工程拖欠款的调查与研究.doc

阳泉职业技术学院毕 业 论 文毕业生姓名：眭仲亭专业：工程造价学号：070623088指导教师陈永峰所属系（部）：建筑工程系二一年五月阳泉职业技术学院毕业论文评阅书题目：工程拖欠款问题的调查与研究 建筑工程 系工程造价 专业 姓名 眭仲亭 设计时间：2010年3月15日 2010 年5月16日 评阅意见：成绩： 指导教师：（签字） 职务：2010 年月日阳泉职业技术学院毕业论文答辩记录卡 建筑工程 系工程造价专业 姓名眭仲亭答 辩 内 容问 题 摘 要评 议 情 况 记录员： （签名）成 绩 评 定指导教师评定成绩答辩组评定成绩综合成绩注：评定成绩为100分制，指导教师为30%，答辩组为70%。 专业答辩组组长：（签名） 2010 年月日IV阳泉职业技术学院-毕业论文前 言工程拖欠款是一个复杂的深层次问题，涉及到国家经济体制和社会秩序的方方面面，是社会关注的焦点，也是大学生尤其是学工程类专业的我们所关注的焦点。建筑业是国民经济的三大支柱产业之一，撑起这一支柱产业的国有施工企业，无疑是中流砥柱，中坚力量，多年来为祖国的基本建设的蓬勃发展，为扩大内需，拉动国民经济的增长做出了不可磨灭的巨大力量。房地产项目是出现工程款项目最多的，其次是公共建筑项目，第三是其他项目。建设资金不到位、结算、施工方垫资是导致工程款拖欠的三个重要原因。近几年来房地产开发企业发展迅猛，成为推动地方经济发展新增长点。尽管2009年全球金融危机能否结束尚不得而知，给我国房地产市场带来不明朗因素，但受日益突出的供求矛盾影响，我国房地产市场的价格调整态势不会出现明显变化，整体市场格局应不会受到很大影响。本文编写的过程中参考了有关专家学者的论著、文献、教材，吸取了一些最新的研究成果，在此我们表示衷心的感谢。由于水平有限，加之时间仓促，书中难免有不足之处和尚待探讨的问题，恳请诸位老师给予指正。 眭仲亭2010年5月目 录摘要31 造成工程拖欠款的背景和成因41.1造成工程拖欠款的背景41.2造成工程拖欠款的成因42 拖欠款现状、结构与分布72.1工程拖欠款的基本情况72.2工程款拖欠的结构分析82.3工程款拖欠的地区分布103 拖欠工程款问题的严重危害113.1危害114 相关法律、制度分析及清欠工作现状145 治理拖欠工程款问题的对策和措施165.1 从政府管理部门的角度分析165.2从建设单位约束角度分析215.3从施工企业行业防范管理角度分析225.4积极探索资产证券化解决途径235.5 取得的成效246 案例257 结束语31参考文献32致谢33工程拖欠款问题的调查与研究摘要本文从拖欠款进行了分析，并结合自己在生活中的体会，并详细介绍了拖欠款背景、现状及投诉，原因，危害及对策等。施工企业在报告期末应向发包单位收取而未收取的工程款项。工程承（发）包合同签订之后，工程款能不能按时足额到位，直接关系到材料采购、施工进度以及工程质量和安全生产等问题，而且也关系到廉政建设问题。多年来，由于各种原因，业主单位拖欠工程款现象相当严重，已经成为制约建筑业发展、影响社会稳定的一大“顽症”。 对策：加强教育，倡导法治； 适度建设，规范程序；强化监察，严惩腐败。管理体制的调整，积极探索资产证券化解决途径。 国家要从根本上尽快解决拖欠的问题，最重要的就是要让我们的道德与法律摈弃无情的非理性的“弱肉强食”、“适者生存”的“狼性法则” ，让我们的道德与法律充满有情的理性的“友爱互助”、“公平竞争”的“人性法则”；对制止拖欠的行为而言，当务之急就是要对有关责任人员采用“动之以情”、“晓之以理”且必要时采用“绳之以法”的方式解决。关键词：施工企业 ；拖欠款现状。 1 造成工程拖欠款的背景和成因1.1造成工程拖欠款的背景工程拖欠款的产生是有背景的,其一，当前不少施工企业与业主签订的是不平等施工合同，制约施工单位的条款非常具体且十分苛刻，而对业主基本没有制约，双方权责不平等，甚至将甲方应负的职责推给乙方。例如应由业主去做的诸如征地、拆迁、报建等，没有明确业主应负的责任，招标文件也无明确责任，这样前期的程序不按时完成就会延误工期，最终苦了施工企业，施工企业不能按时完成，轻则被通报批评，重则停止以后的招投标资格并予以罚款。其二，大多数工程合同中，业主的付款方式不合理。一般完工付80%的款，余下20%的款项要等工程结算后才付，但合同没有明确工程结算的期限。一拖就是4、5年，因此，合同中应有限制验收、结算期限的条款，缩短审批环节和时间。其三，在合同中，业主明确要求施工企业在签合同时要签履约保证金，业主却没有按规定支付担保金，这不合理，合同中应有对等的资金担保。第四，业主自己提供材料或指定供应商，出现质量问题都由施工企业承担。除此之外，甲方不是没有钱，而是绞尽脑汁拖者不结算，或者是不按原定的合同条款，按新办法结算。某些业主既当运动员又当裁判员，自己搞一个文件就推翻原合同条款。工程结算审核繁琐，环节多，业主借口要经上级主管，财局，审计机关审核，有意拖延时间或遥遥无期。1.2造成工程拖欠款的成因 影响拖欠建筑施工企业工程款的诸多因素排序。“建设资金不到位”是导致工程款拖欠排位第一的因素。调查，有142家企业把“建设资金不到位”列为了工程款拖欠的第一因素，占整个回收有效问卷的66.98，远远高于排在第二位“结算原因”的12.26和第三位“施工方垫资”的11.32。这表明，施工企业认为，“建设资金不到位”是造成工程款拖欠的排位第一的因素。 结算原因、施工方垫资是导致工程款拖欠的排位第二的原因。调查反馈的信息表明，在导致工程款拖欠的第二因素选择过程中，25的企业认为是“结算原因”，23.58的企业认为是“施工方垫资”，19.34的企业认为是“建设资金不到位”，考虑到多数企业认为“工程建设资金不到位”是第一因素，故从统计分析的角度来讲，可以认为结算原因、施工方垫资是导致工程款拖欠的第二因素。 建设资金不到位、结算、施工方垫资是拖欠的三个最重要原因。在调查过程中，对企业认为影响工程款拖欠的三个重要影响因素进行了统计，排序处于前三位的分别是建设资金不到位、结算原因和施工方垫资，所占比例分别达到91.98、63.58和50.47，均大于50。其次，审计原因也是企业反映的一个重要因素，约有34.43的企业认为它是影响企业工程款拖欠的三个重要原因之一。工程款拖欠的深层次原因分析。地方政府的错误发展理念是导致政府拖欠工程款的主观因素。调查显示，企业普遍反映地方政府投资项目资金不到位现象严重，对工程款拖欠的形成有较大的影响。那么，政府投资项目资金不到位的背后隐藏的是什么呢？究其原因，主要是地方政府错误的发展理念和做法。实地调查中企业对政府的看法之一是，各级地方政府均急于推动本地区经济的发展和改善当地的投资环境。“超前发展”、“一分钱当两分钱花”，盲目的投资冲动行为较为普遍，往往在资金来源不落实或者不完全落实的情况下，就匆忙进行投资项目的建设。在现行体制下，国家除了对建设项目资本金作了相应的规定外，在建设项目开工前，对项目业主的资金能力没有相应的考核标准和要求，项目开工后，资金不足问题很快就显露出来，导致工程款的拖欠。 对政府投资冲动缺乏制度约束是政府拖欠工程款的外部条件。根据“国务院关于投资体制改革的决定”，对政府投资项目，要“按照项目性质，资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限”。在这一原则提法下，究竟如何在上下级政府间划分政府投资项目的审批权限没有明确。同时，从我国当前管理实践看，似乎存在一种倾向，即只要下级政府是自己筹资而不是向上级政府要钱进行项目建设，下级政府就不按程序向上级政府申报而自行决策，上级政府也往往予以默认。由于对地方政府的投资冲动缺乏严格的制度约束，各种违规的行为也就不能禁止，拖欠工程款也就无法避免。 政府对市场监管不力甚至放任自流，导致工程款拖欠。政府在建设市场中的地位和作用是双重的，在工程款拖欠中的地位和作用也是双重的。一方面，政府是建设市场上一个重要的投资主体；另一方面，政府的管理地位和职能又要求其对工程款拖欠的问题负责，一要自身不拖欠，二要通过法律、行政的手段，通过制度的改革和政策的创新来规范建设市场各个主体的行为。但调查表明，在工程款拖欠中，恰恰是政府构成了工程款拖欠的主体之一。 现行法律、政策执行不力是导致工程款拖欠的根本原因。建筑施工企业对工程款拖欠的影响因素选择，体现出企业的真切感受，资金不到位、企业垫资、工程价款结算无故拖延、竣工审计重复进行等因素成为企业的重点选项。除了上述政府存在的问题外，现行政策、制度的执行不力，是导致非政府投资主体行为不端的重要因素。比如财政部和建设部联合颁布的建设工程价款结算暂行办法中已经对工程价款的结算进行了明确的规定，在预付款、进度款、竣工结算、竣工结算审查、竣工结算款的支付方式和期限等若干方面均有相关的要求。但是，在政策的实际执行过程中，大量的投资者并没有按照相关政策和制度的要求履行自身的责任和义务，导致上述各种因素的出现，造成工程款拖欠。 建筑施工企业自身存在的问题也是导致工程款拖欠的原因之一。建筑施工企业自身存在的问题，也是导致工程款拖欠的原因之一。如工程款结算过程中，施工企业自身管理水平低，不重视施工过程中的资料管理，对于现场实际发生的工程变更，及时与监理与业主沟通并得到他们的认可，造成结算必需的一手资料的缺乏，为日后结算争端埋下隐患。此外，施工企业与业主不按合同办事也导致施工结算难。又比如，当前建设市场的供求关系失衡，除了部分专业性极强的行业外，总体呈现出过度竞争，尤其在一般的民用建设市场中，基本上可以说是恶性竞争。为了生存，一些施工企业在投标中除了降低报价外，率先打出为业主垫资的招牌，以提高自身的竞争能力，甚至垫资成了工程招标的必要条件，而垫资多少成了比拼的重点。 2 拖欠款现状、结构与分布 2.1工程拖欠款的基本情况从总体上看，“九五”以来，建设领域拖欠工程款的问题有所加剧，拖欠款规模逐年加大，对建筑业企业的正常发展影响很大。年底，建筑业企业（指四级及四级以上建筑业企业，以下同）被拖欠工程款亿元，全行业拖欠款影响深度为，至年底被拖欠款总量达到亿元，是年底的倍多，全行业拖欠款影响深度达到（见表）。年底，有家建筑业企业存在被拖欠工程款的情况，占全部建筑业企业的，拖欠款影响深度大于的建筑业企业个，占全部建筑业企业的。人们注意到，拖欠民工工资问题多发生在建筑行业，据北京市统计局的随机抽样调查，超过70%的建筑业民工工资被拖欠。建筑领域拖欠工程款这个更大的债务链条中的一环。据国家统计局的统计，到2001年底全国拖欠工程款达2787亿元，占当年建筑业总产值的18.1%，比1996年翻了一翻还多。到2002年底又增长21%，上升到3365.6亿元，而实际拖欠的情况可能还要更严重。工程款的主要组成部分是材料款和人工费，拖欠工程款的一个直接后果就是拖欠民工工资。据全国总工会的资料，目前农民工被拖欠的工资估计在1000亿元左右，其中建筑企业占拖欠案件的70%.去年底建设部会同原国家计委、财政部、中国人民银行组成三个调研组，分赴七省市进行调研发现，房地产开发项目拖欠工程款的问题尤为严重。据国家统计局的统计，2001年，全国房地产开发项目拖欠工程款979.17亿元，占全部拖欠工程款的39.6%。一些房地产开发项目资金不足，其土建施工基本上是依靠建筑企业垫资，并把拖欠工程款作为一种经营谋略，将大量的开发风险转嫁给建筑企业。如上海市一家建设公司1997年底投资兴建一酒店工程，总造价1.94亿元，在施工期间多次拖欠施工单位工程进度款，到工程竣工时共拖欠8000多万元。拖欠工程款不仅数额逐年的增加，而且许多项目的拖欠款久拖不还，拖欠时间最长的高达10年之久。仅广东省的调查，拖欠3年以上的就占71%。政府投资工程拖欠工程款占全部拖欠工程款的26.7%，居第二位。黑龙江省某市污水处理厂工程总投资3.84亿元，其中利用国债1.15亿元，但市政府的配套资金1.44亿元迟迟未能落实，造成拖欠工程款6000多万元。民营企业多为中小企业，融资渠道较少，建设资金相对比较缺乏，加上受当前“拖欠有理、拖欠有利”的风气影响，其拖欠工程款大有后来居上之势。浙江省有个市民营房地产开发企业拖欠工程款已占当地房地产开发企业拖欠工程款总额的72.5%。而国有大中型建筑企业则成为工程欠款的主要受害者。据国家统计局统计，国有大中型建筑企业被拖欠工程款占全部被拖欠工程款的58.2%，达1621亿元。广东省某市市政建设集团自20世纪80年代末以来，被拖欠工程款8亿多元，人均达20万元，仅银行利息每年要支付1000多万元。有的建筑公司因此已资不抵债。2.2工程款拖欠的结构分析 房地产和公共建筑项目是工程款拖欠的主要项目类型。在房地产项目、公共建筑项目、工业项目、基础设施项目和其它项目五类项目中，房地产项目是出现工程款拖欠最多的，其次是公共建筑项目，第三是其它项目。工业项目的拖欠在20012005年间出现了比重逐步上升的趋势。而基础设施项目的拖欠，则出现了比重逐步下降的趋势。在五类项目中，房地产项目的累计拖欠所占比重最大，其它依次是公共建筑项目、工业项目、其它项目、基础设施项目。其中，近几年来房地产开发企业发展迅猛，成为推动地方经济发展新增长点。尽管2009年全球金融危机能否结束尚不得而知，给我国房地产市场带来不明朗因素，但受日益突出的供求矛盾影响，我国房地产市场的价格调整态势不会出现明显变化，整体市场格局应不会受到很大影响。 据中国科学院预测，2009年房地产行业完成投资额为35714亿元，房地产企业购置土地44617万平方米，实际开发用地30672万平方米，全国商品房销售额为43655亿元，全国住宅销售额为37956亿元；另外，据预测全国商品房销售面积为10.2亿平方米，同比增加15.9%；全国住宅销售面积为9.3亿平方米，同比增加15.5%；经济适用房销售面积为0.38亿平方米，同比增加4.4%。如此有吸引力的数字，令众多投资者都纷纷加入了瓜分房地产这块大蛋糕的队伍中，但由于现代房地产开发企业管理理念没有跟上房地产业的繁荣发展的步伐,许多开发企业存在违规操作现象，致使房地产市场混乱，拖欠工程款事件不断上演，这也使房地产市场面临着严重的信用危机。房地产项目的累计工程款拖欠比重近年来逐步上升，由2001年的28.5上升到2005年的33.3。公共建筑项目的累计拖欠比重，虽然自2001年开始出现下降的趋势，但仍然保持了较高的水平，始终在五类项目中占据第二的位置。 其他投资主体占新增工程款拖欠的比重最大。企业当年新增拖欠款中，其它投资主体所占比重最大，其余依次是政府投资主体、国有企业投资主体、民营投资主体、外商投资主体。连续5年中，各个主体所占的比重均有变化，政府投资主体是2002年下降、2003年上升、2004年下降、2005年反弹上升；国有企业投资主体的比重，经历了上升下降上升下降的循环变化；其它投资主体，20022004三年连续下降，但是2005年迅速反弹上升。 企业投资主体占累计拖欠的比重最大。累计拖欠工程款的主体中所占比重最大的是国有企业和民营企业投资主体，其次是政府投资主体，第三是其它投资主体，最后是外商投资主体。企业投资主体形成的累计拖欠占60%以上，反映出偿还拖欠款的能力不足。外商投资主体占的比重较小且较为稳定，新增拖欠中外商投资主体所占比重也反映出外商投资主体在工程款拖欠中还不是主要力量。但是，根据实地调查了解的情况，外商投资主体在进入国内市场之初很少拖欠工程款的，然而经过“入乡随俗”的磨练后，也开始拖欠工程款，即在国内市场上学到并形成了不良行为。较为特殊的是，政府投资主体不仅在新增拖欠中所占比重较大，而且在累计拖欠中所占比重也较大，反映出政府投资主体在形成拖欠过程中发挥了重要的作用。 国有主体（政府国有企业）拖欠情况严重。上述新增和累计拖欠的分析，仅仅显示了单个投资主体在拖欠中的比重。如果对同类主体进行合并分析，可以发现，国有主体，即政府投资主体和国有企业投资主体，在工程款拖欠中所占的比重是最大的。在新增工程款拖欠中，政府和国有企业投资主体合计所占新增拖欠的比重仅次于其他投资主体。 2005年以来新增拖欠迅速增加，拖欠一年和二年以上的比重最大。据统计资料显示，2001年到2004年，工程款拖欠的期限构成没有出现明显变化。如2001年，拖欠满一年的占28.9，满二年的占21.2，合计占累计拖欠的50.1；2002年到2004年，这种拖欠一至二年的比重基本保持了稳定。而到了2005年，累计拖欠中，当年拖欠的比重突然上升，达到了36.4，而满四年及五年以上的拖欠款比重有很大下降。指标的变化，一是2005年作为三年清欠工作的重要时点，对解决累计拖欠发挥了作用，导致长期拖欠下降；二是新增拖欠迅速增长，在一定程度上反映出防止拖欠的长效机制、新手段和方法并没有形成，导致拖欠反弹。 2.3工程款拖欠的地区分布分析结果表明，在全国范围内，东部地区是工程款拖欠规模最大的地区。这与东部地区经济发展水平高于全国平均水平，经济建设和投资总规模远远大于高于西部和中部地区直接相关。东、中、西地区进行比较，2002至2004年，东部地区工程款拖欠占全国的比重，无论是年末拖欠还是竣工拖欠均出现了下降；中部地区占全国的比重则表现为2003年下降，2004年再度上升；西部地区占全国的比重，2003年年末拖欠和竣工拖欠均上升，2004年年末拖欠出现下降，竣工拖欠出现上升。在东、中、西三个地区内，均存在工程款拖欠集中度较高的情况，即工程款拖欠主要集中在几个经济规模较大的省、市、自治区。不同地区范围内，工程款拖欠排名前4位的省、市、自治区合计，其工程款拖欠的总规模均占该地区总规模的60左右。由此可见，在工程款拖欠的地区分布上，经济规模大的地区，工程款拖欠规模也较大。另一方面，虽然东、中、西部地区内各个省、市、自治区工程款拖欠占本地区的比重水平不一，但是并不意味着占比重低的省、市、自治区的工程款拖欠不严重。实际上，每个省、市、自治区的工程款拖欠总规模均保持了增长的势头，绝对规模是不断扩大的。从工程款拖欠与产值、竣工产值、利润和直接承包工程产值的相对规模指标看，工程款拖欠对企业的影响在各地区均十分严重。 3 拖欠工程款问题的严重危害3.1危害导致施工企业资金周转困难，侵蚀企业利润，制约企业发展。大量工程款拖欠，首先给企业的流动资金周转造成了困难，不得不大量依赖银行贷款，从而增加企业的财务成本与债务负担，导致企业利润下降。2005年建筑施工企业的资产负债率达到64.7%，高于全部国有及规模以上非国有工业企业约6.9个百分点，建筑企业的产值利润率仅为2.6，仅为同期工业企业的44。其次，大量工程款拖欠已严重影响到企业的正常施工生产，对建筑企业设备更新、技术改造、改革与发展等带来极大的负面影响，制约了企业内部经营机制的转换与现代企业制度的建立。最后，大量工程款拖欠影响企业扩大再生产能力，严重制约着企业生产规模的进一步扩大，不利于企业做强做大，不利于企业品牌建立和形象的塑造，影响职工队伍的稳定与企业信誉建设，制约着企业的可持续发展能力。 影响职工工资的及时发放和职工福利。拖欠款直接导致企业利润与竞争能力降低，首先会影响企业职工的收入。按行业分建筑业2005年的职工平均工资为16361元，低于全国平均水平约15.3%。据调查，多数施工企业职工的工资在最近的三年内没有提高，而且有不少施工企业的职工工资不能及时发放，严重地影响了职工的正常生活。其次，大量工程拖欠款会影响职工的福利。施工企业给职工上的各种保险与住房公积金多为国家规定的最低标准，相对于其它行业，施工行业的工作环境较差，安全事故较多，缺乏相应的保险，不但影响职工的工作积极性，也潜在地影响从业人员的生活质量。最后，工程款拖欠严重地侵害了农民工的利益，大量的拖欠款在一定程度上影响了施工企业对农民工工资的支付。 破坏建设市场秩序和信用环境。工程款拖欠，尤其是大量的恶意拖欠，严重扰乱了建设市场秩序，破坏市场经济法则与市场交易信用环境，并且引起施工企业对材料供应商和设备供应商的拖欠，甚至可能继续向上游产业蔓延，形成了复杂的债务关系，严重影响了整个社会信用体系的建设，导致社会对建筑行业缺乏信任和信心。需要特别注意的是，工程款拖欠在一定程度上是与腐败分不开的，一些施工企业为了尽快收回欠款，缓解资金紧张的局面，常常是通过找关系，以给主管领导回扣等方式达到回收欠款的目的。 影响政府信用，使社会对政府公共管理能力产生怀疑。大量工程拖欠款的存在，给政府造成三方面的影响。一是政府作为一个重要的工程款拖欠主体，将会对政府的信用和诚信产生严重影响，并为其它部门或机构效仿，不利诚信社会的建设。二是政府作为市场规范和监管主体，对工程拖欠款问题不能进行有效的解决，使社会或企业对政府的市场监管能力以及公共管理能力产生怀疑，对政府部门失去信任。三是解决工程拖欠款问题，既是对政府极大的考验，也必然要消耗大量政府资源，在政府资源既定的情况下，必然影响政府在其它方面的投入。 对经济社会稳定发展产生影响。首先工程款拖欠为工程质量埋下隐患。由于工程款被大量拖欠，严重影响了企业生产设备的更新与技术进步，造成企业骨干技术人才大量流失；同时大量拖欠款导致企业资金短缺，一些片面追求效益的企业在施工中不可避免地要偷工减料，使工程质量水平大大降低，甚至留下安全隐患。其次工程款的拖欠导致了很多矛盾纠纷。有些企业为了讨要拖欠款，甚至采取过激手段，组织大量民工到欠款单位静坐、示威，不但影响欠款单位的正常工作，也严重影响社会的稳定与和谐发展。最后，大量工程款拖欠在一定程度上营造了黑恶势力生存的土壤。由于工程款拖欠一时难以解决，就助长了一些急功近利的企业依靠各种黑恶势力讨要工程款拖欠，严重影响了我国社会秩序与法制环境建设。 此外,欠款引发债务链.拖欠工程款已经不仅仅是工程款本身的问题，拖欠还在往下延伸，并形成了债务的链条。据业内人士介绍，债务的链条由建设单位源起，建筑企业被大量的拖欠工程款，继而建筑企业将拖欠转嫁，他们又拖欠分包企业的工程款、材料设备供应厂商的购货款、农民工工资和国家税款、银行贷款。据建设部调查，东北一家建筑公司累计被拖欠工程款5.19亿元，但这家公司又拖欠分包单位1.26亿元，拖欠材料设备款1.74亿元，拖欠职工工资5520万元(其中，拖欠农民工工资420万元)，欠缴税款及附加费7100万元，欠付银行利息近千万元。广东省某市政建设集团因被拖欠工程款而不能支付材料设备购置款、分包企业工程款，屡屡引起诉讼，仅2001年就被起诉50起，曾在一天内被封存3个银行账号，不仅给其生产经营活动造成极大困难，每年还要支付大量的诉讼费用，企业的信誉也受到严重损害。有的建筑企业为转嫁拖欠工程款的风险，将工程分包给技术管理水平较低的企业甚至是包工头，结果造成施工中偷工减料，使工程质量水平大大降低，甚至留下了安全隐患。许多企业反映，由于工程款被大量拖欠，企业只能依靠增加贷款组织生产，背负沉重的贷款利息，资金周转困难，严重影响了企业生产设备的更新和技术进步，并造成企业骨干和技术人才大量流失，效益连年滑坡。此外，民营企业大量拖欠国有建筑业企业的工程款，实质上是非国有企业挤占国有企业的资金，造成了国有资产的流失。4 相关法律、制度分析及清欠工作现状司法援助和支持。2004年11月6日，司法部和建设部联合发布了关于为解决建筑施工领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知（司发通2004159号），以贯彻落实国务院办公厅关于切实解决建筑施工领域拖欠工程款问题的通知（国办发200394号）精神，通过充分发挥法律服务和法律援助的职能作用，运用法律手段切实解决建筑施工领域拖欠工程款以及拖欠农民工工资问题。该通知发布后，对于全国各地司法机关和法律援助机构向被拖欠工程款企业和被拖欠工资的农民工提供法律支持与援助，起到了一定的积极作用，特别是在解决农民工工资拖欠方面有较好的效果。但是，对于被拖欠工程款的建筑施工企业效果并不明显。司法审判。2004年12月25日，最高人民法院发布了最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（2004年9月29日由最高人民法院审判委员会第1327次会议通过，自2005年1月1日起施行）。该通告对建设工程施工合同纠纷案件适用法律的一系列问题进行了专门的解释，涉及到建筑工程施工合同的有效性、工程垫资和垫资利息、建筑工程施工合同的解除及解除后工程款的支付、发包人与承包人在合同纠纷中的责任、发包人在造成工程质量缺陷方面的责任、双方当事人对工程竣工日期的争议、双方对工程计价标准和方法的争议、工程结算日期和计价方法等等方面。该通告发布后，对于各级法院审理建筑工程合同纠纷案件提供了详细的法律解释，促进了通过法律手段解决纠纷的工作，加快了法院审理的进度，有一定的效果。执行情况。自2003年国务院要求切实解决工程款拖欠问题的通知发布后，在一系列的法律支持与援助政策出台后，拖欠的问题确实得到了很大程度的解决，当前，建筑施工企业对工资的支付是较为及时和到位的。但是，建筑施工企业被拖欠的工程款，通过司法途径和借助法律手段解决纠纷的并不多，获得赔付的更少。在拖欠工程款问题的解决过程中，起诉难、判决难、执行更难的问题并没有得到大的改观。对于建筑施工企业而言，要对拖欠工程款的业主进行法律诉讼，首先面临的就是是否要断绝与业主的关系，况且面对的业主可能是政府机构或者政府代理机构，或者是有实力的大业主，如果真正进入法律诉讼，则建筑施工企业必须考虑是否还能在当地建设市场继续承揽工程，他们有可能被政府部门和大业主排除在市场之外，失去承揽工程的机会，丢失市场。因此，考虑到本企业在当地建设市场中的机会问题，许多企业往往不会、不敢、不能就工程款拖欠提起法律诉讼，而是采取其他手段寻求工程款的回收。其次，即使进入法律诉讼程序，建筑施工企业也将面临一系列的压力，如来自政府、业主等拖欠工程款主体的压力，其他利益群体的压力等。第三，进入法律程序后，建筑施工企业面临的一个普遍问题是案件的审理时间长、成本高，久拖不决，即使是得到判决，也面临执行难的问题。这些因素迫使建筑施工企业尽量不通过法律手段回收拖欠工程款。法律规定和法律手段在解决工程款拖欠问题方面并未取得十分有效的作用。现行管理体制及运行情况解决工程款拖欠和农民工工资拖欠的现行组织管理，由建设主管部门牵头的、多部门和机构共同组成的清欠组织管理机构。清欠工作的日常事务和执行，由建设主管部门负责。其中，劳动和社会保障部门是负责农民工工资清欠的主体部门。但是，现行的清欠体制，从根本上讲，是以行政力量为主导、以行政手段和方法为主要途径来解决工程款拖欠问题。这种体制，只能在目前市场经济条件还不完善、市场经济体制未完全建立的情况下，暂时发挥一定作用，只能治标，不能治本。调查中，各地反映强烈的一个问题是，目前建设市场上各个行为主体受到的相关约束是畸形的。发包方或者业主的行为基本不受约束，而建筑施工企业的行为受到各方面的限制，农民工的权益在中央政府不断提高要求和加强管理的压力下，有很大的改善。根据各地的反映，在整顿建设市场和清理工程款拖欠的过程中，发包方或者业主的行为应当是首先要进行约束的，因为其是拖欠的主体。然而，现行管理体制及其运行过程中，对业主的约束是最弱的。除了政府投资主体可以通过行政命令进行管理外，非政府投资主体，受到的约束和制约相对建筑施工企业来说，是非常少、非常小的。这样，业主行为的失控，拖欠行为的低风险、低成本和巨大的利益占用建筑施工企业的资金谋取自身的利益就是不可避免的。由此可见，现行的管理体制并不能有效地从根本上解决工程款拖欠问题。 5 治理拖欠工程款问题的对策和措施5.1 从政府管理部门的角度分析 1.规范建筑市场秩序,加强信用体系建设建立和完善市场监督机制,加强执法队伍建设,加大对建筑市场的监管力度,推进建设领域信用体系建设。制定建筑市场各方主体信用标准,把按合同兑现工程款和支付农民工工资作为重要的信用要求,评价企业和从业人员的信用状况,建立信用档案,约束建筑市场各方主体行为。 建立诚信体系，改善市场环境，发挥行业自律作用。在解决工程款拖欠方面，建筑施工行业协会可以发挥积极的作用。首先，行业协会作为建筑施工企业的行业组织和团体机构，可以通过发挥其在政府和企业之间的桥梁作用，对上反映企业的诉求，对下宣传相关的政策。其次，作为为建筑施工企业服务的机构，行业协会可以为企业之间的信息交流提供平台，为企业提供司法服务援助。第三，作为建筑施工企业的代表，行业协会可以在推动行业自律、营造公平竞争环境等方面发挥积极作用。通过沟通、交流、服务和推动行业自律，促进市场环境的改善，营造良好发展环境，让每一个企业都受益。建立健全建设资金保障制度。为防止拖欠工程款，计划、建设行政主管部门要严格项目审批管理，对于房地产开发建设项目和政府投资的经营性工程项目，要严格执行项目资本金制度，不允许建设单位过度负债搞建设。项目资本金不得低于国家规定的比例，凡资金来源总额低于工程预算总额80的，有关部门不予受理报建和批准开工建设，且后续资金来源应有保障。项目资本金不足的，不批准其立项，不颁发施工许可证。明确规定，因建设单位拖欠建筑业企业工程款，致使建筑业企业不能按时发放工资的，要追究建设单位的责任，并暂停其新建项目的发包资格。非经营性的政府工程建设项目自有资金必须达到100%，否则也不能动工兴建。这样一来，必然会让那些资本金不足的项目无法上马，使那些盲目上马的工程因为资金短缺而下马，大大减低了被拖欠的隐患。 完善建筑企业市场准入和清出制度。 建设行政主管部门要严格执行建筑业企业市场准入和清出制度，避免自有资金不足的房地产企业进入市场，造成拖欠工程款的隐患。禁止施工企业将建筑工程肢解，违法分包给无施工资质的施工队或个人，进而层层转包，各自收取管理费或中介费的做法。分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付。建筑业企业拖欠劳务分包企业分包工程款，致使劳务分包企业不能按时发放农民工工资的，要追究建筑业企业的责任。房地产行政主管部门要严格审批房地产开发企业，完善企业资质管理办法，建筑企业劳动用工和工资支付情况被纳入企业资质、年检、诚信等考核体制中，对有不良纪录的企业进行资质降级、年检不过关、诚信等级降低的处罚。禁止转让、出借企业资质证书。不符合资质等级标准的企业和无用工资格的个人、组织及“包工头”也应将其逐出建筑市场。管理体制的调整涉及到多个方面，不仅仅涉及当前清欠体制，还涉及到更高层次的管理体制的调整。对清欠体制进行调整，建立防止拖欠的长效机制。当前的清欠体制只能是一个治标不治本的临时性安排。要改变此状况，首要的是政府管理社会和市场的观念要转变，应当分清责任主体和管理的范围，由此界定行政管理在解决拖欠、建立防止拖欠长效机制过程中的地位和作用。政府的行为由政府部门进行管理和控制，同时应当是全方位和全过程的管理和控制，对政府投资主体的行为约束，不仅仅从源头抓起，而且应当对过程进行监控。因此，投资主管部门、财政主管部门、审计部门、建设主管部门等，均应当发挥各自的作用。对于非政府投资主体的行为，则应当由市场规则和法律规定进行约束，用法律手段对非政府投资主体的拖欠行为进行约束和限制，帮助、鼓励和引导建筑施工企业通过法律途径解决纠纷和问题。强化政府投资行为约束，上级应保持对下级政府投资的严格审批。建立上级政府要对下级政府投资项目和投资总规模的审批制度，实际上是首先让上级政府承担起管理责任来，防止下级政府不合理债务的出现。但应指出的是，要真正让上级政府负起管理责任来，还要按照上述单一制国家的财政原则，当下级政府不能按合同清偿债务（如工程款）时，上级政府必须承担代为清偿的最终义务。只有在这种要替下级政府实打实地支付真金白银的压力下，上级政府才会真正负起管理责任来。在我国现行的财政体制下，由于上级政府对下级政府的财政资金具有很强的控制力，对投资项目的拖欠款可以实行扣缴，因而完全有能力通过加强管理来解决政府投资项目的工程款拖欠问题。在这方面，我国对国际金融组织贷款的偿还机制的建立给我们提供了有益的借鉴。2.完善相关法律法规制度,严格合同管理完善建设法、合同法等配套的相关法规、制度,规范建设单位和施工企业行为,保护建设工程项目双方合法权益,惩办违法损害市场主体的行为主体。建设单位必须按法律法规和合同约定及时足额支付工程进度款,进行工程验收,结算和支付工程款。施工企业承揽工程应进行充分的项目风险评估,增强合同意识,维护自身合法权益,要严格按合同加强工程质量、工期等管理,避免因工程质量、工期问题造成拖欠工程款纠纷。 针对建设领域工程款拖欠问题，根据相关政策、法律之规定，结合解决工程款纠纷的执业实践经验，针对不同的工程款拖欠情况，提出防范、解决工程款拖欠的对策，以期帮助广大建设施工企业有效解决工程款拖欠问题。当前国家解决工程款拖欠问题的举措建设领域存在的工程款拖欠问题已经引起国务院的高度重视。为此，国务院办公厅发布关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知（国办发200394号）要求：“自2004年起，用3年时间基本解决建设领域拖欠工程款问题。” 与此相应，国家八部委（包括建设部、发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行、银行业监督管理委员会、保险监督管理委员会、最高人民法院）也于2004年1月3日联合下发关于贯彻国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知的实施意见，要求各省、自治区、直辖市人民政府贯彻实施。建设部和财政部将在2004年8月前联合制订工程结算办法；2004年底将启动建筑法的修改工作；拟增加刑法对恶意拖欠者的刑罚条款。同时，最高人民法院正紧锣密鼓地制订关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律的司法解释，以解决司法审判实践中的热点、难点问题。国家为解决建设领域的工程款拖欠问题所采取的举措，将有效推动建设领域工程款拖欠问题的解决。解决工程款拖欠的法律依据国家机关为解决工程款拖欠问题所采取的一系列有力举措，其法律依据翔实、充分，最常用的依据有：合同法第269条规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。”这表明，承包人获取工程价款是其在完成工程建设之后的法定权利，发包人在承包人完成工程建设之后，向承包人支付工程价款是其法定义务。建筑法第18条规定：“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招投标法律的规定。发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。”这表明，按照合同的约定及时支付工程款，是发包单位应当履行的铁定义务；而合同对工程造价的明确、具体约定，则是发包单位履行义务的依据。合同法第286条明确规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”针对该条规定，2002年6月最高人民法院颁布了关于建设工程价款优先受偿权问题的批复的司法解释。该司法解释明确了人民法院在审理房地产案件和办理执行案件中，应按合同法第286条的规定认定承包人的工程价款的优先权优先于抵押权和其他债权。解决工程款拖欠问题的有效措施全国人大、国务院及有关部委、最高人民法院等一系列有力的举措，表明了党和国家对治理建设领域工程款拖欠问题的决心和信心，吹响了建设领域工程款三年清欠攻坚战的冲锋号角。广大建筑施工企业应抓住机遇，切实采取有效措施，作好本单位的清欠防欠工作，为企业发展营造良好的资金环境。（一）加强施工企业内部管理，作好“防欠”基础工作。 1.做好项目投标报价阶段的资金风险论证工作在项目投标前，要通过政府土地、规划、计划、工商等部门、律师事务所、业主的合作伙伴，以及其他熟悉业主生产经营和资金实力的社会力量，充分了解业主的资信状况，为确定投标决策准备好资金支付风险论证的基础材料。 2.作好签约阶段的资金风险控制工作。在签约阶段，要作好结算付款条款的分析、论证和设计工作，通过合同条款谈判、弥补投标阶段的模糊条件和不公平条件，防止合同条款中出现发生拖欠隐患的资金风险条款。 3.定期对所有在建工程业主的付款履约情况进行检查凡存在拖欠工程进度款的项目，项目经理要主动与业主协商，必要时由项目经理会同单位主管和法律顾问共同与业主协商，确定还款计划或取得支付担保，并形成书面文件。对故意拖欠、信用不良的业主，在协商无果的情况下，要坚决停止在建工程施工，依合同法286条的规定争取优先受偿权。 4.加强档案管理与监督对新增拖欠项目，要及时将项目的合同、结算、对账资料和与清收工作有关的往来函件、工程资料整理齐备，并及时与法律顾问或委托的律师联系，通过协商、向行政机关或媒体反映，直至采取仲裁或诉讼的方式，尽快解决工程款拖欠，防止贻误时机。（二）坚决、果断采取诉讼手段，积极维护合法债权诉讼手段具有措施有力，强制性明显的特点，在追索被拖欠的工程款时起着十分重要的作用。针对不同的工程款拖欠情况，可采取刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的方式解决工程款拖欠：1.刑事诉讼方式这主要是通过对相关行为人追究刑事责任的方法，来达到追索被拖欠的工程款的目的。对采取合同诈骗、虚假出资、抽逃出资等方式骗取或拖欠的工程款的，在与拖欠者协商无效的情形下，要及时报案，通过刑罚的强制性和威慑性，促使拖欠者还款。在刑事诉过程中，要配合公安机关采取各种有效的措施，依法搜查、查封、扣押、冻结犯罪嫌疑人的财产和被其转移的违法犯罪所得，责令其退赃或依法予以赔偿，以挽回或减少经济损失。 2.民事诉讼方式首先，要认真审查合同的效力，在确认合同是否有效之后，根据合同法和其他相关法律法规的规定分别处理。对无效合同的处理，尽量选择对追索被欠工程款更为有利的方式，特别是要注意到采取返还财产方式对被拖欠方有利的情况下更应如此。合同有效且履行过程中建设方存在违约时，除要求其依法承担各种违约责任外，对合同进行总体处理时还应注意尽可能通过各种方式包括采取补救措施和赔偿损失等方式，使原合同得到继续履行，以减少追索工程款的难度。其次，要考虑到为加强诉讼的效果，还应采取法律允许的诉讼手段。如业主明显无法偿还被拖欠工程款，要通过变更、追加诉讼主体的方式，依法追究与业主有法律上的连带责任的单位和个人的付款责任或清偿责任。具体而言，就是将业主的合伙人、产权共有人、申报单位或出资人、担保人和其他与业主有连带权利义务的主体追加为诉讼当事人，从而保障实现合法债权。第三，针对由于某些特殊原因，债务人怠于行使其到期债权或放弃其到期债权或无偿转让财产，对债权人造成损害的情形，要依法提起代位权诉讼或撤销权诉讼，取得相关财产，从而使被拖欠的工程款得以受偿。第四，争取行使建设工程款优先受偿权。这是法律明文赋予承包人的重要权利，理应及时行使。第五，即使在起诉和审理过程中由于主客观原因未能及时追加相关人员作为债务主体，到了执行阶段，还可以根据最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第300条关于“被执行人不能清偿债务，但对第三人享有到期债权的，人民法院可依申请执行人的申请，通知该第三人向申请执行人履行债务。该第三人对债务没有异议但又在通知指定的期限内不履行的，人民法院可以强制执行”的规定和第76条至83条关于追加、变更被执行人的规定予以追索。 (三)合法、合理采用非诉讼手段清理工程欠款以非诉讼手段清理工程欠款方式主要有，通过协商谈判、律师函催促、向政府（含政府相关的职能部门）投诉以及法律法规、政策规定的其他方式向建设单位催收拖欠的工程款。以非诉讼手段清欠的总体原则是合法、合约、合理、合情。 1.要积极行使合同权利或者法律规定的权利如在施工方已经依约履行了义务、不存在履行合同瑕疵而对方又违约迟延支付工程款的情况下，经书面通知对方后，采取依法、依约停工、缓交或拒交相关的工程资料等方式，迫使发包方履行支付工程款的义务。 2.要收集、完善工程施工的质量、工期、结算等资料这样做的目的是务必形成有效的债权凭证及己方履行义务而对方违约付款的证据，不给拖欠者抗辩的余地。必要时可以委托律师以顾问或律师的身份介入，和对方交涉谈判，或以律师函方式催收工程款。 3.请求政府行政管理手段向工程所在地的建设行政主管部门、地房局、规划局、政府清欠办、建筑业协会申诉，要求对欠款单位予以登记备案并通过主管部门的行政处罚手段如不批新的项目、不办理新的用地手续、不办理规划审批手续、不颁发建设施工许可证等方式，督促拖欠者采取措施还款。 4.向建设单位发出预警信号符合合同法286条规定情形时，向建设单位发出行使优先受偿权的通知，要求协