行政层级监督法律问题研究.docx

行政层级监督法律问题研究 摘要：行政层级监督，是指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实施的监督，包括上级人民政府对下级人民政府，本级人民政府对其所属工作部门，上级行政部门对下级行政部门的监督。我国行政层级监督具有较为明显的人治化倾向，没有建立日常化、全程化的监督机制，是单向管制型模式，不是双向制约型模式，缺乏明确的监督组织机构及其体制，需要加以重构。 关键词：行政层级监督；问题；重构 一、我国行政层级监督的现状 我国行政层级监督是指上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督。这种监督制度是由1982年宪法规定的。宪法第89条规定：国务院“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会”，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权和具体划分”，“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。宪法第108条规定，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。” 我国现有的行政层级监督具体规定于宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法之中。从这些法律规定和实践运作来看，我国行政层级监督的范围十分广泛，涉及到政府工作的方方面面。具体而言，行政层级监督的主要内容和方式如下：一是报告。地方各级人民政府向上级人政府报告工作，政府工作部门向本级政府报告工作，是行政层级监督的重要方式。二是检查。检查的种类和形式多样，如执法检查、定期检查、临时检查等。三是审批。审批指下级行政机关所作出的行为和决定，须经上级行政机关审查确认之后才能生效的一种监督方式。四是改变和撤销。改变和撤销是上级行政机关监督下级行政机关不适当的抽象行政行为的重要方式。五是惩戒。对机关的惩戒方式主要是责令检讨和通报批评等，对工作人员的惩戒方式主要是行政处分。 二、我国行政层级监督存在的主要问题 （一）行政层级监督具有较为明显的人治化倾向 行政层级监督具有较为明显的人治化倾向，这是导致层级监督失效和中央政令不通的重要原因。我国在层级监督中，由于缺少规范性，因而在某种程度上存在人治化的倾向，这种人治化主要体现在上级对下级在人事控制、行政审批、行政决策等方面。上级对下级干预过多，下级自主权很少，应该下级管理的行政事务上级往往会插手。但另一方面，在一些行政领域，上级的政策方针以及国家的法律法规得不到贯彻落实，政令不通，甚至中央政府三令五申的政策法令都得不到贯彻。一方面，是上级有绝对权威；另一方面，却是上级的政令不通。出现这种现象，凸显了我国行政层级监督的弊端，即一般层级监督存在人治化的倾向，正是由于行政层级监督的人治化，所以导致了层级监督失效，层级监督失效又导致了政令不通。可以这样分析，行政层级监督的人治化，导致了上级对下级的监督有倾向性，根据上级领导的注意力的转移而有所侧重，一些领导侧重于监督这些行政领域，而另外一些领导却侧重于监督那些行政领域，这就走向两个极端。一方面，对于领导关注的行政领域，上级就会过度干预；另一方面，对于领导漠视的行政领域，上级就不重视监督，下级就敷衍塞责，一级领导和一级领导重视的领域不一样，就必然导致中央的政策法令在基层无法贯彻落实，导致中央政令不通。 （二）没有建立日常化、全程化的监督机制 我国没有建立行政层级监督日常化、全程化的监督机制，忽视事中监督、过分注重事前、事后监督。上级行政机关对下级行政机关的监督应当贯穿于政府管理活动的全程。但是，现在我国行政层级监督没有涵盖政府管理活动的全过程，比较注重对事前和事后的监督，忽略了对事中的监督。事前监督主要体现在事前的审批上，即下级行政机关的决定大多需要向上级请示，得到上级的答复后才去实施。事后监督主要体现在对下级行政机关的违法违纪行为及其相关责任人员的追究，大多是违法行政造成严重后果，并且经舆论报道引发广泛社会关注后，上级机关才去查处。现在的行政层级监督方式具有明显的“灭火式”特点。这样就导致了事后监督的被动性，没有发挥行政层级监督机关主动监督、积极监督的特点。这种只抓两头、忽视事中环节的行政层级监督机制，没有体现行政层级监督的优越性，导致了政府内部监控网络发挥不了其应有的作用。 （三）行政层级监督是单向管制型模式，不是双向制约型模式 所谓单向管制型，是指在行政层级监督中，只注重上级监督下级，不允许或者不注重下级监督上级。所谓双向制约型，是指在行政层级监督中，既注重上级监督下级，也允许并注重下级监督上级。从我国的行政层级监督现状来看，无论是上级机关对下级机关的监督，还是上级公务员对下级公务员的监督，都是单向的。下级对上级的决策、命令没有发言权和建议权，只有听命权。单向管制型层级监督模式危害很大：一方面，无法发挥下级的主动性和积极性；另一方面，会使下级的意见无法上达，如果下级认为上级的决策命令不符合本地实际的话，其可能会采取敷衍塞责的态度来对待上级的决策和命令，这就会导致政令不通。另外，如果上级的决策命令不正确的话，下级也无法提出意见，那就使上级失去了改正的机会，会造成决策失误。双向制约型模式的层级监督，恰好可以弥补上述不足。 （四）缺少统一规范的专门法律法规 建立一项制度，需要立法先行。我国缺少统一规范行政层级监督的专门法律制度。我国行政层级监督没有专门法律制度进行统一规定，使得行政层级监督法治化、规范化、制度化程度不高。上级行政机关对下级行政机关的监督范围面广域宽，在我国依法治国和依法行政的大背景下，行政层级监督也必然要全面纳入法治的调整范围。因此，有关行政层级监督的监督体制以及监督的依据、权限、事项、内容、条件、程序等，应当出台统一规范行政层级监督的专门法律制度，这样有利于促进行政层级监督走向法治化、规范化和制度化。 （五）缺乏明确的监督组织机构及其体制 我国行政层级监督没有明确的监督组织机构，没有设立系统的监督组织体制。在单行法律中，行政复议法规定由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项和履行相应职责。在有关地方政府规章和部门规章中，有的规定行政执法监督检查由行政机关的法制工作机构负责，有的则无明确规定。这样就导致监督机关的设立比较混乱，各地方设立的机关的名称、权限不尽一致。由于行政权力本身涉及的范围广泛，行政机关及其机构繁多，如果行政层级监督中不设立统一的、明确的组织机构，不配备相应资格和能力的工作人员，将会导致行政层级监督的虚化和弱化，使其无法发挥其应有的作用。 三、行政层级监督的重构 （一）构建双向制约型的行政层级监督模式 我国行政层级监督是单向管制型模式，不是双向制约型模式。所谓双向制约型，是指在行政层级监督中，既注重上级监督下级，也允许下级监督上级。单向管制型，是指在行政层级监督中，只注重上级监督下级，不允许或者不注重下级监督上级。从我国的行政层级监督现状来看，无论是上级机关对下级机关的监督，还是上级公务员对下级公务员的监督，都是单向的。下级对上级的决策、命令几乎没有发言权，只有听命权。单向管制型层级监督模式危害很大，我国要构建双向制约型的行政层级监督模式。 构建双向制约型的行政层级监督制度，我国古代言谏制度的一些做法和英国的一些经验可以借鉴。首先，我国可以在各级政府设立专职的决策监督委员会，由专家、学者组成，专门对本级政府主要领导的决策行为进行监督。国务院可以出台相应的法规对决策监督委员会的活动进行规范，给予组织保障。其次，中央在对地方进行不同方式的干预或控制时，同样受法定权力的约束，必须依法行政。再次，由不同的地方政府派出的代表组成的“地方政府协会”，出台行政法规赋予其准官方性的合法地位，作为地方政府向中央反映意见或建议的重要渠道，从而实现双向制约型的行政层级监督模式，避免上级决策和命令的偏颇和失误。 （二）构建直线型的行政层级监督模式 我国政令不畅的现象时有发生，政令不畅严重影响了政府的执行力。为了促使政令畅通，我国可以借鉴我国古代巡视制度的经验以及法国的经验构建直线型的行政层级监督模式。中央人民政府可以向地方派驻巡视员，建立巡视员制度，巡视员代表中央对地方工作进行检查督导。在中央与地方之间出现矛盾或地方有某种特殊要求时，中央派驻地方的巡视员可以进行协调与沟通，使问题直接、快速地反映到中央。这种直线型的层级监控，便于中央直接了解和及时地解决地方政府的问题，也便于中央的政策法令在地方得以贯彻落实。现在，国家财政部已经在地方派驻了相应的代表，正在进行这方面的有益尝试。 （三）建立责任连坐制度 上级官员对下级官员的监督常常会形式化，发挥不了实质的作用。为了避免上级官员对下级官员的监督流于形式，避免现代官僚制度中各级官员各自为政、相互推诿等现象可能带来的责任难以得到有效追究的问题，我国可以借鉴美国的责任连坐制度，建立行政责任连坐制度。具体做法是：首先，上级官员对于他直接管辖领导的下级官员的腐败行为以及其他的重大的违规行为负有连带责任。其次，在选任官员时推荐官员人选的人，对其所推荐上去的官员所犯的腐败等重大违规行为负有连带责任。这两类负有连带责任的官员在其连带对象遭受惩处时，也必须受到相应的惩罚。 （四）强化中央政府的预算编制权 我国可以借鉴美国白宫行政预算和管理局的经验，在国务院办公厅设立预算办公室，具体负责中央政府各部门和地方各级人民政府的预算编制工作，预算办公室直接受国务院总理领导。由国务院出台行政法规，具体规定预算办公室的组织体制、人员编制、职责、职权以及活动的程序。预算监督是最有力的政策监督，强化中央政府的预算编制权，可以使中央政府的行政层级监督权更有力度。 （五）制定统一的法律依法行政监督法 制定统一的行政层级监督法律依法行政监督法，实现行政层级监督的法治化。从依法行政原则和法治政府的基本要求方面看，行政层级监督也是一种法制监督，因此，行政层级监督的依据、权限、事项、内容、条件、程序等，应当以统一的规范作为基本规定，既能够保障行政层级监督的有效建立与实施，也能够有利于促进行政层级监督走向法律化、规范化和制度化。在这方面可以借鉴陕西省制定陕西省依法行政监督办法的有益经验。 （六）重构行政层级监督的组织体制 由于行政权力本身涉及的范围广泛，行政机关及其机构繁多，如果行政层级监督中不设立统一的、明确的组织机构，不配备相应资格和