土地承包经营纠纷的解决.doc

土地承包经营纠纷的解决农村土地承包法的第四章是对土地承包经营纠纷的解决和侵害土地承包经营权等法律责任的规定。该章共十一条。前两条是对土地承包经营纠纷的解决途径和农村土地承包经营纠纷仲裁效力的规定。其后的9条分别对侵害土地承包经营权的责任、承包合同的无效条款、违约责任、无效的土地承包经营经营权的流转、违反土地管理法规的行为、承包方违反法定义务规定的责任、国家机关及其工作人员滥用职权等内容作了规定。一、 土地承包经营纠纷的解决途径（一） 什么是土地承包经营纠纷土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。土地承包经营纠纷，在以往有关的司法解释中也被称作“农业承包合同纠纷”。在农村土地承包法中，由于区分了公平优先的家庭承包和效率优先的其他形式的承包两种不同的承包形式，而对以公平优先的家庭承包的土地承包经营权，以物权的方式加以充分的保护，因此，在土地承包经营纠纷中包括了侵权纠纷，也包括了履行土地承包合同过程中的违约纠纷。土地承包经营纠纷，可能发生在承包土地的农民之间，也可能发生在承包土地的农民与农村集体经济组织或者村民自治组织之间，还有可能发生在农民与企业事业单位之间。土地承包经营纠纷发生的原因十分复杂，有主观原因造成的，也有客观原因造成的。综合起来，从合同的主体角度可以作如下分析：第一，是由基层组织的原因造成的。有几种情况，一是有些纠纷是执行党和国家的土地承包政策走样而引起的。如中央提倡“增人不增地，减人不减地”，但是有的地方却是“增人不增地，减人就减地”，有的是超出5%的标准预留机动地，有的是违背农民意愿频繁地调整土地等。二是有些纠纷是因为发包不公平，农民群众有意见引起的。如有的地方基层干部以地谋私，在家庭承包过程中自己包好地，在招标发包中发包“关系地“、人情地”。三是有些纠纷是由于基层组织或者干部干预农民的生产经营自主权引起的。四是有些纠纷是强调或者阻碍农民进行土地承包经营权流转引起的。第二，是由承包方的原因引起的。有些是由于承包方拒绝履行义务引起的。有些是因为情况变化，群众要求变更合同引起的，如自然灾害、承包地被征用等。有些是由于承包方擅自改变承包地用途引起的。有些是在承包土地的农民之间因相邻关系、侵犯土地使用权等原因引起的。第三，是由于承包合同不规范引起的。有的承包合同内容过于简单，主要条款不全，权利义务不具体，一旦发生争议双方各执一词。有的合同违反法律规定，有的合同违背公平原则。（二） 解决农村土地承包经营纠纷的途径农村土地承包法第五十一条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这一规定对解决土地承包经营纠纷规定了以下途径：1、协商 即当事人之间协商解决纠纷。所谓协商解决，就是指当事人之间在发生土地承包经营纠纷后，在自愿互谅的基础上，依照法律规定，直接进行磋商，自行解决争议。采用这种方式，可以减少当事人为解决纠纷所耗费的精力和费用，节约时间，有利于化解矛盾。2、调解 即当事人也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。通过调解解决纠纷是我国民间传统的和解方式，通常是当事人自愿选择彼此信得过的第三人从中斡旋，通过相互谅解、让步，达成一致，解决纠纷。采取调解解决纠纷，必须是在当事人自愿的基础上进行，这种自愿贯穿于调解的全过程中，即在调解的任何阶段，当事人任何一方都可以对调解提出异议，当事人不同意调解的，无法达成调解协议，调解即为失败；或者虽然达成调解协议，但是当事人任何一方在履行调解协议过程中反悔的，也可以随时终止履行，这种情形下调解也为失败。农村土地承包法第五十一条将通过村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决纠纷，作为一种纠纷解决的方式加以专门规定，主要考虑到，一是村民委员会作为村民的自治组织，依法具有解决民间纠纷的职能，因为它熟悉情况，又具有一定的权威性，由其主持调解解决村民之间的土地承包经营纠纷，有利于纠纷合理、快速地解决，是一种方便农民群众的好办法。二是乡（镇）人民政府作为基层的政权组织，承担了农村承包土地的基础管理工作，由其主持调解解决土地承包经营纠纷，同样具有熟悉情况和权威性的优势，特别是在解决不属同一村庄的当事人之间的纠纷以及本地当事人与非本地当事人之间的纠纷时，更具有其他组织和个人不具备的公正、权威的优势。但是，村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决土地承包经营纠纷，必须是在当事人自愿请求的前提下进行，绝不能强迫当事人接受他们主持的调解。村民委员会或者乡镇人民政府调解解决农村土地承包经营纠纷，应当针对纠纷发生的原因，一方面深入细致地做当事人的思想工作，动员他们互谅互让；另一方面如果在工作在存在问题要实事求是地解决，争取群众的谅解。调解达成协议，应当要求当事人签订书面协议，应当帮助和督促当事人自觉履行协议。但是，这时的调解协议是不可以强制执行的，当事人如果事后反悔，依然可以申请仲裁或者起诉。除村民委员会、乡（镇）人民政府外，当事人当然还可以自愿请求他人或者其他组织调解解决纠纷。3、仲裁 当事人之间不愿协商，或者通过协商、调解方式不能解决纠纷时，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。4、诉讼 如果当事人不愿协商，或者通过协商、调解方式不能解决纠纷，也不愿仲裁时，也可以选择直接向人民法院起诉，依照民事诉讼法的规定，通过诉讼方式来保护自己的土地承包经营权。有关人民法院则应当依照民事诉讼法和最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）依法受理，并应当遵循依照农村土地承包法和有关法律、法规，维护农村政策稳定，促进农村经济发展，保护农民合法权益的原则，依法独立审判。有关人民法院在审理农村土地承包合同纠纷案件时，应当注意以下几个农村土地承包法与有关法律、司法解释不尽相同的规定：第一、一方当事人申请了仲裁，而另一方当事人向法院提起诉讼，人民法院是否应当受理？由于农村土地承包法对此问题没有没作具体规定，这个问题有待立法或者司法解释做出规定。基于仲裁的当事人自愿受管辖的性质，如果一方当事人选择了起诉，人民法院即应当受理，并应当以司法建议的形式通知有关仲裁机构，人民法院已经受理纠纷。但是，如果一方当事人申请了仲裁，另一方当事人做出答辩或者表示同意应诉后又向人民法院起诉的，人民法院则不应当受理。第二，在农村土地承包法有关土地承包经营权流转的规定中，家庭承包的除土地承包经营权转让须经发包方同意外，其他流转方式只需向发包方备案，而无须发包方同意，但是入股仅限于承包方之间从事合作生产。通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包的农村土地，承包方只要取得了有关的土地承包经营权属证书，土地承包经营权即可依法流转，除非合同中规定了限制条件。第三，农村土地承包法第三十五条规定，“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同”。因此，非经承包方同意，或者发生法定事由，承包合同不得解除。此外，还应当注意的是，对于以招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒”地，当事人可以在承包合同中约定纠纷的解决方式，以及管辖的仲裁机构或者法院，有关的仲裁机构与人民法院则应当尊重当事人的意愿，依法受理仲裁或者诉讼案件，这是不同于家庭承包经营的。（三） 农村土地承包经营纠纷与土地权属争议土地权属争议，是当事人之间因为土地所有权或者使用权的权属不明确而发生的纠纷。而土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。这两种纠纷的不同，一是发生的原因不同。土地权属争议是由于权利属于而发生的。土地承包经营纠纷是在土地权属确定之后，在承包方使用土地和处分权利过程中发生的。二是解决的途径不同。根据土地管理法第十六的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民法院处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”在发生承包土地的权属争议时，应当依照土地管理法的上述规定，由人民法院处理，不服人民政府的处理决定时，直接向人民法院提起行政诉讼，以处理争议的人民政府为被告。土地承包经营纠纷，依照农村土地承包法第五十一条的规定，是请求人民政府调解处理，调解不成的则可以申请农村土地承包仲裁机构仲裁或者直接向人民法院起诉，是一种解决合同纠纷或者侵权纠纷的程序。二、 关于农村土地承包经营纠纷的仲裁（一） 农村土地承包经营纠纷的仲裁不适用仲裁法的规定农村土地承包经营纠纷的仲裁，是一种特殊的经济纠纷仲裁，不同于仲裁法规定的一般经济纠纷的仲裁。我国于1994年制定的仲裁法第七十七条规定，“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”这一规定，明确了农村集体经济组织内部的土地承包经济纠纷，不适用仲裁法的规定。仲裁法这一规定的理由是，农村土地承包经营纠纷面广量大，涉及广大农民的利益，仲裁法的一些原则、制度，难以适用于农村土地承包经营的仲裁。 根据农村土地承包制度多年的实践和一些地方关于农村土地承包经营纠纷仲裁的规定，农村土地承包经营纠纷，与仲裁法规定的一般经济纠纷的仲裁，主要不同点在于，仲裁的仲裁机构不同，仲裁申请程序不同，仲裁管辖制度不同，以及仲裁裁决的效力不同。在农村土地承包法第五十一条中，有关农村土地承包经营纠纷当事人可以申请仲裁的规定，并没有区别是农村集体经济组织内部的土地承包，还是外来人员的土地承包，这个规定，实际上将所有的农村土地承包经营纠纷的仲裁都作为特殊的仲裁，排除了对仲裁法的适用。（二） 关于农村土地承包经营纠纷仲裁制度的几个问题目前，我国关于农村土地承包经营纠纷仲裁的法律规定，除仲裁法第七十七条、农村土地承包法第五十一条和第五十二条的规定外，还没有一个全国适用的、全面的、统一的法律制度规范。现在有关农村土地承包经营纠纷仲裁的规定，主要是各地方制定的地方性法规和政府规章。根据各地方解决农村土地承包经营纠纷仲裁的规定，对农村土地承包经营纠纷仲裁制度的几个问题做一简单介绍。1农村土地承包仲裁机构 农村土地承包仲裁机构的设置，不同于仲裁法规定的仲裁机构。目前各地的做法不同，有的地方设在县乡两级，有的地方只在县一级设立，据有关部门统计，全国已有25省、自治区、直辖市在县乡两级设立了2.6万多个农村土地承包仲裁机构。这些仲裁机构基本上都称作仲裁委员会，但是仲裁委员会的组织略有不同。有些地方规定，由有关部门内部的专业人员组成，仲裁委员会的办公室设在县、乡两级农业部门的经营管理站。如北京市农业联产承包合同条例规定，“区、县应当成立承包合同仲裁委员会，负责本区、县承包合同纠纷的仲裁，其成员由同级人民政府有关部门组成。日常办事机构设在区、县农村合同经济经营管理部门。”有的地方则不专设农村土地承包仲裁机构，仲裁事务直接规定由农村土地承包合同管理部门受理，如天津市农村集体经济承包合同管理条例规定，“市和区、县、乡、镇人民政府的农村集体经济管理部门负责承包合同的管理工作”，其职责就包括“调解和仲裁承包合同的纠纷“。天津的规定，是一种典型的行政仲裁。关于农村土地承包仲裁机构的设置，农村土地承包法没有做出统一的规定，在全国统一的有关农村土地承包仲裁制度立法之前，各地方仍然可以按照自己过去的规定执行。有关农村土地承包仲裁机构的设置，应当在基层最接近农村、农民的地方设立仲裁机构，即农村土地承包仲裁机构应当设置在乡一级，以方便广大群众的仲裁需要。这样按照农村土地承包法有关不服仲裁裁决可以向人民法院起诉的规定，也正好可以在案件处理上衔接县、乡两级。2.仲裁协议 根据农村土地承包法第五十一条第二款的规定，农村土地承包经营纠纷的仲裁受理，不需要当事人达成仲裁协议，一方当事人申请，有关的仲裁机构即可受理。这一规定不同于仲裁法关于仲裁必须依据当事人之间的仲裁协议的规定，与多数地方关于农村土地承包经营纠纷仲裁的规定是一样的。但是，目前也有一些地方规定，双方当事人必须在承包合同中有仲裁条款或者发生纠纷后达成书面仲裁协议，才能申请仲裁。如河北省农业承包合同管理条例第三十六条就是这样规定的。有关地方的同志应当注意，农村土地承包法自明年3月1日施行之后，有关农村土地承包仲裁，将无需当事人之间的仲裁协议。3.案件管辖 目前各地方农村土地承包经营纠纷的仲裁管辖，都是实行地域管辖，一般为发包方所在地的仲裁机构管辖。如辽宁省农村集体经济承包合同条例第三十条规定，“农业承包合同发生纠纷，当事人应当协商解决，协商不成，由村调解小组，调解不成，任何一方均可向所在乡仲裁委员会申请调解或者仲裁。” 农村土地承包法对于农村土地承包经营纠纷仲裁案件的管辖没有明确的规定，但是根据对我国立法体制的一般理解，该法没有对各地实行的地域管辖制度加以改变，否则该法应当明确地对这个问题做出规定。因此，应当认为农村土地承包法的立法精神是对农村土地承包经营纠纷的仲裁仍然实行地域管辖的原则。农村土地承包经营纠纷仲裁案件的地域管辖也是区别于一般经济纠纷仲裁的重要特点之一。根据我国仲裁法第六条的规定，一般经济纠纷的仲裁，由当事人根据仲裁协议选择仲裁机构进行仲裁，不实行地域管辖。4先予执行 为了保证农业生产的正常进行，一些地方规定在农村土地承包仲裁程序中，对生产季节性强的种植业、养殖业等承包经营纠纷，必要时可以裁定维持现状，先行恢复生产，然后解决纠纷。如河北省农业承包合同管理条例第四十条就是这样规定的。这种规定是农村土地承包经营纠纷仲裁制度独有的特色，在仲裁法中一般经济纠纷的仲裁就没有这样具体的规定，只有保全的规定。这样的规定，在农村土地承包法中虽然没有，但是继续这样做，是符合该法有关立法精神的。5.仲裁裁决的效力 或裁或审是我国仲裁法规定的基本制度，该法第九条明确规定：“仲裁实行一裁终局的制度。”“裁决做出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁 委员会或者人民法院不予受理。”但是，由于劳动争议和农业集体经济组织内部的土地承包合同纠纷的特殊性，该法第七十七条将这两种争议的仲裁作为例外，规定另行立法，不适用仲裁法。农村土地承包法在仲裁法第七十七条规定的基础上，将全部的农村土地承包经营纠纷的仲裁都作为例外，排除了对仲裁法的适用。在农村土地承包法第五十二条中，对农村土地承包仲裁机构仲裁裁决的效力又作了规定，即“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律系效力。”这一规定最明确地表示了农村土地承包经营纠纷仲裁，不同于仲裁法规定的一般经济纠纷仲裁的特点，即仲裁裁决不是终局的。农村土地承包法第五十二条规定最主要的考虑是，要最充分地保护农民的土地承包经营权。设立农村土地承包仲裁机构的目的是为农民提供最简便的解决纠纷的手段，但是，目前农村土地承包仲裁机构基本设置在县乡两级农业行政主管部门所属的经营管理机构内，还具有较强的行政性。在当事人发生农村土地承包经营纠纷后，乡（镇）人民政府负责调解、负责仲裁的机构实际上是相同的，而他们又是负责指导与管理土地承包合同的机构。这样的仲裁虽具有简便的特点，但由于农村土地承包经营纠纷关系到当事人的基本利益，具有很强的社会敏感性，由行政性很强的机构来负责仲裁，纠纷的当事人对自己的权利能否得到充分的保护，难免会有疑虑。而由保证社会公正的司法制度来最终裁判当事人的纠纷，就可以最大限度地保护当事人的合法权益。应当说，这样的制度设计，是符合我国当前广大农村的实际的。应当指出的是，这种“一裁二审”的制度，在我国经济合同纠纷仲裁制度建立之初，曾经执行过很长一段时间，一直到1993年修改经济合同法时才被“或裁或审、一裁终局”制度所代替。当时的经济合同纠纷的“一裁二审”的制度设计，大概也是因为，仲裁制度刚刚建立和仲裁机构天生的行政依附性所决定的。对当年“一裁二审”的经济合同纠纷仲裁制度的回顾也有利于我们理解农村土地承包法对农村土地承包纠纷仲裁制度的规定。农村土地承包法第五十二条关于仲裁裁决效力的规定，与目前各地方有关农村土地承包经营纠纷仲裁的仲裁裁决效力的规定是一致的。农村土地承包法第五十二条规定当事人不服仲裁裁决的起诉期间为30日，自收到裁决书之日起计算，根据民事诉讼法第七十五条规定，如果“期间届满的最后一日是节假日，以节假日后的第一日为期间届满日期。”根据最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见第四十八条规定，不服农村土地