面： （一）农村权力结构构成因素及差异性分析在有关农村权力结构的研究中，权力结构的构成因素是研究的重点。费孝通在研究传统乡土中国性质时，对村庄中同意权力、横暴权力和教化权力的性质进行了区分（参见费孝通：乡土中国，三联书店，1985）；张仲礼在研究中特别强调农村权力结构中士绅的重要性（参见张仲礼：中国绅士，上海社会科学院出版社，1990）；樊平对当代村庄的权力结构做了体制性权力和内生性权力的区分（参见樊平：村落公共权力：农村经济和社会协调发展的关键，社会学家的视野：中国农村与现代化，中国社会出版社，1998）；王铭铭注意到村庄内非正式权威的崛起，特别是家族领袖权威在政治社会变迁中的再生产过程（参见王铭铭：社区的历程，天津人民出版社，1997）；吴毅以个案的形式系统讨论了村民中的无政治阶层问题，认为在村级治理中，必须将村民划分为有政治 的和无政治的两类人，其研究具有启发性（参见贺雪峰：乡村治理的社会基础转型期乡村社会性质研究，中国社会科学出版社，2003，第138页）；王大鹏全面分析了现今农村权力结构的构成因素，认为农村权力结构应包括村民自治权、农村基层党组织的权力、乡镇政权、其他权利要素（包括宗族或家族、农村新精英和黑恶势力等）7。然而，村庄权力结构的构成依历史时段和地域不同而表现出差异性。杜赞奇在分析20世纪上半叶华北农村村庄权力结构的特点时指出，由于国家政权建设的失当，村庄权力依托的“文化网络”被破坏，赢利型经纪逐步替代保护型经纪，原本稳定的村庄权力结构被破坏（参见杜赞奇：文化、权利与国家，江苏人民出版社，1995）；黄宗智发现华北和长江三角洲存在两种不同的村庄权力结构类型，他分析了不同的土地占有形态、不同的家族力量和结构对于村庄权力结构类型的影响（参见黄宗智：长江三角洲的小农经济与经济发展，中华书局，2000）；秦晖等人对1949年以前所谓“关中无地主”的研究发现，陕西关中地区土地平均占有的背后，村庄权力关系突出体现为恶霸乡保对普通农民的压迫（参见秦晖，苏文：田园诗与狂想曲，中央编译出版社，1996）；强世功研究了陕甘宁边区村庄权力结构中共产党的组织手段和动员技术的影响，提出了“权力的组织网络”的概念（参见强世功：权力的组织网络与法律的治理化，北大法律评论第3卷第2辑，法律出版社，2001）；张乐天研究了人民公社时期村庄权力运行的状况，表现出从内部观察村庄权力结构的努力（参见张乐天：告别理想人民公社制度研究，东方出版中心，1998）。（二）农村权力结构功能分析除了分析农村权力结构的构成因素外，学者们还对农村权力结构的功能展开了重点分析。唐忠新在对农村权力结构的历史变迁及改革以来呈现新特点进行分析后指出，正在形成中的多元化权力结构对村落社区产生了多方面的效应。一方面，农村权力阶层中大批经济精英的加入，推动了农村商品经济的发展，促进了农村经济繁荣；多元化的社会组织网络和权力结构的形成，有助于满足广大农民的多样化需求；多元化的权力结构在一定程度上推动了基层政治民主化的进程。另一方面，多元化权力结构和权力阶层内部不同利益的代表者之间可能产生的摩擦和抗衡，无疑会增加社区整合难度8。他对于农村权力结构的正负效应的归纳比较全面，虽历经十多年其分析依旧具有较强的现实价值，有助于我们制定针对性的制度化策略趋利避害，充分发挥农村权力结构中各权力主体的积极作用，促进农村全面小康社会和社会主义新农村的建设。张静通过对乡规民约的研究，敏感地提出“低度稳定结构”中，基层社会的秩序为什么仍然能够得到延续的问题,认为乡规民约制度所凸显出的村庄治权是构成基层社会秩序的主要原因,但在理解村庄治权绵延不断的制度基础,即所谓“社会建制”时,未能展开充分的分析9。（三）“二元”、“三元”与多元权力结构论基于对目前农村权力主体及其相互关系的分析，学界形成了农村权力结构“二元”论、“三元”论和多元论三种主流观点。郭正林指出，中国农村权力结构的显著特征是党政二元权力结构，农村权力结构主要是指治理农村的权力在村委会和村党支部这两个组织体系之间的配置格局。“抓住了村支两委的权力关系，也就抓住了中国农村权力结构甚至农村政治的关键和实质。”1 党秀云阐述了村党支部和村委会的权力来源和作用方式，明确提出当前我国农村权力结构是村党支部和村委会并行的二元权力结构和运行机制10。和“二元”论者不同，仝志辉、贺雪峰按照经济社会分化水平与社区记忆的强弱，把中国农村划分为四种理想类型，在此基础上依据拥有权力和影响力的来源，构建了农村权力结构的“体制精英非体制精英普通村民”三层分析工具。他们指出，体制精英即掌握着村庄正式权力资源的村组干部；非体制精英即在村庄中用一定政治影响力的村民；普通的无政治村民即在村庄无政治社会影响力，但有潜在的参与集体行动能力的一般村民。同时他们也指出，村庄权力结构的构成层次并非只有三层，采用三层分析只是根据研究目的进行的简化。三层权力结构产生于行动主体的主观认同和自觉实践，反映了村庄权力结构的实际3。庄锡福等人认识到在以实行家庭联产承包责任制、建立社会主义市场经济体制为核心的农村经济体制改革和以推行村民自治为核心的农村政治体制改革的共同作用下，转型期村庄权力结构出现了多元化的发展趋势，但是当论述村庄权力的合法性及其对权力运作的影响时，又指出当前村级权力的构成是三元的，一是治理精英权力(包括村党支部权力和村委会权力)；二是非治理精英权力；三是普通村民权力11。卢福营则根据占有权力资源多少，将村民分为管理者、非管理精英和普通村民三个权力阶层，并以村庄公共权力在三个权力阶层之间分配关系为坐标，将村庄公共权力结构大致分成管理者控制型、权力精英主导型和群众自治型三种结构类型5。三位学者的说法各异，然大体的分析框架大体类似，即把“二元”（村委会和村党支部）权利主体归为体制或治理精英，再加上新崛起的各式非体制精英和普通的村民，构建起了新的“三元”农村权力结构。农村权力结构多元论者与“三元”论者观点并无大的分歧，只是更加强调了非体制精英的崛起和农村民间组织的迅速发展对农村权力结构的重大影响。他们详细分析了经济精英、政治精英（以前担任过乡村干部的村民）、宗族或家族势力、农村民间组织、农村知识分子、农村黑恶势力影响村庄公共事务和公共决策的能力和方式。（参见吴业苗：转型时期村落权力结构分化的分析，湖北行政学院学报，2002年第6期，77-80页；王大鹏，林华山：中国农村权力结构研究，信阳农业高等专科学校学报，2006年第2期，1-5页）多元权利主体的形成及其在现实村庄政治和社会生活中的影响力，似乎让我们看到了农村多元权力结构的雏形。可以预见，未来的农村权力结构将是多元共生的格局，村委会和村支部在权力结构中处于主导地位，而各种非正式权力主体（包括个体和组织）的政治影响力将逐步增强，对正式权力形成一定的制约力，从而真正实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，使村民自治制度得以真正贯彻落实。而不是如郭正林所说，“二元权力结构作为一个过渡形态最终将迈向以直接选举为基础的一元权力结构的治理模式”，“中国农村权力结构变化过程体现了否定之否定的逻辑”1。二、我国农村权力结构的历史嬗变在漫长的封建时代，国家行政机构一般不进入乡村，即“王权止于县政”，行政权力主要是通过王权认可的力量延伸到乡村，实行的是“乡绅治乡”12。20世纪以前的中国农村权力结构中，体制精英与非体制精英高度重合，村庄治理主要是由那些没有正式职位和上级授权，也不经由村民选举，而是由村庄自然产生的领袖人物（如宗族头人、宗教领袖、乡村士绅等）来完成的。即便有正式的保甲、里甲组织存在，其负责人也与乡村民间精英关系密切，他们并无什么权威，是职役制度的产物3。进入20世纪，为实现工业化和现代化的目标，汲取更多的农村社会资源支持现代化建设，国家行政权力开始下沉，因此也改变了传统的农村权力结构，从此农村进入了长时期的一元化权力结构主导时期。（一）一元权力结构主导时期（20世纪初1978年）20世纪初以来，为实现国家工业化和国防现代化,迫切需要提高国家对基层农村社会的资源提取能力,重构农村权力结构成为必然的选择。国家要想在基层扎根,必须确立其代理人, 赋予其权力，使其成为国家意志的代言者。村级体制精英也由此而生,并且因之而出现了体制精英与非体制精英的分化。新中国成立后，为了将广阔的农村社会整合到国家的一体化体系中，更多地从农村社会汲取工业化所需要的经济社会资源，国家将行政体系运行的“命令服从”关系引入乡村社会，造成乡村社会的体制化。国家通过土改、合作化、集体化以及人民公社化运动，以前所未有的方式渗透到基层社会，国家权力链延伸到村一级。特别是在人民公社体制下，村庄几乎所有权力都被掌握在体制精英手中,非体制精英缺乏基本的影响能力。村庄领袖由国家指定，乡村治理的运作依靠国家指令和支持。国家深度介入村庄政治生活，影响村庄公共权力的运作。村庄社会和普通农民在乡村治理中几乎没有自主和自由，表现为强烈的“依附性”。这一时期的权力结构以党组织和党员干部为核心，村党支部享有绝对的决策权，传统的家族、富绅、知识分子遭到排斥打压，对村庄事务和村民行为的影响力大大削弱。因此，改革以前的农村权力结构呈现出单一性、刚性和高度集权性。（二）二元权力结构形成与制度化试错时期（1978年至今）改革开放特别是农村以家庭联产承包责任制为基础的农村经济体制改革的实施，使农民获得了生产和经营的自主权，农民成为相对独立的经济主体和利益主体。相对独立的经济地位和利益要求催生了农民的政治需求，他们迫切需要摆脱政社合一的人民公社体制，建立自我管理、自我服务的基层组织。在此情势下，广西罗城和宜山一带农村因应村民需求，建立起具有历史意义的村民委员会13。1982年颁布的新宪法明确规定了村委会的性质和任务，确立了村委基层群众性自治组织的法律地位，此后村委会在全国农村广泛建立。1987年11月通过的村民委员会组织法（试行）和1998年11月颁布的村民委员会组织法明确规定，村委会是村民自治的组织形式，是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，村民通过村委会依法办理与村民利益相关的事务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民直选使传统的高度单一、集权的农村权力结构发生了根本性的变迁。通过村民选举产生的村委会获得了广泛的民意基础，具有比传统的一元权力主体更多的合法性。另一方面，人民公社制度解体后，国家适应新时期农村社会的特点，调整了在农村的政策，通过建立有关法律法规，将人民公社时期生产大队的权力转化为当前的体制性权力，也就是以党的农村基层组织为载体的村级党组织权力。村党支部是由村民中党员组成的，是村级权力的核心。村委会组织法中明确了农村基层党组织村党支部的领导核心地位，1999年3月中共中央通过的中国共产党基层组织条例进一步强化和具体化了村支部发挥领导核心作用的相关规定。由此，农村的两大正式权力主体得以产生，农村的权力结构逐渐由“一元”向“二元”转型。“二元”权力结构形成后，村党支部和村委会在村民自治的实践中，特别是在对村庄重大事务的决策和管理上，分歧和矛盾日益凸显。2000年12月出现的山东栖霞市57个村委会主任和委员联名上书集体辞职案即是这一矛盾的集中体现14。“两委”矛盾成为村民自治和基层民主的主要障碍。为解决这一问题，各地广泛开展了制度创新，探讨解决“二元”权力紧张的制度路径。“两票制”、“两推一选”、“公推直选”、“一肩挑”等模式相继创立并得以在全国农村广泛推广14，并取得了相对理想的效果，“两委”矛盾得到一定程度上的缓和，村党支部的合法性和治理能力显著提升，领导核心的地位真正确立，村委会在村党支部的领导下行使自治权。然而，现有制度的缺失和不完善仍是“二元”和谐的阻滞因素，探讨制度化的“两委”关系解决路径仍是学者们需要研究的课题。（三）权力结构多元化初现时期（20世纪90年代至今）20世纪90年代以来，中国社会呈现出不同于80年代的一些新特征（两个不同年代的中国社会呈现出许多差异，参见孙立平：断裂20世纪90年代以来的中国社会），社会分化日益细化，原本具有高度同质性的农民内部出现经济和社会地位的分层，一批经济精英在市场化的浪潮中脱颖而出，成为农村的先富群体。受市场洗礼而日益理性化的村民迫切需要拥有优势经济资源和市场运作能力的领导人带领他们致富，摆脱日益贫困的局面，于是经济精英就有了通过村民选举获取村庄公共权力的可能性。经济资源本身亦能通过交换转变成一定的权力资源，经济精英们自然成了多元权力结构主体的不可或缺的部分。市场经济的渗入摧毁了原有的一元化意识形态，传统文化获得了重生的空间和土壤，农村的传统精英（如宗族）通过修族谱、建宗祠、祭拜祖先等活动也逐渐恢复了在村庄内的影响力。此外，原来的村干部虽不在位却可以利用先前的社会资本和构建的社会关系网络，特别是与乡镇干部的私人关系，对村庄事务依然具有极大的影响力。农村的知识分子（教师）因所占有的文化资本和传统社会尊师重道所赋予的崇高社会地位，也使其具有比一般村民大的政治影响力。更为重要的事，20世纪90年代以来，随着民间组织内外生态环境的改善，农村民间组织迅猛发展。目前全国已登记和未登记的乡村两级的民间组织已超过300万个，占全国总数的三分之二以上15。农村民间组织的发展，一定程度上改变了无政治村民的弱势地位，他们可以借助民间组织表达和实现自己的合法权益，监督公共权力的运行情况。多元精英的涌现和农村民间组织的发展，使原来的“二元”权力结构面临多元化的冲击，多元化的农村结构，也为未来的农村民主治理奠定了基石。三、我国农村权力结构的制度化现状剖析“二元”农村权力结构的发展，使其内部隐含的内在矛盾凸现并不断激化。原有制度设计的缺陷加之由发展引致的新矛盾新问题，使现有的制度规范根本无法调试“二元”权力主体间的冲突。不仅如此，现有的制度规范不能满足多元权利主体涌现带来的对农村权力分享的迫切需求，正式权力与非正式权力间围绕村级事务管理权展开的竞争日益显化。此外，乡镇政府与村级诸权力间的博弈也需要制度加以规范，避免“零和”结果的出现。（一）农村体制性权力与内生性权力存在制度性冲突 对于村委会和村支部的关系，诸多法律作出了原则性的概括。村民委员会组织法第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程运行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。村民委员会应当自觉接受中国共产党在农村的基层组织的领导，依法做好职责范围内的工作。中国共产党党章第三十二条规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。中国共产党农村基层组织工作条例第九条第三款也规定，村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。单从法律条文上看，似乎党支部处于领导核心地位，村支部在党的领导下开展村民自治，两委关系不应该存在冲突和矛盾。然而，正如美国政治学家柯丹青所说，“村民自治与党的领导存在直接的矛盾。如果让村委会自主运作，就必将削弱党的领导。如果加强党的领导，那就不可能实现真正的村民自治。这两者是相互排斥的。”16实践中所暴露出的“两委”争权夺利的尖锐冲突印证了上述规定过于原则化，缺乏实际的可操作性。村“两委”在行使职权时，各自援引于己有利的条文，“斗法”现象层出不穷。在实践中，村委会的村级管理权和村支部的村务领导权大多重叠，如村务决策权，财务审批权等。“两委”依法行使各自权力时，围绕权力之间的竞争和冲突就不可避免了。何增科认为这是制度短缺的结果，是“缺乏将党的领导和村民自治有机结合的村务工作运行机制和相应的法律规范”17。（二）正式权力与非正式权力间缺失制度规范非正式权力主体的崛起，及其对村庄事务施加的实际影响和迫切需求，扰乱了“二元”主体分享村级权力的格局。在村级生活实践中，他们或扮演积极角色促进农村经济社会发展和政治民主化，或与正式权力对立成为村庄政治整合的威胁和挑战。村“两委”如何处理与新崛起的非正式权力主体间的关系，现有的制度缺乏相关的规范。一方面，农村经济精英和乡村知识分子，以及适应新形势满足农民某种现实需要而迅速发展起来的农村民间组织，诸如农村社会文化类民间组织、妇女发展类民间组织、老年协会、用水户协会、农村专业经济协会和民间金融组织等，皆从不同层面促进了农村经济社会的发展与新农村的建设。然而不可否认的是，这些非治理精英随着自身实力的增强和功能的发挥，在村庄事务中影响力逐步扩大，也获得了群众的认可，合法性明显增强，他们甚至替代了原来由村“两委”履行的职责，举办各种村级活动，执掌重大村级事务决策权，几乎架空了“两委”的法定权力。此种情势下，如何规范他们行为的边界，引导其积极功能的正确发挥，或者分工协调，与他们共享村级权力，都是正式权力主体急需借助制度加以规范的问题。由于内外生态环境的约束，农村民间组织在发展中亦面临着诸多困境，如注册困境、定位困境、人才困境、资金困境、知识困境、信任困境、参与困境、监管困境18等，这些困境的形成多与民间组织相关制度的缺失和不完善相关。另一方面，边缘化政治精英、宗族和黑恶势力的存在，对村民自治构成了极大威胁，他们甚至操纵村民选举，左右选举结果，如何消解其影响力，控制其不规范行为，现有制度并未做出相应规定。首先，以退休乡村干部为代表的边缘化政治精英因对村组事务熟悉可以对党支部、村委员会施加压力，以满足个人私利，如要求分得更多的集体财产或要求质量高的土地等等，享受超出普通村民的待遇。其次，宗族势力的复苏对村民民主选举和村民自治产生了深远影响，导致制度权力与社会权力博弈的失衡。宗族是一种以姓氏关联代码衍生出来的以血缘关系为纽带的传统社会组织，在中国有着悠久的历史，在传统社会政治运行中曾起着非常重要的作用。建国后，土地改革的合作化运动和人民公社的建立，极大地压制着宗族势力的生存空间，宗族势力和宗族活动一度销声匿迹。改革开放后，由于国家力量在乡村社会的逐步退出，宗族活动再度活跃。宗族势力的不断壮大，为他们通过村委会选举谋取更多的家族利益提供了坚实力量保障。他们往往以血缘关系为基础，由家族中权威人士出面推出代言人，通过串联、游说、甚至贿选、威吓等手段动员本族村民，形成庞大的利益集团以左右村委会选举过程，达到控制村级政权的目的10。据肖唐镖对村委会选举中宗族因素的深度考察，39个村中有20个村在选举时“明显存在宗族之间的竞争和冲突”，占被观察村总数的51.3%；71.8%的村宗族对其选举发生了影响，“看不出”或“已没有任何影响”的村仅占28.2%14。若村内各宗族相持不下，则按宗族姓氏大小瓜分选票和干部名额。宗族势力操纵选举，不仅损害了宗族外村民的公共利益，引发社会不稳定，而且削弱了乡镇政府的行政调控能力，使国家的相关政策无法顺畅地在农村贯彻施行。最后，地方恶势力的滋长对村庄政治整合具有极为恶劣的影响。在一些党政权力弱的村庄，地方恶势力把持村镇，干扰村务，横行乡里，无视国家法律和社会公德，严重扰乱农村社会治安秩序。他们甚至威逼、贿赂党员干部，使其成为他们的后台，通过暴力对村民进行强制，为村民提供强制性服务以谋求自身利益4。此外，通过与正式权力的嫁接，地方恶势力不仅侵蚀了“两委”权力，对于村民自治的发展也是致命性打击。而现有制度缺乏规制地方恶势力的强制力，村民的“原子化”和村庄正式权力主体力量的削弱使其更是有恃无恐。（三）乡村关系调试呈现制度失灵在“乡政村治”的管理体制架构中，乡镇政府是国家政权的最基层组织，在农村社会行使其行政管理权，并负责国家政策的贯彻执行。村委会是基层群众自治性组织，其职能是在不违反国家有关法律的前提下，执行村民会议或村民代表会议的决策。按照村民委员会组织法的规定，乡镇政府和村委会之间的关系是指导和协助的关系，而非领导与被领导的上下级关系。然而，村委会组织法又赋予了村委会相当程度的行政职能，村委会名义上不再是乡镇政府的附属机构，但乡镇的许多工作甚至党和政府的方针政策最终都要通过村委会等村级组织去完成和贯彻落实。村委会实际上扮演着村民当家人和政府代理人的双重角色。由于双重角色的权力来源及其权能差异，不可避免地将导致村委会角色和身份的冲突14。随着村民自治的进一步发展，这种冲突日渐显现，成为理顺乡村关系必须解决的现实难题。不仅如此，制度运行现实和制度设计理想之间却存在着相当大的差距19。乡镇政府与村委会在博弈过程中，形成了两种矛盾的态势。一方面，乡镇政府为了汲取“压力型体制”下完成任务所需的人力、物力、财力资源，不得不干预、操纵村民选举，对民选村干部百般刁难，甚至随意对其停职、调整、撤换。在闻名一时的“潜江风波”中，自1999年9月到2002年5月，该市有187名村委会主任被上级撤换，占新选村主任总数的57%，被撤换的其他村委会成员达432人，涉及到269个村，占全市329村的81.7%1。此外，乡镇政府还越权干涉村级财务管理和农民生产经营自主权，甚至用行政命令代替村民会议决定属于村民自治的事务。不可忽视的是，随着村民自治的发展和村民民主意识的提高，村委会对乡镇政府的干预行为进行了坚决地抵制和抗拒，并不断通过上访等渠道，迫使乡镇政府完全地下放权力，甚至排斥乡镇政府的合理权力要求，借口民意拒绝履行村委会组织法要求其协助乡镇政府办理的事项。总之，村民委员会组织法无论从自身的制度设计，还是在实际调整乡村关系的过程中，都呈现出制度失灵的症状。四、我国农村权力结构的制度化尝试及策略目前，我国农村权力结构处于 “二元”结构制度化试错和多元结构初现雏形的交叉和过渡时期，在此过程中，制度缺失和失灵不可避免。农村民主政治的迅速推进，使得现有的制度严重滞后，对农村权力主体间的相互关系难以作出及时回应，阻滞了村民自治的建设进程和基层民主自治的发展。因此探讨农村权力结构的制度化调整路径，显得十分必要。（一）“两票制”与“二选联动机制”村民自治的实施，使村级正式权力诸要素（包括权力资源配置方式、权力合法性来源、权力效能等）都发生了深刻的变迁，特别是权力合法性来源和权力效能的变化，直接影响到村“两委”关系。周期性的竞争性村民选举以及罢免机制，有利于实现村民对村委会的动态监督，无疑有助于村委会合法性的增强和权力地位的上升20。村民选举给村庄的各类精英提供了获取正式权力的渠道，精英的加盟及其相对较高的整体素质、管理能力和群众基础，一定层面上强化了村委会的权力效能。与之形成鲜明对比的是，封闭的选举机制及其日益严重的“四个化”问题，逐渐侵蚀着村党支部的合法性和权力，其领导核心的地位岌岌可危。如何扭转这一局势，保障村党支部的领导核心地位并加强村党支部的建设，克服村委会与村党支部存在的制度性冲突，成为学界争论的焦点。与此同时，地方农村进行着多样化的制度化尝试和制度创新，试图解决这一农村权力结构中的焦点问题。“两票制”由山西省河曲县1991年首创，经过不断的完善和丰富的农村民主实践，又发展出“两推一选”、“公推直选”等多种模式21，经中央肯定后，逐步推广到山东、福建、江西、河北、湖北、湖南和广东等地。“两票制”即先由全体村民投信任票确定村党支部候选人，再由党员投选举票的农村党支部选人机制。“两推一选”即分别召开党员和村民会议，对原党支部成员进行评议并推荐新党支部委员初步候选人，经乡镇党委组织考察，确定正式候选人后，由党员大会差额选举新一届党支部委员会。“公推直选”即由群众公开举荐初步候选人，再拿到群众大会上测评，得票最多的七人为支委候选人，前三人为支部书记候选人。这些选举方式的施行，一定程度上缓解了村“两委”的矛盾和冲突，加强了党支部的权力，取得了较好的效果。究其原因在于在党支部建设中吸纳了村民选举的制度机制，在不改变农村二元权力结构的前提下，为村党支部提供了自上而下和自下而上的双重权力来源，提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道，从而巩固了农村基层党组织的合法性基础1。为了缓解村“两委”日益升级的冲突，中共中央办公厅和国务院办公厅于2002年7月联合下发了关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知，提倡党支部与村委会成员交叉兼职。这一政策倡导，被郭正林概括为“二选联动机制1”，简单地讲，就是实行“一肩挑”。其具体做法是，把两委换届选举联系起来，通盘考虑。如果当选村委会主任的人本身就是村在任党支部书记，则实行书记、主任一肩挑，同时两委成员交叉兼职；如果当选村委会主任的人是支委成员或普通党员，则由组织部门推荐其成为党支部书记候选人，由本村的党员大会投票成为村支书；如果当选为村委会主任的人不是党员，则由镇党委委派一位临时党支部书记，同时积极培养村主任入党，等条件成熟时再由其担任村支书。这种选举机制有利于把村庄内优秀人才吸纳到党组织中来，增强基层党组织的凝聚力和战斗力，有利于改变村党支部的家长式管理方式和一元化领导方式，树立党在群众心中的威信，确保党的方针政策在农村的顺利执行。“二选联动”在地方实践中，有两种策略，即“村支书到村主任”和“村主任到村支书”。对此，学者们产生了分歧。有人认为，“村支书到村主任”有基层党组织操纵选举之嫌，会降低选民投票的效能感，从而导致村民拒绝选举；不利于吸纳非党员优秀村民，也不利于基层党组织的建设。因而“村主任到村支书”才是最优策略19。然而，无论是“两票制”还是“二选联动机制”的制度创新都缺乏法律的支持和承认，这无疑会阻碍其进一步深入推行。他们只是缓解矛盾的权宜之计和临时解决办法，从长远来看，只有规范化地解决了村“两委”之间的关系，使二者之间的关系纳入制度化的轨道，这些制度创新才能发挥相应的效用。故此应从制度法规上进一步划分二者之间的职能和权限，明确各自的基本工作程序、议事规则，特别是要有健全的监督制度，将“两委”的活动置于有效的监督之下，使其严格按照制度规定履行职责。（二）建立正式权力与非正式权力的制度化“治理”机制治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵。长期以来与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中20。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“治理”以新的内涵，治理已全然不同于传统意义上的统治。“治理是指众多利益相关的行动者共同参与公共事务管理，并通过协商与合作达成决策、规则与制度的过程”。22具体到村级民主治理，包括以下互相联系的几个方面：主体更加多元化，不仅包括村委会和村党支部，也包括农村民间组织和各种非正式权力主体；村级事务管理过程是自上而下与自下而上的双向互动，强调正式权力与非正式权力之间广泛合作，集体协商，共同制定和执行村务决策；强调农村民间组织和其他非正式权力主体的参与性。在村级民主治理的实践中，村“两委”应转变传统的“二元”权力主体观，广泛吸纳农村经济精英、乡村知识分子和各种类型的农村民间组织的参与，共同管理村级公共事务，分享决策权。建立相应的制度规范，明确参与的程序、方法，充分发挥村级各类精英的积极作用。在此方面，浙江温岭的“民主恳谈”制度创新可资借鉴。（参见幕毅飞：民主恳谈：温岭人的创造，中央编译出版社，2005）不仅如此，村“两委”应创造各种有利的环境和条件，鼓励支持各种农村民间组织的发展，如放松对农村民间组织的管制和约束，逐步增强其独立性和自主性，主动把一些村级社会事务交由民间组织办理；加大对他们的宣传力度，鼓励农民依据自身需要加入各式民间组织，以提升他们的群众合法性基础，为开展活动提供便利；适当给予资金和人员上的支持，帮助培训和招募所需人才，努力提升民间组织的管理水平和运作能力。另外，针对宗族势力和地方黑恶势力干预村民选举，阻碍村民自治的情况，村“两委”应积极加强自身建设，提升自己的合法性基础和村庄范围内的影响力。因为宗族势力和黑恶势力的滋长是以村“两委”权力削弱为前提的，它们之间是此消彼长的关系；其次村“两委”应制定相应的自治章程和村规民约，组织村民力量对抗黑恶势力，努力削弱和瓦解其力量；再次村“两委”要建立相应的监督和控制机制，了解非法势力的活动动向，防范其危害村民公共利益。最后，对宗族势力应因势利导，引导其向正确的方向发展。宗族有正负两方面的效应，它既可能有助于提高选举的竞争性和公正性，也可能干扰控制村民选举；既可能有助于族内团结互助，调解矛盾纠纷，举办社会公益事业，也可能谋取宗族内成员的私利。因此，对于宗族应区分对待，促进其积极功能的发挥。（三）实行“村庄自治”和乡镇“自治式民主改革”针对“乡政村治”体制下乡村关系调适呈现制度失灵的现状，有人主张放弃村民自治，重建“村政”；将“乡政”下延至村级，将村委会下沉到自然村。与之相反，有人则主张实行“县政、乡派和村治”（参见徐勇：乡村治理与中国政治，中国社会科学出版社，2003），有人主张取消“乡政”，实行乡镇自治。他们都试图在乡村之间寻找一个临界点，以此来规划二者的界限，解决基层政权与村民自治权之间的冲突。而实际上，无论将政权建立在哪一级或者将自治权延伸到哪一级，始终存在两权冲突问题。乡政下沉将导致自然村与行政村之间的冲突，而乡镇自治将存在乡镇自治体同县政的关系调试问题14。“目前中国村民自治中乡村关系的困境主要是由于中国自上而下的压力型体制和村民自治体制在衔接上有缺陷造成的”。19因此，乡村关系的制度化调整应从消除压力型体制和改造村民自治两个层面进行，应该是“乡政”与“村治”的双重改造过程14。一方面，将“村民自治”改造为“村庄自治”，进一步提升村庄的自主性。在“村庄自治”下，村庄范围内村民自主管理自己的村庄社区，无论任何组织都不得干预村庄社区事务，村庄与乡镇政府各自的权能由法律作出明确的界定，借助一个相关的乡村关系法来规范各自的行为，弥补现行法律和制度空泛的原则性概括。“制度的建立可以考虑由各个省先行立法或者是制定细则以明确规范乡村之间的关系。”14在村庄共同利内的村委会是处理村庄日常事务的常设组织，而村民大会则是重大事项决策的非常设机构，其作出的决策由村委会具体负责实施，村委会向村民大会负责并汇报工作。如此将增强村庄的自主性，有利于与乡镇政府建立平等的民主合作关系。另一方面，乡镇实行“自治式民主改革”，消除县乡间的压力型体制（有关压力型体制的概念参见荣敬本等：从压力型体制向民主合作体制的转变 县乡两级政治体制改革:中央编译出版社，1998）。为此，必须改革现行的由党委提名乡镇人大代表间接选举产生乡镇长的选举方式，逐步推行乡镇长直选和竞选，扩大民意基础，增强选举的竞争性。目前，许多地方进行了乡镇党委书记、乡镇长等领导人直选竞选的制度创新，如四川遂宁市市中区步云乡和四川眉山市青神县南城乡的乡长直选、四川全省范围内的“公推公选”乡镇党委书记和乡镇长、湖北京山杨集镇的“两推一选”镇党委书记和镇长、深圳大鹏镇的“三轮两票制”推选镇党委书记等（参见黄卫平等：乡镇长选举方式改革：案例研究，社会科学文献出版社，2003）。这些制度创新改变了由县委常委掌握乡镇主要人事权，由县委组织部专职管理乡镇干部任命的现状，为消除县乡间压力型体制迈出了关键性的一步。乡镇主要领导人由人民选举产生，上任和罢免权掌握在乡民手中，有利于克服“对上不对下”负责的情状，也有利于村民自治的顺利实施。与此同时，必须改革乡镇权力体制和既有的权力分配格局，改变党委强而人大弱的局面，进一步提升乡镇人大的权能。宪法和法律赋予了各级人大享有最高权力的地位，而实际中的乡镇人大却处于乡镇权力结构的边缘地位，既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和制约。在此情况下，乡镇政府就容易对村委会和村庄进行行政支配，容易干预甚至操控村委会选举，干涉村民自治。因此，在乡镇权力重组过程中，最关键的是加强乡镇人大建设，提升乡镇人大对乡镇行政的民主监督和制衡权能。结论农村权力结构是指村庄各主要权力主体之间模式化的互动关系。对于农村权力结构的分析，应主要从正式权力（体制性权力和内生性权利）主体内部、正式权力与非正式权力主体间、村级权力的外部生态三个角度展开。我国农村权力结构大体经历了一元化权力结构主导、二元权力结构形成与制度化试错和权力结构多元化初现三个时期，而目前我国正处于“二元”权力结构制度化试错和多元权力结构形成的交叉时期，在此期间，权力结构的制度层面出现了严重断裂，主要体现在：农村体制性权力与内生性权力之间存在制度性冲突；正式权力与非正式权力间缺失制度规范；乡村关系调试呈现制度化失灵。农村民主政治的迅速推进，使得现有的制度严重滞后，对农村权力主体间的相互关系难以作出及时回应，阻滞了村民自治的建设进程和基层民主自治的发展。因此我们必须建立适当的法律和法规环境，为“两票制”与“二选联动机制”等调试村“两委”关系的制度创新建立更好的空间，支持承认其对基层民主的重大意义，无疑有助于化解村“两委”的尖锐冲突，进而制度化地解决农村体制性权力和内生性权力的矛盾；建立正式权力与非正式权力的制度化“治理”机制，广泛吸纳积极的非正式权力主体的参与，共同管理村级公共事务，控制消极非正式权力对村民自治和农村基层民主的干扰；实行“村庄自治”和乡镇“自治式民主改革”，进一步扩大村民自治的自主权，开放乡镇主要领导人和乡镇人大代表的竞选，提高乡镇人大在乡镇权力结构中的地位，充分发挥乡镇人大的监督和制衡效能。惟此，农村权力主体间才能和谐相处，才能在同一场域中实现共生。可以预见，农村权力结构的多元化将成为乡村治理的一个重要生长点，并逐渐构成适于农村背景下的新治理模式，为建设新农村提供充分的制度支持。致 谢毕业论文是培养和提高学生综合素质的重要一环，是顺利毕业的最后一关。作为学生的我，在毕业来临之际，即要完成工作目标，又要完成论文任务，感到压力非常大。有幸的是我成为赵春江老师的学生，在论文选题、审题、构思和形成过程中得到了赵老师的热心帮助和细心指导，才使我顺利完成论文的写作任务。同时，赵老师广博的专业知识、严谨的教学态度和高效的工作作风，给我留下了深刻印象和启迪。借此之机，衷心感谢赵春江指导老师对我的帮助，衷心感谢班主任老师和所有对论文写作提供帮助的朋友的关怀。参考文献1 郭正林.中国农村权力结构.中国社会科学出版社，2005：45 57 55 60 612 仝志辉.农村民间组织与中国农村发展：来自个案的经验.社会科学文献社，2005：63仝志辉,贺雪峰.村庄权力结构的三层分析兼论选举后村级权利的合法性.中国社会科学，2002，（1）：158-1674 吴业苗.转型时期村落权力结构分化的分析.湖北行政学院学报，2002，（6）：77-805 卢福营.村民自治与阶层博弈.华中师范大学学报（人文社会科学版），2006，（4）：46-506 胡序航.先富能人争当村官与村级权力结构的稳定性.中共福建省委党校学报，2007，（3）：72-767 王大鹏，林华山.中国农村权力结构研究.信阳农业高等专科学校学报，2006，（2）：1-68 唐忠新.村落社区的权力结构透析.天津社会科学，1995，（5）：90-939 张静.基层政权乡镇制度诸问题.浙江人民出版社，200010 党秀云，朱明领.村民自治的权力结构研究.国家行政学院学报，2007，（4）：44-4711 庄锡福，张纯广，邹宗云.转型期村庄权力诸因素分析.华南农业大学学报（社科版），2006，（1）：48-5312 徐勇.乡村治理与中国政治.中国社会科学出版社，2003：11213 陈浙闽.村民自治的理论与实践.天津人民出版社，2000：3514 李凡.中国基层民主发展报告：2000-2001.东方出版社，2002：15 165 124 155 1815 胡洪彬.农村民间组织与新农村建设.学会，2007，（6）：7-1016 Kelleher，Daniel. The Chinese Debate over Village Self-Government. The Chinese Journal, No 37, January 1997:8517 何增科.基层民主和地方治理创新.中央编译出版社，2004：7 1918 俞可平.中国公民社会的制度环境.北京大学出版社，2006：15619 李昌平，董磊明.税费改革背景下的乡镇体制研究.湖北人民出版社，2004：432 43720 Oi, Jean, Scott Rozelle. Election and Power: The Locus of Decision-Making in Chinese Villages. The China Quarterly, No 162, June 2000:513-53921 Li Lianjiang. The Two-Ballot System in Shanxi Province：Subjecting Village Party Secretaries to A Popular Vote. The China Journal, No 42, July 1999: 103-11822 陈桂兰.官僚制困境与政府治理模式变革.湖北社会科学，2007，（9）：35-38附录一：山西省“两票制”：村党支部书记遭遇普通选举山西省河曲县于1991年首创的“两票制”选举