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试论城乡居民养老保险法律制度的构建 摘要： 关键词： 1991年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定，开始在我国建立企业职工基本养老保险制度。通过二十年的发展，已经覆盖城镇企业绝大部分职工。为做到养老保险制度的全覆盖，实现“保基本、广覆盖”的政策目标。自2009年开始，国务院发布关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发200932号），开始在我国农村建立针对农村居民的新农保制度；2011年，又发布关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见（国发201118号），开始在我国城镇建立针对城镇居民的养老保险制度。上述指导意见的出台，弥补企业职工基本养老保险制度的不足，扩大养老保险制度的覆盖面，为建立覆盖全面的养老保险制度打下很好的基础。但另一方面，笔者在工作中也看到，国务院对农村居民和城镇居民（统称城乡居民）建立养老保险制度的指导意见还停留在较低的立法层次上，不能完全解决各地具体政策规定不一、政出多门、地区分割管理的现状，城乡居民养老保险制度缺乏法律强制力，城乡居民养老保险与企业职工基本养老保险之间还缺乏衔接等问题，具体而言，我国农村养老保险制度面临的法律问题如下： 一、我国农村养老保险立法滞后 纵观国外的农民养老金计划，如美国、日本、德国、法国等西方发达国家，一个颇为典型的事实就是立法先行，通过立法明确政府和参保农民双方的责、权、利，并予以强制实施，确保养老保障制度的持续、稳定、健康发展。西方发达国家立法中，有为农村养老保险单独立法的，也有把农村养老保险纳入到社会保险法中统一规定的。不管采取哪种方式，均以法律形式保障农村养老保险制度的实施。但我国立法滞后，涉及城乡居民养老保险的立法只有3个，分别是宪法、老年人保障法、社会保险法和国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见、关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见。其中宪法、老年人保障法不是专门针对农村养老保障方面的专门法，仅笼统提到国家要保障老人的养老权益。社会保险法第20条、第21条、第22条虽规定国家要建立和完善城乡居民养老保险制度，但对参保范围、缴费流程、待遇领取条件、待遇支付方式、政府补贴拨付等缺乏具体规定，其中的社会保险征缴、社会保险基金、社会保险经办和监督等内容明显针对企业职工基本养老保险制度而设立的。国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见、关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见属于法律层次较低、法律意义并不完善的政策性制度，仅对城乡居民养老保险制度框架做了原则性规定，法律约束力不强，法律制裁表现为空白。由于立法滞后，使城乡居民养老保险制度在实际贯彻实施中，部分地方经办部门公共服务不到位，甚至出现损害参保农民利益的行为。 思想汇报 二、农村养老保险相关的制度规定政出多门 当前，我国社会保障制度的立法具有政出多门的特点，有国务院制定的法规制度，有财政部、民政部、人力资源社会保障部等部委制定的规章，还有地方政府制定的实施办法。城乡居民养老保险制度尚处于试点阶段，就显现中央立法欠缺、地方立法畸形繁荣的问题。国务院指导意见允许地方结合实际，出台具体操作办法，造成各省制定不同的城乡居民养老保险模式。如浙江省、山东省、吉林省制定的城乡居民养老保险制度，对如何经办有不同的规定，补贴标准和养老金方法水平也不统一，不同的操作办法，造成立法混乱，形成新的地区分割管理体制。 三、农村养老保险与企业职工基本养老保险之间缺乏衔接，影响劳动力资源的合理流动 近年来，进城打工的农村居民逐年增多，城市居民也有先参加城镇居民养老保险后就业的情况。 阳俊雄：当前我国农村劳动力转移面临的主要问题与对策建议，载自调研世界，2004年05期，第3页，载自中国知网。农民进城打工后，在养老保险关系的转移接续上面临着诸多难题。一方面，农村养老保险的制度模式、保障水平、补贴方式与企业职工基本养老保险不同，从待遇水平和政府责任较低的农村养老保险转移至待遇水平和政府责任较高的城镇养老保险，加重了地方政府的负担，成为地方政府消极对待处理的原因之一；另一方面，企业职工基本养老保险制度受政出多门因素的影响，立法主体多元化，地方立法数量过多，增加了养老保险制度之间衔接的难度。如城镇企业职工基本养老保险制度，1997年国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，但确定两个有较大差异的试点方案，允许各地、市级以上政府根据本地情况自主选择，有条件的地方实行省级统筹。结果全国各省、市、自治区选择不同的方案，同时又有不同的实施方案，造成城镇企业职工基本养老保险制度在全国形成2000多个统筹区。 韦樟清：中国养老保险关系转移接续制度研究，福建师范大学博士论文，2009年4月，第101页，载自中国知网。上述问题影响了劳动力资源的合理流动，损害进城务工人员的养老权益。 四、城乡居民养老保险制度缺乏法律强制力 从法理学角度来看，一部完整的法律规范应包括假定、行为模式和法律后果三个部分。无法律责任和制裁措施的法律规范，是一个有缺陷的系统，难以有效发挥法律规范的强制功能。现有农村养老保险制度存在无法律责任的问题，一方违反责任的行为，没有明确的法律制裁措施，其结果必然是损害另一方的权利。如新农保基金筹集中，对参保人每年未及时缴费的行为，无明确的制裁措施，地方政府如果停保，也没有法律依据，其结果在一定程度上加重了地方政府的管理成本；反过来，法律对地方政府拨付参保人的缴费补贴不到位、经办机构养老金发放不及时等政府责任不到位问题，缺乏有效的制裁措施和救济渠道，将容易损害参保人的应得利益。这种现象如果严重到一定程度，政府与参保农民之间将互相失去信任，制度难以继续运行下去。 针对上述问题，笔者结合接触养老保险业务经办等工作实践经验，借鉴国际上居民养老保险法律制度的经验，同时进行了法理思考；在立法时遵循生存权原则、社会平等原则、参保人风险分担原则、政府承担主要责任原则、法律体系统一性原则的基础上，提出构建城乡居民养老保险法律制度，以解决上述问题，促进我国养老保险制度的持续发展。 一、立法层次 我国人大应在城乡居 开题报告 民养老保险试点工作的基础上，研究制定城乡居民社会养老保险法，补充社会保险法，还要修改完善宪法、刑法、行政诉讼法等相关法律条文规定，明确居民的养老权益，保证养老保险基金安全，并加大对违法行为的惩戒力度。国家在制定城乡居民社会养老保险法的基础上，国务院还应专门出台城乡居民社会养老保险条例，对主要方针、地方政府责任、保障对象及范围、基金筹集、参保人个人账户的建立、基金的管理、养老金待遇领取条件和待遇享受标准、经办管理制度、违法责任的处理处罚等进一步细化。除做好上述细化规定外，条例还要保证全国城乡居民养老保险业务工作的协调统一，解决因“政出多门”造成养老保险立法混乱的问题，做好与企业职工基本养老保险、其他农村养老保险的衔接。 二、城乡居民养老保险法律制度的内容 城乡居民养老保险法律制度内容应包括立法目的、方针、保障对象及范围、资金负担、国家责任、与相关制度衔接、政府补贴拨付和业务经办等。立法目的是规范城乡居民养老保险关系，维护参保人合法权益，促进社会稳定。主要方针是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，做到人人有保障，充分体现社会平等。保险主体及范围应规定参保人资格为年满16周岁、具有居民户籍且未参加企业职工基本养老保险的居民（不含在校学生）。资金负担分为参保人缴费、村集体补助和政府补贴三部分，中央财政对基础养老金进行补贴，地方政府也对参保人缴费给予一定程度的财政补贴。国家责任应体现在全国人大讨论建立该法，将居民养老保险事业纳入经济和社会发展规划。与相关制度的衔接应：一是以前养老保险制度的衔接，如城乡居民养老保险与老农保的衔接，与被征地农民养老保险的衔接、与农村独女户养老保险的衔接，以及与企业职工基本养老保险制度的衔接。政府补贴的拨付应明确拨付的范围和标准、资金拨付程序及拨付时间要求，补贴资金使用等方面。经办管理应明确管理内容，可分为参保登记与缴费、待遇支付方式、基金管理、养老关系的转移接续等。 三、其他相关法律的完善 一是增加宪法中关于公民承担养老保障义务的规定。宪法中只强调了公民的权利，对公民应承担的义务缺乏明确规定；在以后宪法修正时，增加关于公民参加社会养老保险时应承担缴纳保险费等义务的规定。 二是完善刑法中第273条规定。目前刑法对社保经办机构工作人员和参保人涉嫌骗取、套取社会保障基金和挪用社会保障基金等缺乏具体的罪名，第273条“挪用特定款物罪”不包括社会保障基金，应加上社会保障资金。 三是完善行政诉讼法。我国目前的行政诉讼法第六十七条规定的“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的县体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”。上述规定有两个方面不适应新农保法律制度的要求：一是仅规定了行政机关或者行政机关工作人员，未扩展到代为行使行政机关职能的事业单位。在新农保实施中，社保经办机构虽不是行政机关，但代行行政机关职能，行政诉讼法中应加上代为行使行政机关职能的事业单位。二是未规定由于行政机关或者行政机关工作人员不作为导致公民应享受的权益受到损害时如何赔偿。对新农保来说，行政机关或者行政机关工作人员由于拨付政府补贴资金不到位、业务经办不及时等不作为影响农民享受权益的行为，应为农民提供有效的法律救济渠道，明确对农民的赔偿方式和标准。 总结大全 参考文献 刘金国、舒国滢：法