浅谈政府投资项目“下浮率”招标的利与弊.docx

浅谈政府投资项目 “下浮率”招标的利与弊 摘要：近年来，为进一步改善我市投资环境，加快城市化建设进程，我市不断加大基础设施建设的投资力度，对扩大内需，拉动国民经济快速增长发挥了重要的作用。一大批重点民生、公益项目，如近期的岐江河滨水景观工程、区域（省立）绿道工程、益华片区改造中山三路下穿隧道工程、城区主干道绿化景观工程等等项目相继完工投入使用并发挥着效益，较大程度上美化了中山的城市环境，为奋力把中山这个伟人故里建设成为幸福和美家园做出了应有的贡献。 关键词：项目投资，招标，利与弊 为加快推进重点民生项目的建设进度，建设单位往往会想尽一切办法，尽量做到“时间缩减、程序不减”。为了赶动工、快上马，通常在项目征地拆迁工作未完成、施工选点及现场条件不明确、建设方案缺乏充分论证、项目投资概算没有确定、甚至在还没有进行施工图设计、无法编制工程招标标底的情况下，建设单位就急于开展项目的施工招投标工作。于是，政府投资项目以“下浮率”招标的方式就应运而生了。所谓“下浮率”招标，是指在没有中介预算总价和分部分项工程量清单计价合计、措施项目清单计价合计、其他项目清单计价合计以及税金和规费合计的情况下，承包方没有办法按工程量清单和投标控制价进行投标报价，只能以费率下浮的形式来进行投标报价。这种招标方式看上去在一定程度上好像加快了项目的推进（因为可以省去方案论证、图纸设计以及标底编制与审核的时间），但是从项目全过程的建设管理上来看，这种方式会给政府投资项目后续的投资管理工作带来诸多不利的因素，其弊远远大于利，不仅存在投资失控、拖工期和工程质量问题，更严重的是一些项目建成后即成为报废项目，不但产生不了经济效益、社会效益，还给国家财产带来损失，也在广大群众中造成不良影响。以下就“下浮率”招标政府投资项目存在的弊端及建议对策提出一些粗浅的认识。 存在弊端分析 一、项目前期论证不完善，容易造成决策的失误。 工程投资造价控制分“事前、事中、事后”三控制，而投资决策阶段工程造价的控制对工程项目总造价的控制却起着决定性的作用，有关研究表明，投资决策阶段对项目造价的影响为75%-90%。以“下浮率”招标项目，在投资决策阶段，通常缺少了从技术上是否可能、经济上是否有利、建设上是否可行来对项目是否开展建设进行综合的分析和全面科学的论证。由于项目前期论证的不完善，就很容易会造成投资决策的失误，给有限的财政资金造成不必要的浪费，使“用财有效和集中财力办大事的原则”将成为一句空话。 二、设计方案缺乏充分的论证，难以优选出最佳方案。 设计方案的优化是设计阶段的首要步骤，是控制政府工程投资的有效方法。设计方案合理与否，直接影响着工程投资，影响工程建设的综合效益。以“下浮率”招标项目，其初步设计方案论证多流于形式或者根本省略这一步骤，缺乏充分论证，没有采用科学的理论方法对多个比选方案的技术与经济、经济指标与综合效益进行合理、合规性比较，必然难以优选出最佳方案，则也无法达到提高财政资金使用效益的目的。 三、项目投资概算不确定，容易造成投资规模与标准失控。 项目投资概算是投资控制的关键。以“下浮率”招标项目，由于没有初步设计也就没有编制项目的投资概算，缺少可控的建设标准和规模，接下来在建设实施阶段，就很容易出现随意增加项目扩大建设规模和提高建设标准的情况，从而导致项目投资无法控制。如某综合楼工程，项目没有编制投资概算，其装饰工程没有拟定的装修标准，在选材上存在着很大的随意性，由于材料信息价的价格幅度相差较大，以地面抛光砖为例，根据品牌和等级的不同，其价格可从几十元到几百元不等，由于没有预先设定标准，结果项目实施时选取了高等级的装修材料，大大浪费了财政资金。 四、边设计边施工，难免会造成重复投资与浪费。 设计阶段是工程建设的关键环节,有资料显示，其影响工程造价的可能性为30-75。设计不仅对工程造价，而且对于工程项目建设工期、工程质量以及建成后能否获得较好的经济效益，都起着决定性的作用，而以“下浮率”招标项目，施工图纸都不是很完善，有些节点做了又改，改了再改，到最后与原设想大相径庭。如某公益项目就是典型边设计边施工工程，该项目一边做一边修改设计方案，结果做做、改改、停停，结果项目建成以后，由于欠缺使用的安全性和合理性，根本不能投入使用，使财政资金造成极大的浪费。 五、没有施工图预算，施工阶段的造价控制成为空话。 施工阶段是合同的具体落实阶段，是造价控制的实质性阶段，是整个造价全过程控制的关键环节，以“下浮率”招标项目，基本上没能及时编制施工图预算，没有预算就等于没有可控制造价的依据和准绳，其工程造价容易出现失控的状态。如某市政道路工程，原来的暂定合同价为2.8亿元，由于施工过程中存在很多不确定因素，发生了较多的变更，估计投资将突破4.50亿，严重打乱了年初基建预算计划。 六、结算阶段形成多方扯皮的尴尬局面。 以“下浮率”招标项目，其工程竣工结算只能按实际发生来结算，也就是说“生米已经煮成了熟饭”。无论施工方案多不经济，采取的施工措施多不合理、建设标准多高，根据实事求是的原则，只能按照实际施工的情况进行结算。结算时争议最大的是非标准材料和设备的定价问题，以及施工单位采取的施工措施是否合理的问题。以某办公大楼为例，该大楼的玻璃幕墙采用的是三角形、梯型等异型玻璃，在计量与算价时，造价咨询单位与施工承包单位持不同意见，造价咨询单位认为玻璃应该按成品的面积来计算，单价则按订购的成品价格来计算；而承包单位却认为单价可按订购的成品价格计算，但面积则要按异型玻璃最大点的方型面积计算，也就是要按异型玻璃最高点乘最长点计算为收费面积的方数。这样一来，该单项工程的造价就翻了一番，显然这是很不合理的。造成就种争议和扯皮，最大原因就是投标时没有定价，类似的例子可以说是不胜枚举。 建议及对策 即使以“下浮率”招标项目存在以上种种的弊端，但是这种情况由于有着错中复杂的原因，在某些特定时期内还是会客观存在的，只能通过加强评审力度，将有限的财力用到实处，从而提高财政资金的使用效益，体现省委省政府“用财有效 思想汇报 ”的新时期理财理念。 一、对项目实施阶段实行造价控制。 对“下浮率”招标项目实行全过程造价评审，利用造价咨询工程技术人员，对施工过程拟形成的实物工作量，第一时间进行合理、合规的算量与计价，及时给建设单位提供动态的造价分析数据，对不合理、不经济的施工方法和措施及时提出合理优化方案，避免造成投资浪费。 二、及时编制并报送施工图预算审核。 鉴于“下浮率”招标项目的施工图预算是项目日后结算的重要依据之一。因此，建设单位必须要求施工承包单位在收到设计施工图纸后，在规定时间内根据设计图纸、施工的现场条件以及具体的施工组织设计方案，一次性编制完成施工图预算并及时报送财政部门审核，减少施工过程中的变更签证，避免结算时出现不必要的争议和扯皮现象，且还能为工程资金的拨付管理和资金筹措提供数理依据，从而达到造价有效控制目的。 三、加强施工承包合同文本的审核把关。 建设工程的施工合同是施工阶段造价控制的依据。它作为工程实施阶段造价控制的主线贯穿于该阶段的始终。因此在合同订立时，必须对合同的合法性、合理性、严谨性、准确性、完整性进行全面审核，使工程造价在竞争中实现合理确定，避免产生疏漏，造成后续的索赔。另外，合同文本中对质量要求、进度要求、人员要求以及资金拨付等也要有明确的约定，避免出现理解上产生分歧，对评审质量及进度造成一定的影响。 四、加强工程施工过程中的变更管理。 加强项目实施变更的评审，提高工程的造价意识，有效控制工程变更和现场经济签证。当不可避免发生变更时，要根据工程变更管理的程序以及办法，对变更方案、可行性、合理性进行论证，可以达到避免投资浪费、控制造价的目的。 五、工程进度款实行先审核后支付的工作机制。 要率先将“下浮率”招标项目的工程进度款审核纳入财政投资的评审范围，建立“先评审、后拨款”的工作机制， 也就