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关于经济合同的几点思考 【摘要】文章首先介绍了经济合同的演变过程，接着着重阐述了在经济合同中政府理应扮演的角色，并分析了国有资本参与市场运作可能存在的利与弊。 【关键词】经济合同；民商事合同；国有资本；角色搏弈 在我国，经济合同通常指的是：国有土地使用权出让合同、政府采购合同、中央银行和政策性银行与其他主体订立的借贷合同、国有企业或公司承包租赁合同、政府特许经营合同、政府担保合同、指令性合同、农村土地承包合同和互无隶属关系的国家机关或财政主体间的经济协作合同九大类型。 一、经济合同的演变 在社会主义市场经济时代，经济合同的发展之路布满了荆棘。因为，依据市场规律，只有代表不同利益的主体才有资格从事商品交换活动。政府作为公共服务的代言人，直接参与市场活动不仅有碍于其作为执法者的公正形象，更有计划经济时代的教训。比如那时的某些地方政府，为了追逐地方利益，把银行视为地方政府第二财政，造成大量的贷款变为呆滞账款，损害了社会的整体利益。因此，社会大众普遍反对政府与社会开展经济层面的合作，反对政府参与各类经济活动。尤其，在民事合同大放光芒的辉映下，许多人甚至认为经济合同的存在纯属多余。 实际上，经济合同与民事合同的共存、互补，不仅与我国的国情相符，也有助于我国合同制度的完善。以合同法为例，其调整的对象是民商事合同关系，但是，作为民事合同的保险合同、出版合同，却要适用合同法以外其他法律的特别规定。这间接说明了，民事法律在调整平等民事主体之间的法律关系时虽然发挥了积极的作用，但是，在调整有公权力机关参与的经济活动时，往往显的力不从心，发挥的作用也捉襟见肘。所以，有必要在民商法领域以外探究那些调整经济关系的其他类型合同。 二、经济合同与民事、行政合同的区分 与民事合同、行政合同相比，经济合同同它们既有相同点，也有诸多的不同点。 与民事合同相比，经济合同中的国家机关或其授权的代理人，在从事经济活动时，因为体现的不是市场个体的利益，因此，与民事法律调整的平等民事主体之间的财产关系完全不同。另外，其交易力、信用和责任能力等方面也存在不同。但是，与民事合同却有着相同的价值追求，并通过私法手段实现国有资产增值的最终目的。 与行政合同相比，虽然我们都可以从合同中看到政府的“身影”，但是这两类合同发生的理论依据却不尽相同，前者仅表征为公主体从事的普通私行为，而后者具有类似主权活动的“公”行为特征。 三、政府在经济合同中扮演的角色 在原先的“经济合同”蜕变之后，仍需要在经济法范畴内重构能够对组织管理性的流转协议和协作关系进行调整的合同制度，有必要对经济合同重新定位，将其定为“政府”经济合同。 在任何国家，政府的职能不只是限于政治，它还承担着社会与经济职能。在西方，经济学派将政府的经济职能分为三类：自由放任主义、政府干预主义和新自由主义。因而，政府的经济职能是天生存在在的，并与生俱来具备了作“老板”的条件和优势，只是它该怎么作好这个“老板”。 （一）政府的优势 政府作“老板”，是对市场机制固有缺陷的有效弥补。市场倾向于无度竞争，存在盲目性、风险性的一面。然而，政府的参与，并发挥其强大的组织管理能力，可以与市场一道及时分担风险。比如，一些私人难以从事而又必须从事的公益事业，就不得不依赖于政府的积极参与。如省或部筹设煤矿，省、部、市等不同财政主体合资修建铁路、水电站或其他企业等。正如美国经济学家罗斯托所言，保持政府投资的必要性是毋庸置疑的，只不过在不同的经济发展阶段，政府投资有不同的重点罢了。另外，政府的积极参与，对于提高国家在国际社会上的经济竞争力也有着重要作用。 政府作“老板”，是国有资产实现增值的内在要求。在市场经济时代，实现资产增值的最主要途径是将资金投入市场，因而，加速国有资金的循环和周转必不可少。在1995年，国资局、财政部、劳动部曾联合颁布了国有资产保值增值考核试行办法，这说明，追求国有资产的增值，已是政府的一个核心。所以，政府不应自缚手脚，完全有理由在市场时代拥有多重身份，在作为公共行政管理人的同时，也可作为经济领域中的“老板”。 （二）学界观点 在我国，为了实现扩大再生产，提高经济效益，不断满足人民日益增长的物质和文化的需要，国家和企业也都要有计划地进行投资。 基于中国的市场化问题早已从市场本身的问题，更多地转变为如何为市场建构一个政治文明以及公民社会基础的问题，为此，政府一方面要尊重市场，但另一方面又绝对不能以市场原教旨主义所极力提倡的市场优先论或市场决定论为先导或指导。 恰当地把握所有者支配，“老板”到位和两权分离的“火候”，则承包永远要比不承包好。这在发达国家也不例外。譬如法国政府与法航、法国煤矿公司、法国海运公司、法国电力公司等多数大型国有企业签订的“计划合同”，就是典型的管理目标承包合同。 自由主义的资本主义经济，原则上是通过私人资金的投资以及信贷的自由，以从事其经济活动。然而，国家也往往将其财政资金投入经济，以影响其经济循环过程，从而达到某些经济政策目的。随着资本主义发展，一旦失去景气变动的自动调节作用，势必要国家投入资金进行调整。 合同的本质和精髓在于当事人讨价还价基础上的合意，其平等（对立）、自愿（自由）也意含着社会成员自立、自强、自由表达意见、共同决定等民主要求，所以它与社会发展的趋势和人类的基本价值追求天然地吻合一致，将一直伴随着人类社会，即使法终有一天消亡了，它作为社会关系也将继续存在下去。这样，就不难理解，何以在内国行政关系中也可以通过合同，在不同程度上引入相互承诺、平等、民主，强化权义、责任和约束，提升效力和效率。 也有学者提出，借鉴联邦德国政府投资事权的规定，以及美国政府融资体系的成功经验，对于解决好所有者、经营者和使用者三方的经济利益分配，促使我们的政府早日走上法制化轨道，有着极其重要的积极意义。 （三）关于角色搏弈 在经济合同中，角色博弈主要体现为：中央与地方、地方与地方、政府与企业三种类型。 中央与地方之间的角色博弈。由于我国的国有资本主要遵循“国家所有、分级管理”的原则，另外，考虑到地方经济发展的具体需要，所以，应限制上级政府对地方国有资本进行擅自划拨，法律有明文规定的国有资本划拨行为除外。 地方与地方之间的角色博弈。国有资本的流转、运营，原则上应禁止发生在行政上或财政上存在隶属关系的行政机关之间。目前，在我国，地方与地方之间的经济协调、合作能力还比较弱，有待于在改革尝试过程中尽快摸索出适合我国国情的路子。 政府与企业之间的角色博弈。按照我国企业国有资产监督管理暂行条例的规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。政府只是基于财产所有权，对受托的国有资产管理企业依法进行监督，防止国有资产的不当流失。 四、关于国有资本参与市场运作的利弊权衡 在我国的计划经济时期，长期以来甚至没有“资本”的概念，只有“资产”这一概念。因为，拘于时代观念的限制，许多经济学界的学者曾提出，“资本”强调的是财产的流动性和经营性，而“资产”注重的是财产的使用属性。 在计划经济时代，政府在国有资产的运作中喜欢“统管一切”。 常常通过行政手段，任意干预国有资本的正常运作，比如随意抽走投入企业的资本金。即使在进入市场经济时代以后，某些地方政府仍将国有企业改制后上市的股份公司或者已经成为混合所有制的企业，作为国有企业对待，插手其经营及投资决策事务。甚至有地方政府部门利用其“强势”地位，与企业单方面拟订具有固定格式和内容的合同条款，给弱势一方造成损害。上述都是政府非理性行为的消极表现。经济合同的订立，其目的也不是为了实现国有资产的保值增值，而只是成了下级行政机关完成上级行政机关下达的任务。 市场经济改革以来，诸多的经验教训表明，由中央政府单独参与国有资本的运作，转变为中央与地方、地方与地方、政府与企业间的联合参与，这一多元化的国有资本运作模式，更能满足经济发展的需要，也更有利于经济的持续增长和实现利益主体的多元化。为此，1997年9月，国务院曾专门颁布了全民所有制工业企业转换经营机制条例，明确肯定了企业享有投资决定权，并具体规定了企业投资范围、决策权限和责任约束等。实际上，我国某些地方省份，如海南省，已经在政府无权作为投资主体办企业方面进行了有益的探索。即政府把其经济活动的权能部分委托给市场中的非政府人，其自身则主要发挥协调、指导、监督和服务的功能，并为这些代理人创造良好的投资经营环境。 对于受托企业而言，应按照市场规律对国家参股、控股的国有资金进行自行决策和支配，在兼顾国家利益的同时实现自身的利益。即通过规范“看得见的手”，从而让“看不见的手”发挥作用，以有效防止政府凭借其特殊地位或政府背景谋求国有资产的非法增值。 一些特殊领域，如医疗、教育，还有投资大收益小的公益项目，以及涉及国计民生的公共领域，这些都需要国有资本的直接参与。因为在市场中，个体和非国有成分无论在投资意愿、投资水平、投资规模方面都无法紧扣“公共服务”这一主题。 五、结语 在计划经济时代，法治成分还不太完善，具体到哪些事应由政府出面，政府法律责任的承担方式，并无明确的法律规定和权责划分，“首长条子工程”便是那个时代的一个印记。正是由于过分依赖于人治，常常出现政府与企业搅在一起，职责不明的不正常现象，致使经济合同演变为权力的工具。资金的正常运作，随之丧失了安全保障，同时，也影响了政府的投资职能与投资效率。 因此，在法治与人治进行的利益权衡中，人们逐渐认识到，为了避免重蹈行政任意之覆辙，应本着“谁投资、谁控制、谁受益”的原则，通过立法明晰责任主体与受益主体。对于国有资产而言，即要实现政府的