新形势下强化乡镇职能建设的调查与思考

I I 新形势下强化乡镇职能建设的调查与思考 强化乡镇职能建设是当前县委农村工作和基层组织建设的重要任务，关系到党在农村路线方针政策和县委、县政府各项决策的贯彻落实，关系到新农村建设的进度和成效，关系到县域经济社会的和谐快速发展。 当前乡镇工作现状及存在问题 2002 年实施农村税费改革后，乡镇工作职能实现了 “ 本位回归 ” ，乡镇干部从长期 “ 催粮要款 ” 中解脱出来，乡镇履行本职工作、服务经济社会发展有了宽松的外部环境和施展空间。近几年来，我县各乡镇党委、政府能够适应新形势、新变化，积极推进职能转变，不断探索乡镇工作的新思路 、新方法，确保了农村改革和党的各项惠农政策的贯彻落实。目前，建设服务型政府、服务型队伍已成为乡镇和基层干部群众的共识，服务发展、服务群众已成为乡镇党委、政府各项工作的出发点和落脚点。从调研情况看，乡镇干部的工作理念和工作思路已经发生了根本性改变，实现了由 “ 管理者 ” 到 “ 服务者 ” 的角色转变；乡镇领导班子能够按照 “ 服务型政府 ” 的要求，调整工作部署，转变工作方式，执政能力显著提高。 同时在调研中我们也发现乡镇在职能转变，建设服务型政府中存在着一些急需解决的问题。主要表现在以下四个方面： 1、乡镇的工作体制机制不能适 应建设服务型政府的需要。建设服务型政府，乡镇不仅要转变思想观念，更要改变传统的管理体制和运行机制。但从调查情况来看，由于受各种因素的影响，乡镇的管理I 体制和运行机制近几年没有发生实质性的改变，已经成为制约乡镇职能发挥的重要因素。当前在县级部门与乡镇的关系上，县级部门没有把自己的业务工作放在乡镇党委、政府整体工作的 “ 大盘子 ” 中去统筹协调，没有考虑乡镇的承载能力和完成条件。只是从自身工作的开展考虑，对乡镇发号施令，给乡镇下任务、定指标，要求乡镇承担自己的业务工作。这些工作其中许多是县上对乡镇考核的指标，这就迫使乡 镇把大量的时间、人力和物力，用在完成部门分配的任务上，用在搞工作配合与应付检查上，失去了工作主导权。也使乡镇的突发性、应急性的事非常多，自身的工作计划经常被打乱没有时间去搞服务。在乡镇工作运转上，一方面仍然沿用着领导包片、同志包村的工作方式，工作来了大家一起干，不管是何种职能干事。这种方式虽然有利于及时贯彻落实各项政策，但却导致干部职责不明确，专干不专，职能混淆，看似人人有任务，实则个个无负担，使乡镇各项职能不能得到落实。另一方面乡镇 “ 七站八所 ” 的设置和管理，不能适应新形势、新任务，没有充分发挥应有的作用。 目前随着农村改革的深入和农村经济社会的变化，有些乡镇站所已经失去了存在基础，仅仅成为安置人员的一个途径，但乡镇却无法取缔；有些站所急需进行加强，但乡镇却无法及时补充新鲜血液；有些站所上级主管部门长期不闻不问，工作人员责任感缺失，工作能力下降。 2、 “ 三无 ” 状况制约乡镇职能发挥。在调研中乡镇主要领导对工作现状描述为 “ 无钱、无权、无人才 ” ，反映了当前乡镇在建设服务型政府中面临的有职责、无能力的尴尬局面。首先是 “ 无钱 ” 。税改革使乡镇失去了财政收入来源，县上拨付的经费保运转尚且捉襟见肘，搞服务、搞建设根本无财力保 证。这几年各乡镇新农村建设投入的资金，基本来源于国家投资、部门援助、绅士捐款和群众集资四大块，来自乡镇财政的投资寥寥无几。同时税费改革前遗留的债务问题，至今没有得到彻底化解，使原本十分紧张的乡镇财政更加雪上加霜。其次是 “ 无权 ” 。税费改革前乡镇是农村各项建设的主体，部门主要是搞配合协调。税费改革后，乡镇没有了投资农村建设的能力，“ 一事一议 ” 也限制了乡镇对群众的集资。随着近几年国家新农村建设力度的不断加大，涉农项目投资越来越多，部门逐渐成为农村建设的主体。目前我县农村建设项目的规划、投资及组织实施基本由县级部门 来决定，最熟悉情况的乡镇只能是提供情况和搞好工作配合，无法参与到项目建设中去。有的部门实施的项目甚至直接插到村上，遇到矛盾或出了问题，才与乡镇进行沟通。乡镇职能和权力严重不对称，处于有职无权、有虚无实的尴尬状况。三是 “ 无人才 ” 。乡镇目前普遍缺乏农业技术方面的人才，在建设服务型政府中存在严重的人才不足问题。现有乡镇干部一方面行政管理型居多，农业实用技术型的相对较少；另一方面文化程度普遍不高，我县乡镇干部从正规大中专院校毕业的仅占 21%，大多数只具有高中甚至初中文化程度，开展一些工作因为没有合适人选，导致质量缩 水，服务不到位。 3、乡镇对建设服务型政府缺乏长远规划。从调研中我们发现，部分乡镇领导工作存在过渡思想，对于如何建设服务型政府，思路不明晰，只有战术，没有战略，缺乏长远规划。认为只要把县上和部门V 安排的工作搞好就行了，没有对建设服务型政府和本乡镇产业发展和农民群众致富创业作长远规划，工作缺乏针对性，没有很好承担起建设服务型政府的职责。 4、干部因素制约服务型政府建设。乡镇干部的素质关系到服务型政府建设的质量和水平，目前乡镇干部队伍存在着一些需引起上级部门重视、亟待解决的问题。 乡镇干部队伍青黄不接。 2002 年乡镇机构改革以来，乡镇再没有分配过大中专毕业生，年龄大的老同志陆续离岗退休，而以前分配的学生多数已经提拔或调入县级部门工作。目前乡镇干部的主体是复转军人和转正的乡镇社办人员，总体呈现出青黄不接的状况，个别乡镇在工作中已出现人员紧缺问题。 培训不到位致使乡镇干部素质下降。乡镇干部绝大多数时间都在围绕乡上中心工作忙，很少有时间、有条件去学习充电。乡镇对干部的培训仅仅停留在开会和学文件层次上，没有针对工作需要和干部个人情况开展有针对性的培训。县级相关部门也只注重对科级干部的培训，忽视了对乡镇一般干部的培训。当 前乡镇干部的知识结构已不能适应服务型政府的需要，工作能力仍停留在以前的水平上，整体素质下降。 乡镇干部工作积极性不高。乡镇干部的工作环境艰苦、条件差，工作成本和工作付出大，但工资标准却和县级部门一样，福利待遇远远不如一些县级部门，影响了干部工作积极性。尽早离开乡镇，调到县级部门工作，成为许多乡镇干部的愿望。 V V 乡镇干部在管理上 “ 死水一潭 ” ，缺乏活力。在乡镇，一般同志除了组织提拔或通过各种关系调动外，基本上都在同一个乡镇工作十几年甚至几十年。这种管理模式，既不利于干部个人成长，也使机关缺乏生机与活力，干部精 神面貌萎靡不振，工作缺乏主动性和创造性。 乡镇干部工作作风不适应职能转变的新要求。乡镇干部的优势是长期税费征收中形成的做群众工作的思想和策略，但对于如何为群众服务、为经济发展服务，则心中无数，不知从何下手。表现在工作作风上就是没有了以前那种走村入户的工作状态，简单的认为搞服务就是组织群众学学文件、发发传单。对于解决群众真正关心的问题，缺乏主动性、积极性和创造性，包村变成了包干部，工作走读现象严重，拉大了和基层群众的距离。 强化乡镇职能的建议及对策 乡镇作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，职能发挥如何，直接关 系着地方经济社会发展，关系着人民群众的切身利益的实现。强化乡镇职能建设，就是要按照科学发展观的要求，进一步理顺乡镇工作体制机制，提高乡镇执政能力，为服务型政府建设提供机制保障和干部保障。结合调研中发现的问题，我们认为，强化乡镇职能建设，要做好以下三点： 1、理顺体制，上下联动，解决权责不一致问题 体制问题是影响乡镇职能转换和职能履行的根本问题。解决好乡镇管理体制和工作机制存在问题，首先要理顺乡镇和县级部门的关I 系，解决乡镇权力弱化的问题。要放权给乡镇，给乡镇应有的管事、管人权力。在新农村建设、农村基础设施建设 和农业产业开发项目实施上，要充分尊重、听取乡镇的意见和建议，项目资金实行主管部门和乡镇政府共同管理，充分调动乡镇的积极性和主动性。强化乡镇对项目建设的决策权，确保建设项目能真正符合实际，符合当地经济社会发展总体规划。同时要结合乡镇工作性质，适当降低乡镇与职能不相称的责任。其次要理顺乡镇工作运行机制。由过去领导包片、同志包村的旧模式向统一调配、目标管理、专业服务的新模式转变，统筹使用工作人员，提倡交叉任职，做到既分工又合作，发挥整体功能。按照产业化、专业化服务的要求，实行乡镇干部包产业、包项目、包技术、包销路 等目标管理责任制，实行竞争上岗的管理机制。三是要理顺乡镇站所管理体制。按照农村经济社会发展的实际需要，科学设置站所，规范站所工作职责。对于已经失去存在基础、有名无实的站所予以撤销，职能予以合并；对于服务农村产业发展和公益事业的站所，要重点予以加强，充实工作人员，强化服务职能。要落实乡镇站所双重管理机制，县级主管部门要加强业务培训和工作指导，保障站所运行经费，乡镇要加强督促监督，确保站所正常发挥作用。通过这三个理顺，使乡镇真正成为责权利统一的基层政权，更好地为广大农民群众服务，为农村经济社会各项事业发展服务。 2、创新思路，开辟财源，为乡镇职能发挥提供保障 如何解决乡镇财政紧张、确保农村社会稳定和农村经济社会发展，是乡镇职能建设的核心。从调研情况看，仅仅依靠乡镇政府全面解这一难题比较困难，县上必须建立事权和财权相统一的工作体制，加大对乡镇财政的支持力度，确保乡镇各项工作正常运转。同时乡镇政府也不能 “ 等、靠、要 ” ，要通过转变工作思路、盘活内部资产，缓解财政紧张局面。 一是要大力发展乡镇经济，促进财政增收。县上要加强对乡镇的指导，帮助乡镇理清发展思路，支持乡镇加快发展。通过加强小城镇建设，加大市场信息、技术服务和 政策扶持力度，积极招商引资等措施，促进农业产业优化升级，把好的做优、优的做大，形成特色规模效益，引导农民增收，培植和壮大财源、税源，增加乡镇财政收入。 二是要完善农村公共财政体制，加大对乡村的投入力度。要按照统筹城乡发展的要求，在基础设施建设和项目投资上做到城乡并重，进一步加大对乡镇基础设施和公共服务项目的投资力度。根据乡镇的职能和新农村建设的需要，财政转移支付重点要向乡镇、向基层倾斜，增加乡镇经费，解决乡镇无钱办事的问题。同时，要改革现有的财政资金拨付方式，变资金 “ 部门掌握、乡镇争取 ” 为 “ 乡镇掌握、部门监 督 ” ，坚决纠正部门对资金重管轻用以及随意分配的现象，将转移支付直接拨付给乡镇，提高资金使用效率，助推农村经济社会发展。 三是要多渠道化解乡镇债务，减轻乡镇压力。要组织人员对乡镇的资产和债务情况进行清理登记，核清债务主体，分清偿还责任。在此基础上，一方面要大力盘活闲置资产，采取拍卖、租赁、置换等多种形式，使闲置资产得到充分利用，发挥最大经济效益；另一方面要逐步消化历史债务，制定还款计划并列入乡镇预算，把债务化解情况为对乡镇主要领导干部工作考核的一项内容。同时要强化对乡镇党政主要领导干部的离任审计，坚决杜绝产 生新的债务。 四是要加大争资金、争项目力度。乡镇要抓住国家扩大内需，加大基础设施建设的有利时机，及时调整新农村建设整体规划，通过各种渠道、各种方式，积极争取国家农发、水利、扶贫、小城镇建设等项目资金，解决新农村建设资金不足的问题。 3、强化素质，建强队伍，解决乡镇干部能力问题 加强乡镇干部队伍建设，提高乡镇干部素质是实现乡镇政府职能转变的重要条件。当前要按照建设服务型政府的要求，通过多种渠道、多种形式培养学习型、知识型、创新型的乡镇干部队伍。 (1)、乡镇干部要实现 “ 三个转变 ” 。从 “ 经验型 ” 向 “ 知识型 ”的转 变，加强学习，精通一至两门农村实用技术，使自己的知识结构适应农村发展变化的需要；从 “ 守摊型 ” 向 “ 创新型 ” 的转变，工作中要敢闯敢试，在创新中发展，把创新意识落实到促进农村经济发展、促进农民致富增收中去；从 “ 命令型 ” 向 “ 服务型 ” 的转变，工作要强化服务意识，淡化权力意识，多为农民服务，为经济发展服务，由以完成乡上分配的工作任务为主转变以为群众生产、生活提供全方位服务为主。 (2)创新乡镇干部培训机制。要把提高乡镇干部思想素质和带富本领作为当前干部培训的首要任务来抓，紧紧围绕农村工作实际需要，切实加大教育培训力度， 开展多层次、多形式的干部培训，采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，全面加强乡镇干X 部的政治理论、市场经济知识、农业实用技术和法律法规等方面培训，大力培养技能型干部。 (3)完善乡镇干部任用、激励机制。进一步明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准，建立评价乡镇干部政绩的新办法，对优秀的乡镇干部及时表彰提拔，同时要加大乡镇干部交流、轮岗力度，增强干部队伍活力。完善乡镇干部激励机制，解决 “ 干好干坏 ” 一个样的错误认识，关心乡镇干部生活，及时落实有关待