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沈阳建筑大学毕业论文沈阳建筑大学毕业论文毕 业 论 文 题 目 城乡社会保障制度一体化发展研究 学院专业班级 城市管理2010级1班 学 生 姓 名 边巴布赤 性别 女 指 导 教 师 李南芳 职称 副教授 二一四年 月 日40摘要 社会保障制度以追求公平公正为基本原则，在调节社会收入分配方面具有其他制度所不可替代的功能。城乡一体化是现代化经济发展过程中的农工业的日渐提高的必然要求，加强城乡间的经济交流与合作，让城乡之间的生产力更好地分工，更好地发展、更加合理的布局，从而取得最好的经济效益。 本文以城乡社会保障一体化为前提，对现阶段城市和乡村的社会保障制度以一体化存在的问题，总结出了制度改革的问题及与国外之间的比较。第一章阐述了论文的研究背景与研究目的及城乡社会保障一体化研究意义与内容，同时给出了研究内容。第二章介绍了关于城乡社会保障制度一体化的相关理论。第三章介绍了现阶段城乡社会保障一体化的现状和存在的问题。第四章介绍了国外社会保障制度并进行了比较。第五章主要讲述怎样才能完善城乡社会保障制度一体化，主要是自己的观点及建议。通过以上的研究希望对现阶段城乡社会保障制度一体化的工作做出一些贡献。关键词：社会一体化；社会保障；社会保障制度 AbstractSocial security system in pursuit of fairness and justice as the basic principles of the system with other irreplaceable function in the regulation of income distribution, social aspects. Urban-rural integration is the process of economic development of modern agricultural industry increasingly inevitable requirement to improve and strengthen economic exchanges and cooperation between urban and rural areas, so that productivity and better division of labor between urban and rural areas, the development of better, more reasonable layout, thus get the best value for money. In this paper, the integration of urban and rural social security as a precondition for the social security system in this stage of the integration of urban and rural problems summed up the problem of institutional reform and comparison with foreign between. The first chapter describes the background and purpose and significance of the integration of urban and rural social security and content of the paper, and gives the research. The second chapter describes the relevant theory of urban and rural social security system integration. The third chapter describes the current situation and problems of urban and rural social security integration stage. The fourth chapter describes the foreign social security system and compared. The fifth chapter focuses on how to improve the integration of urban and rural social security system, mainly their views and suggestions. Through the above research in the hope that at this stage of urban and rural social security system integration work to make some contribution.Keywords: social integration; social security; social security system城乡社会保障制度一体化发展研究第一章 绪论 1.1研究背景及目的1.1.1研究背景 在地理形态上，乡村和城市是一个深层上存在截然不同又互相联系的两种形态，之所以截然不同，是因为乡村和城市在政治，经济，文化，社会，生产方式，生活方式等方面存在着巨大的差异，之所以相互联系，是因为乡村和城市共同组成了社会这一有机体，乡村和城市相互依存，相互渗透，相互作用的关系，同时，由于历史，制度等诸多原因，也存在着乡村与城市的分割与对立。就目前中国社会保障的城乡布局而言，主体的基本社会保障项目还主要是覆盖城镇人口，广大中低收入的农村居民几乎享受不到基本的社会保障。此外，随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，许多农村人口涌入城市从事非农工作。在城市，基本社会保障的社会覆盖面依然没有达到应有的体现。除了有关行政部门或单位外，其他生活收入低或一些社会的弱势群体缺乏最基本的社会保障带来的优惠。1.1.2.研究目的 2012年,中国国内根据生产总值的数据，按照国际经验,中国人均国内生产总值和城市化水平已接近上中等收入国家平均水平线,表明中国经济社会已经步入一个新的转折时期。在这一历史阶段,处理好城乡关系、破解城乡二元结构就显得特别重要。一是城乡关系的发展状况决定了中国步入工业化、城镇化乃至现代化的发展质量；二是处理好城乡之间的互动是社会稳定的重要基础,也是必要条件；三是处理好城乡关系是解决“三农”问题的重要内容。因此,统筹城乡发展是当前中国经济社会逐步发展的必然要求,也是不可回避的重要问题。在研究和借鉴外理城乡关系的基础上,搭建了统筹城乡发展的框架,提出了统筹城乡发展的思路及路径的选择和相对应的对策。研究统筹城乡发展的理论和实践问题,以期在统筹城乡发展理论上有所丰富,特别是进一步完善统筹城乡发展的经济机制和指标体系；并以理论为指导,结合国内外的比较经验,提出统筹城乡发展的政策和具体措施,为当前和今后一个时期各地实践提供政策参考。1.2研究意义 城乡发展是中国社会发展到一定阶段的必然要求,是化解城乡二元结构化的矛盾。对这问题的研究,一方面对学科发展和创新具有现实意义；另一方面对政策和社会效益具有实践意义。其重要意义体现在：研究城乡社会保障一体化问题,推动城乡社会保障一体化,是在城乡一体化过程中来保障务工人员、农民和农村孤老等社会弱势群体的生存、发展权利,是稳定城乡社会结构,减少社会带来不必要的摩擦；研究城乡社会保障一体化问题,是改变因我国特殊的城乡二元结构,长时间的工农业，造成了农村明显落后于城镇,我国城乡社会保障一体化的执行是有利支持标准不统一的现状；研究城乡社会保障一体化是对中央政策的认真贯彻。随着我国社会的快速发展,城乡和社会的发展已成为我国近期举国的政治共识，积极实现让每个人享有社会保障所带来的好处,确立社会保障一体化发展的总方向。 因此,本文精确地研究“城乡社会保障一体化”这问题,是更加完善社会保障体系,使社会保障制成为实现社会公平和进步的有力支持。对实现全面建设小康社会的具体目标,建立社会主义市场经济,保证社会安全,促进国民经济可持续发展,顺利进行城镇化等方面都具有重要意义。1.3研究方法 在研究方法上，本文采用规范和实证相结合的研究方法，在现实层面上主要采用规范和定性的分析方法，对社会保障的基本概念和城乡社会保障一体化的涵义进行了界定，并对国外基本社会保障理论进行比较和分析；在理论层面上主要采用实证的分析方法，本文从我国现阶段城乡基本社会保障出发，分析了目前中国城乡社会保障一体化面临的问题和缺陷，以及对未来改革需要完善的地方；在实证研究方面，根据我国的国情和国外社会保障建设的经验以及我国城乡社会保障一体化对未来的发展趋势，采取定性和定量的分析方法，把社会转型、人口老龄化、劳动就业、经济发展、基本社会保障社会主义和新农村建设的建设相联系，分析了城乡基社会保障一体化实施的可行性和重要性，并探讨了构建城乡社会保障一体化体系的切入点，评价指标和具体的制度设计，提出了符合城乡社会保障发展所需要的建设性建议。1.4研究内容 城乡一体化是生产力的发展导致城乡居民生活提高的方式、改变生产和居住方式的一种过程，让城乡居民的生产技术、总人口、劳务资本等要素相互融合，相互服务，逐步提高城乡之间在社会、经济、生态、文化上协调发展的过程。这是人们思想上的重新认识，也是中国政策改革变化；这不仅仅是产业布局和利益关系的调整，也是发展思路的转变；不仅领导方式和工作方法的改进也是体制和机制的创新。从城乡角度出发城乡一体化是指相对相对落后的农村和发达的城市，打破相互之间存在的矛盾，逐步实现生产要素的优化组合和合理流动，促使生产力在乡村和城乡之间的分布，社会生活和城乡经济结合与协调的发展，逐步缩小城乡之间存在的差距，致使乡村和城市融为一体。城乡基本社会保障一体化制度的主要内容：城乡最低社会保障制度；城乡基本养老保险一体化制度；城乡基本医疗保险化制度第2章 相关理论概述 2.1城乡一体化2.1.1城乡一体化的概念 城乡一体化是生产力的发展导致城乡居民生活提高的方式、改变生产和居住方式的一种过程，让城乡居民的生产技术、总人口、劳务资本等要素相互融合，相互服务，逐步提高城乡之间在社会、经济、生态、文化上协调发展的过程。这是人们思想上的重新认识，也是中国政策改革变化；这不仅仅是产业布局和利益关系的调整，也是发展思路的转变；不仅领导方式和工作方法的改进也是体制和机制的创新。从城乡角度出发城乡一体化是指相对相对落后的农村和发达的城市，打破相互之间存在的矛盾，逐步实现生产要素的优化组合和合理流动，促使生产力在乡村和城乡之间的分布，社会生活和城乡经济结合与协调的发展，逐步缩小城乡之间存在的差距，致使乡村和城市融为一体。从经济学界的生产力合理布局和经济发展规律角度出发，觉得城乡一体化是现代化经济发展过程中的农工业的日渐提高的必然要求，加强城乡间的经济交流与合作，让城乡之间的生产力更好地分工，更好地发展、更加合理的布局，从而取得最好的经济效益。我们认为，城乡一体化就是要把城和乡、工农业、农村居民与城镇居民看作一个整体，综合研究讨论，政策上的改革和统筹规划来促进规划和城乡的建设、市场的信息、产业上的发展、生态环境的保护、政策的措施、社会事业的发展一体化，改变城乡二元体制的经济结构，产业发展上的互补、实现城乡政策的平等、国民待遇的一致，让农民感受到与城市居民一样的实惠和文明，使整个城乡社会全面可持续发展。 2.2社会保障2.2.1社会保障的概念 在我国，社会保障是通过国家立法，积极调动社会各方面的人力物力以及财力，针对无收入或者低收入以及遭受各种意外的自然灾害的公民来提供能够维持生存，在年老，失业，患病，工坊，生育时来保证的基本生活不受影响，同时根据社会经济的发展状况或福利水平来提高公民的生活质量。2.2.2社会保障特征 根据社会保障的一系列内容总结出一下特征：强制性。社会保障的内容，对象，方式，方法等都是有国家规定的，只要符合国家的规定的都要务必参加这与民间的慈善事业和企业的各种保险有实质上的区别。这与商业保险以及民间慈善事业有明显区别；准确性。社保规定的内容是完整的，是受保条件，受保人，社会基本保障的给付标准，资金来源，等规定的。这家庭抚育和赡养是不同的；基本性。社保通常只涉及基本的风险。而且这种风险带有普遍性，即每个人都会遇到这种风险。 由此可见，社会保障不但具有十分丰富的内涵，而且方式，内容，方法又与一个国家的经济，政治，道德，道德等因素相关。2.3城乡社会保障一体化的特征2.3.1实施范围普及化 社会保障实施的范围很广泛，普及到全体社会成员。这因为，在社会市场经济条件下，一方面，普遍地存在着病、生、老、残、伤以及失业等的风险，需要社会的各级保障；另一方面，在社会主义国家，有责任使社会成员获得享有基本社会保障的权利。这是由社会保障平等和基本社会保障的各种原则来决定的2.3.2基本保障社会化 基本保障社会化，就是要将单位保险、企业保险改为社会保障，建立于单位和企业相独立的社会保障制。社会保障的社会化，即社会保障的管理进行社会化，当社会成员遇到风险或生存发生困难时，由社会提供基本医疗和基本保障。这样，就可以摆脱企业保障形成的职工对，以及企业对职工的终身保障责任，从而有利于现代企业和新型的劳动制度的形成。2.3.3 保障制度一体化 社会成员都有享受社会保障的平等权利，市场经济和劳动制度改革又要求劳动者在全社会范围内自由流动，因而要建立一体化的基本保障制度。一体化，是指在全国范围内，对所有的劳动者和社会成员在资金的筹集比例和给付标准和办法上是统一的，不应由于各种原因有差别。一体化的基本保障制度，是根据国家的根本法规定的，只管基本医疗和基本生活的保障。2.3.4多元化（1）多元化的保障主体 要改正过去那种老思想老方法，确立多元化的社会保障主体。劳动者的医疗和生活保障是个人自我保障。劳动者创造的价值是个人的一部分，这不仅维持本人及家庭的生活，积累必要的资金，以备使用。个人及家庭无力承受的，则由社会提供。单位是负有为职工缴纳社会保险费的有限责任主体。是举办补充保险和提供服务保障的主体。政府是社会保障组织、规范、托底的主体。（2）多元化的多渠道的方式 社会保障中的社会保险资金除生育、工伤保险外，另外的保险一般由用人单位，个人及政府三方承担。基本社会保障的另外项目如社会福利、社会救济等，则用政府拨款，个人及捐款等。（3）多元化的管理体制 社会保障要实行统一的集中领导，建立统一的领导机构和决策，统一领导和管理来领导的不统一。但是，统一的领导一定要和分工结合起来。在统一领导下，有些项目分工由有关部门负责具体管理，同时还必须和分级管理结合起来。2.4城乡基本社会保障一体化制度的主要内容2.4.1城乡最低生活保障一体化制度 生活的最低保障是由国家通过法律，对生活有困难在最低生活标准或贫困线以下给予物质上的保障和帮助，维持生存发展，生存的权利和社会保障的需要。主要包括以下两项内容：对因自然灾害所带来的困难的公民进行生活救济；对最低生活标准或贫困线以下的个人及家庭给予最低的生活保障。社会保障是最基本，最广泛的保障，也是社会保障最后一道防线。也是应用最广泛的一个无论各地方的发展如何，人人都需要的最低生活保障。2.4.2城乡基本养老保险一体化制度 养老保险是解决老年人养老问题而建立的社会保障。它是基本社会保障的内容之一。城乡一体化的基本养老保险是在国家的领导下通过国家政府的补贴，缴纳个人基本社会养老保险费的方式，建立基本社会养老社会统筹账户和个人账户，实现城乡居民基本养老方式的统一。此外，养老保险还必须办好敬老院，社会福利院等福利性服务设施。2.4.3城乡基本医疗保险一体化的制度 在2001年7月16日起贯彻实施的国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，基本要求是：基本医疗保险水平应与我国的发展力水平相适应；按照“低水平，广覆盖”的要求，城镇所有的在职工都务必参保（医疗保险），实行用人单位以及个人来承担医疗保险。西藏自治区于2009年实现城镇职工基本医疗保险自治区统筹，即在全区范围内统一制度、统一管理和统一调剂。医疗保险基金按照统收统支模式运行，同时实现城镇职工基本医疗保险个人账户卡“一卡通”功能。2.4.4城乡基本社会保障一体化的原则（1） 因地制宜原则 我国的社会保障制度存在城市和乡村之间的差异外还存在区域范围内不同还有他的发展水平也存在很大的差异。经济的发展与社会保障制度的水平与基金储备，财政能力对人口结构有很大的内在关系。由于不同的发展程度，特别是发展水平不平衡中西部地区，其相对应的社会保障制度发展程度也不同；由于各地方的基金的储备情况不同，各地所能够承担的保障能力也不同；再加上进入城市人口年龄的不同，决定了我国城乡社会保障制度应遵循因地制宜的原则。（2） 循循渐进原则 在现阶段我国社会保障制度城市和乡村的二元制度存在比较大的差异，各地社会保障制度发展的水平也有很大的差异，许多城市的社会保障制度还存在的严重问题，再加上农村社会保障制度刚起步很年轻，因此，建立城乡统筹的社会保障制度的过程中不能操之过急。首先要进行统一规划，以中央统一部署为核心。然后分步骤，分阶段的实施，坚持循循渐进的原则。（3） 统筹兼顾原则由于社会保障制度存在城市和乡村之间的差异，地区的差异，因此在完善和健全的城市和农村社会保障制度的同时，衔接城乡社会保障制度是关键。要把城乡社会保障制度有机的联系起来，建立起一个具有实际操作性的框架，这不仅能够完善城市社会保障制度，又能完善发农村社会保障制度；因此，我国城乡社会保障制度的建立应坚持头筹坚固的原则。（4） 相互配合原则 根据相互配合的原则总结出一下应注意的内容：要与农村民主法治相一致。社会保障制度需要民主制度的密切原则的配合，需要相关法律制度的完善与支撑，更需要提高广大农民对法律的意识，这样才可能有效建立正确的城乡社会保障体系。 要与农村税费制度改革相容，使税费改革和社会保障制度相互促进，相得益彰。应协调与农村经济发展水平。只有农村的发展，才可能完善为社会保障制度的建立和奠定良好的基础。要与相一致城市工业化进程。只有实现工业和农业的发展，才能保证建立社会保障体系的最后的目标。第3章 城乡社会保障一体化现状与及问题3.1城乡社会保障一体化现状3.1.1中国社会保障的前提是城乡二元分割 我国人口的77%是在农村，但农业所创造的GDP总额为26%，而21%的城市人口却其75%的总额。现代工业与传统农业同时并存，发达的城市与农村的经济同时并存。这是典型的二元经济结构。这是由经济二元化结构决定的，我国的城乡差别影响着社会保障的水平的提高。占人口18%的城镇居民却享受着86%的社会保障经费，而仅占人口77%的农村居民却仅占全国保障费的12%。城镇已初步建立了比较完整的社会保障体系，其中养老保险金已渐渐实现了社会化的统筹，失业保险、工伤保险、失业保险都在原有的制度基础上进行了初步的改革和完善。而在大范围内的农村，还是以国家救济和福利为重点、除医疗保险和养老保险进行了适当的改革，但其他保险基本完全的建立起来。城镇的社会保险率已经扩大到87%以上，而农村不到1.3%。这种城乡之间的差距客观的，具有深刻的社会背景，在其长时期是无法改变的。3.1.2中国社会保障的基础是土地保障 当代农民的经济收入保障，主要应前一年的农业收入好坏而决定的，农业几乎完全成为农民的唯一经济来源，土地也成为最后的依托。而我国是人口众多、缺乏土地资源的农业大国，从这个意义而言，土地对农民赖以生存的重要关键由于“联产承包责任制”打破了计划经济体制下的“一大二公”的经济格局，使农民拥有了自己的土地，带动了农民的积极性，同时也加重了农民对土地的依赖感。改革开放以来，以农村联产承包责任制为改革为农民提供了宽广的大道，为多元化生产经营方式打下了坚实的基础。据资料显示，我国农民收入发生了很大的变化，其中非农业收入呈现上升的趋势，由1981年的15%上升到1991年的44%，农业收入则下降，由1979年的83%降至1991年的56%。因此，尽管农民的非农收入增长的多块，但是，农业是农民收入的主要来源，靠土地仍是绝大多数农民的理性选择。3.1.3中国社会保障的实现机制是农村青年的城市化 新中国成立后，绝大多数的农村青年或通过定居城市或进城打工，这样城市化的进程明显提高。农村青年的城市化带来了两方面的效应：一是，农村青年被扶养者减小，城市社会保障中的空账也变得丰富起来，可以说，农村青年人口的城市化时刻在人口结构上的老龄化速度，另一方面，由于土地是农村人口的最后保障，城市化后的农村青年，只要比较少的经济帮助就就可以实现自己的基本保障，一般情况下，城市化后的农村青年对农村的保障主要在于对他们加强了农民抵御风险的能力。正是借助于这种城乡保障水平上土地保障，城市化后的青年延迟了城市老龄化通过统一的城市群体为其做出了自己相应的贡献；很显然，这种方式是由城乡的二元化、低水平的农村社会保障所决定的。以上的分析我们发现农村为其城市化的青年提供了抚养、教育等相关费用，显然，这并不是一个小数字，而这些人在城市化以后，借助于城乡差别，实际上给农村所做出的是不对称的回报。换一个角度来说，实际上是由农村投资，而同时由城市和农村共同来收益。所以，从社会保障的资源上来说，城市化的过程就是农村资源凝结成人力资本的形式向城市转移的过程。因此在某种程度上可以说，城市化这一机制，使城市化的青年在支持城市社会保障正常运行的同时，也同时支持了农村基本保障正常的运行。3.2城乡社会保障制度一体化改革中存在的问题3.2.1社会保障的改革 当前，我国正处于计划经济转轨的重要时期，与之相关的各项改革，也正在稳步的跟进当中，但作为社会保障制度改革的明显滞后，这不但给其他各项政革造成了相当大的阻碍，而且人们对社会保障产生了信任危机。所以说，改革我国的社会保障制度还有很长的路要走，目前的改革尚存在不少问题：（1） 落后的社会保障制度改革，导致了居民消费的需求。保障基金不足，水平低，无法满足居民的基本需求。随着人口的老龄化，以及下岗，失业人员的增多，以现有的基金总量根本无法满足对未来保险金的支付。医疗，养老和失业保险水平偏低不仅影响了广大下岗，失业职工及退休人员的基本生活，还使在岗职工，干部对未来生活的危机感增强，人们不得不采取谨慎储蓄的方式进行自我保护，消费需求因此受到抑制。管理体制的混乱，人们对社会保障产生了信任危机。我国现行的社会保障采用了不统一的管理，致使政出多门，各自为政；对基金的滥用，挪用现象十分严重，在人民群众中造成极坏的影响，以致不少人产生了人们的危机感加深的重要原因之一。社会保障新旧制度衔接不畅，加深了人们的危机感。当前社会保障新旧制度衔接中的几个敏感问题没有解决好：一是职工工龄折抵保险缴费年限的问题；二是机构改革后分流公务员的社会保障问题；三是医疗保险改革中下岗，失业职工及贫困居民个人缴费问题；四是；“下海”人员的历史欠账问题。这几个敏感问题不解决好，人们的危机感加深的重要原因之一。（2）对于重建社会保障制度。改革之初我们并没有对其提出总体设计，而是从养老保险制度突破，逐步改革和重建。每一项社会保险项目的改革缺乏周密的考虑和计划。随着社会保险制度的重建深入，到底要建立什么样的社会保障制度这一问题越来越多地困扰我们。但有一点是清晰的，即社会保障制度改革总体框架问题，是一个关系到改革方向的大问题，也是我们社会保障制度改革成功与否的重大问题。缺少对这个问题成熟思考，必将我们在改革过程中无所适从，走弯路也就是不可避免的了。（3）过分的强调社会的作用。在实行社会保障制度，其形成了社会经济总体框架的一部分。社会保障制度具有预防，救济贫穷，社会稳定的社会作用，因此重视社会保障对社会作用是理所当然的。但对经济功能的社会保障制度也不可忽视。在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，从这个角度出发，社保制度就不能仅盯着其社会的功能，即选择改革重点时不应只对准保障制度智能的完善，而不是社会保障制度各项目本身的重建和完善。若不过分强调社保制度的社会功能，又必将难以正常发挥，从而重建起来的社保制度难以脱离计划经济功能。从这个意义上说，市场经济不仅要求社会保障管理社会化，而且还要求社会保障制度的运行更要符合市场经济的规律。3.2.2基本养老保险制度的改革（1） 关于养老金。根据我国现阶段的基本国情及现阶段的经济体制要求，养老保障制度应从收益为基础，养老金现收现付体制这已经成为社会普遍的共识，并且在党的十四届三中全会中得到了明显的体现。此会中提出，在养老保障的问题上，要实行社会统筹”和”个人账户”的相结合。（2）1995年3月的改革方案无法实现三中全会中提出的改革目标。为落改革的要求，1995年3月，国务院发布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，并提出了两个操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。方案一的特点是，要建立在职职工的个人储蓄，养老金的计发要与职工退休后的个人储蓄储存相对应。无论是以前参加工作的还是现在都要实行个人储蓄制度该方案的年限跟以前参加工作的年限是一样的。已退休的养老金通过企业缴纳的一定的比例来解决，按照改革前老办法来执行。方法二它设计了比例比较小的个人储蓄。目前退休后分发养老金分为两方面；一是社会性养老金，按照职工的工资比例发放；二是缴费型养老金，个人缴费保险费每满1年，按工资比例来发放；可见，两个方案的设计思想，内容等是存在较大差异的，但有一个共同点就是养老金的来源都是通过统筹缴费来解决。由此可见，养老金的来源不能进行特殊处理的方法，要想实现改革是根本就是不可能的。（3）空账的运行很难进行支撑，有关的目标就无法实现。1994年的改革制度的方案既不能建立个人账户制度，根据实际情况，也是很难继续下去的。由于已退休职工的退休金的支付压力巨大，再加上其他高昂的成本，养老金缴费率都在18%以上。调查结果显示，近期各地方的养老金的收缴呈下降的趋势，有些地区的收缴率1995年竟降至39%51%。为了维持更好的体系运转，一些地方必须提高缴费率，避免造成恶性的循环。3.2.3失业保险制度的改革与其他国家相比，中国的“失业保险”实施的太早，仅只有12年的历程，而世界上最早建立失业保险制度却已走过了93个年头，这个国家就是法国（1） 以前各种的理论误解造成我国失业保险的姗姗来迟。大家都知道，长期以来我国实行的是统包统配的就业制度，人们普遍认为在社会主义阶段里不存在真正意义上的失业，实行统包统配意味着每个公民都有工作，政府有能力有责任解决他们的就业问题。因此，多年以来不仅在我国还是在国外的社会主义国家，就把失业作为理论的壁垒区。1986年我国正式建立失业保险制度。称为“待业保险”。一直到“十四大”我国才明确提出了“失业保险”概念。（2）50年代的失业救济制度，可以追溯到建国时的初期。历史背景。建立在建国初期，失业人数达499万，占1947年底人数的一半；破产的农民达几千万，新增失业人的城市也超过了199万。政策的措施。在对实行失业工人救济的地区，所有国营还是私营的企业对在职员，均缴纳一定的失业救济金；以“以工代赈”为主，并在有的省份建立了“失业救济委员会”。这已经表明了我已经开始建立了失业保险金的雏形。历史特征。在当时的社会状态下，政府认为社会主义不存在失业，上述一系列的办法只是为了更好的解决旧社会遗留下来的失业问题但在制度上还没有更好的完善。（3）90年代的失业保险制度历史选择。改革不断深化，国有企业转换经济机制的步伐加快，建立社会主义市场经济的目标开始确立。政策及措施。1992年5月，国务院颁布了有关失业保险的制度从过去国有企业的四种扩大八类七种人员；工资按企业的在职职工总额的0.5%0.68%的保险金；将过去下岗人口的工资的比例来发放失业保险费的方法，改为民政部门规定救济金额的120%135%的计发；在救济金的使用上，重申就业服务，促进再就业等。此外，还要求县级以上政府成立失业保险基金委员会，以对基金进行监督，并制定严格的基金收缴，管理与使用制度。历史特征。相比较而言，现阶段我国失业保险制度得到了进一步的补充和完善，失业保险工作取得了比较明显的进展。3.3政府的社会责任保障问题 社保事业上政府的资金投入量有点不足。对资金的投入量农村和城市相对不平衡。据相关数据可知，城镇居民的社会保障占全国的77%，而农村居民只享受到10%的社会保障金。城镇已经起步建立了比较完整的社会保障体系，养老保险金已经实现了社会统筹，建立了国家，企业和个人共同负担的基金模式：失业保险，工伤保险，医疗保险以及刚出炉的生育保险，都在原有的基础上进行了相应的完善；政府组织的城乡社会保障的体系不完善不健全。需要指出农村城乡化的真空地带。在一般情况下，城镇化和工业化的步伐加快，在城乡一体化实行的过程中大量的农民失去了土地使农民无法享有社会保障的权利。另一种情况是农村的大量劳动力的剩余，纷纷涌城镇一些大中小城市和城镇补充三资企业，乡镇企业为城市经济发展和发达地区做出了比较有力的贡献；在社保工作中政府的功能比较欠佳。农民的养老方式的冲击量比较大。首先是家庭生活生存的保障的冲击，其次是集体的利益受到冲击：农村家庭规模去向小型化能够承担老年人生活以及赡养能力的下降；与之相衣服的养老职能的弱化。第4章 国外社会保障法律制度的比较4.1国外养老保险制度改革4.1.1人口因素的改革 养老保险领取者的人数增加和参保的人数的减少会直接影响现收现付制养老制度运行的趋势。养老金和参保量领取会直接影响到养老金的支出和基金的公款。根据数据显示，2000年，全世界60岁以上的老人占世界总人口的19.9%将近20%。到2050年，老年人的数量增加到世界总人口的22%。其中，经济发达区老年人的总人口目前的2.44亿人提高到88亿人，占该区总人口将由目前的19.99%提高到4%，经济发达地区老年人的数量也将从目前的9%增加18%。按不同的州进行划分，亚洲的老年人将由目前的3.48亿人增加到13.10亿人，占总人口的比例将从目前的8%增加到22%；欧洲的老年人将由目前的19%增加到38%；拉丁每周的老年人将由目前的9%增加到23%；非洲的老年人将由目前的6%增加到9%；大洋洲的老年人将由目前的13%增加到24%。人类寿命的延长和退休人口的数量增加，不仅使劳动力的短缺和加重了整个社会与劳动人的负担，同时也加重了社会保障压力。由人口老龄化引发的养老金危机，迫使各国政府采取各种措施改革养老保险制度。4.1.2社会因素的改革 随着国际社会有关执政策略，理论和观念的变化，根据政策的具体运用来解决社会，政治，经济等方面之间存在的矛盾。按照这个说法来看，养老保险制度既是社会的重要公共政策也是直接影响到执政党的权威性和支持率。战后苏联，东欧社会主义国家所实行的计划经济和其公民所享有的权益，为西方国家的民众提供了一种参照。为获取本国民众的广泛支持，西欧各国创设了多种福利项目，几乎形成了无所不包的福利模式。 同任何事物一样有利也有弊福利国家在不断发展和积累的过程中也存在着负面作用。其中，养老保险制度所导致的后果有三种表现:一是由于国家在养老保险的负面，使开支日益加大，政府财政日益沉重。二是不断增加的企业缴费负担使企业成本上升，严重地影响了产品的国家竞争力。三是增加了个人对国家的社会的依赖，使整个社会缺乏活力，而且扭曲了劳动力市场的供给行为，损害了经济效率，阻碍了经济发展。这些问题交织在一起使许多政治家认为，高福利制度“制造出来的问题，比其解决的问题还要多”，对高福利制度进行必要的改革，改造，被许多国家政府和政治家认为是紧迫的社会问题之一。 根据调整的法定退休年龄在退休条件方面调整退休年龄是一些国家比较普遍的做法，一种情况是延长领取养老金的法定退休年龄，把男女退休年龄由65岁，55岁延长至65岁左右。这是许多国家比较普遍的做法。（见表4-1）另一种情况是提前退休缓解就业压力，实现经济转型和对从事危险，有害健康工作补偿的措施。提前退休政策本是解决养老金危险相悖的，有些国家政府为解决就业和实现经济转轨的突出矛盾，用提前退休解决失业问题，是一种权衡利弊而迫不得已的选择。表4-1 一些国家领取养老金的法定年龄变化国家现行领取养老金的年龄将实行的领取养老金的年龄男性女性男性女性意大利55666060英国60636060美国63666666德国62616060日本64576055 苏联，东欧等转轨国家的养老保障制度面临的重大课题是，如何在改革原计划经济体制遗留的问题的困扰中，改造和建立适应市场经济的养老保险体系。特别是解决和处理好经济转轨时期的企业关，停，并，转，和失业的问题，探索解决企业缴费负担过重问题。 受智利模式的影响，大部分专柜国家已经或正在准备建立私营储蓄积累制养老保险制度，匈牙利，波兰等国家已经建立，俄罗斯，罗马尼亚等准备建立。由于同一面对养老保险的制度危机和人口老龄化的挑战，这些转轨国家不得不进行更富有探索性的改革。探索的重要改革举措是采取“名义个人账户”缓解养老金历史债务的压力，将现收现付与储蓄积累结合起来力图取两者之长，同时比两者之短，争取顺利实现向新的养老保险制度过渡。4.2国外医疗保险制度改革 日本农村医疗保险制度的主要内容。日本农民可享受的医疗保险主要指的“国民健康保险”，该保险基金的主要来源是被保险人交纳的保险费、国家和地方政府的财政补助和保险费在资本市场的投资收益。保险费根据每个被保险人的标准年收入的百分比交纳，每年核定一次，其中低收入家庭可以适当减少交纳。日本农村医疗保险支付水平较高，给付的主要是医疗费用，它是以家庭为单位，其给付范围包括：诊疗费及特定诊疗费的70%、高额诊疗费、助产费、丧葬费、育儿补助等；日本农村医疗保险制度改革的特点：法制健全。日本的农村医疗保险在其经营管理的每一个环节中都有相应的法律制约，保证了机构运行畅通无阻；管理层次清晰。日本农村医疗保险的管理机构职责划分明确，层次清晰，各机构配合默契，使复杂的医疗保险体系运行有序；监督机构健全。为能够及时纠正保险基金在运行过程中的偏差，避免失控，由代表各自不同方面利益人员组成的监督审查机构被赋予了绝对独立的职权，受法律保护，避免出现监督过程的利益偏向；农村医疗保险和针对雇员的健康保险之间是相互独立的，且具有排他性。二者不仅保险收入构成不同，而且保险费在他们的财源中所占的比重也有较大的不同，其中政府对农村医疗保险的投入比重较大。4.3国外失业保险制度的改革 一个多世纪以来，失业保险制度通过为失业者提供物质支持，在稳定社会，提高社会凝聚力，促进经济发展，改善人民生活等反面发挥了积极的作用。但是，从20世纪70年代开始，西方福利国家的社会保障矛盾日益提出，失业保险作为社会保障体系的重要一环，也面临同样的难题：一是失业保险基金支出不断攀升。70年代后期和80年代初，西方国家进入“滞涨”时期，经济发展缓慢，失业率上升，失业人数增加，失业持续时间延长，失业保险基金支出压力剧增。二是长期的高福利政策扼杀了经济活力，降低了经济效益。许多国家曾一度将主要用于为失业者提高竟可能优惠的失业保险待遇上，但结果并不理想，高标准的失业补偿水平和宽松的待遇享受资格，一方面，使失业保险基金支出居高不下，给国家财政造成沉重的压力和负担；另一方面，过高的失业保障水平削弱了企业的市场竞争力，企业只有通过不断削减雇佣量降低劳动成本，这对经济的发展产生不利影响。三是失业者消极影响对待再就业，由于缺乏鼓励失业者积极就业的措施，而失业保险基金的领取条件又过于宽松。不少失业者在得到高失业补贴后，不再积极寻找工作，对政府提供的平均失业时间，加重了失业保障基金的负担。在这种情况下，西方国家纷纷寻找失业保险改革的新道路。第五章 完善城乡社会保障制度一体化的对策5.1建立基金积累制的国家从实际情况看，建立全国统一的社会保障体系，难点甚多：保障体制的总体框架设置问题；资金缺口问题。凡是实行现收现付的基金积累制的国家，都存在着“成本”的问题，即面临很难想象的问题，既要为在职职工缴纳保险费，又要为退休的职工支付养老金。种种意见不一，不好解决。根据如下策略尽快建立起资金来源多渠道，保障方式多层次，权利与义务相对应，管理和服务社会化的社会保障体系，因此我们应从完善两个体系着手建立健全的社会保障体系：首先，完善社会保障制度体系。要逐步将目前的的“三条保障线”转化为失业保障险和城市居民最低生产保障“两条保障线”，建立起统一的企业和事业单位职工基本养老保险制度。 其次，建立统一，规范的城镇职工基本医疗保险制度。规范社会救济制度特别是城市居民最低生活保障制度研究制度符合中国实际的社会保障法规和政策完善社会保障管理体系。 根据如上策略，明确各自承担的责任，在提高社会保障待遇水平，开辟新的筹资渠道等重大问题上，应由明确划分政府与企业业单位责任，政府要建立起分工协作的行政管理体系；建立健全财政监督和社会监督制度。5.2养老保险制度方面 我国的养老保险制度仍存在人口老龄化，就业多样化和城市化发展的巨大挑战，职工的养老保险制度仍存在很多的问题制度仍进一步的改革和完善：5.2.1对基本养老保险制度进一步改革和完善（1）要继续把确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放作为首项任务，进一步完善各项政策和工作机制，确保离退休人员基本养老金按时发放，不得发生新的基本养老金拖欠，切实保障离退休人员的合法权益。(2)统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，不断扩大养老金范围，保障劳动者的合法权益。(3)逐步做实个人账户，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变。(4)为进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发方法。(5) 建立基本养老金正常调整机制，可以让退休人员分享经济社会发展成果。5.3改革户籍管理制度是失业保险制度改革的根本对策为了从根本上消除劳动力的障碍，彻底解决国有企业富余人员的问题，应该着眼长远，从户籍改革入手，完善失业保险制度。我国现行的户籍管理制度的社会功能主要有两方面：一种是证明身份证，向有关部门提供户口资料；另一种是控制城镇人口。这是我国户籍管理制度所特有的一种社会功能。这种功能的强化，一定程度上控制了大城市人口的增长，另方面也堵塞了劳动力流动的渠道。户籍制度与失业保险制度配套改革主要方法如下：首先，要广大农民冲破特定的户籍制度的限制，大规模流动到了城市。这种大规模的无序流动，在有利于劳动资源配置的同时，新的户籍制度必须便于对流动人口的管理，便于政府诱导劳动力朝向自己所希望的方向流动。其次，需要把一定的行政强制与特殊的物质利诱结合起来，启动国有企业劳动力的流动。所谓行政强制，就是在落实产业结构调整政策的前提下，坚持现有的国有企业实行重组，在企业重组过程中，坚持流动资源合理有效配置的原则，实行竞争山岗的办法，在竞争中被淘汰的国有企业职工必须进入劳动力流动之列。所谓特殊的物质利诱，就是由政府提供给国有企业失业职工的“失业补偿费”。再次，改变“多头管理”的局面，建立一种新的”专司”机构。所谓专司是指对劳动资源的配置进行统一管理。无论是建立计算机户籍档案，还是完善失业保险制度，从整体来讲，都是为建立社会主义市场经济新秩序提供必要条件。可以避免在改革中付出社会动荡代价。从当前看，要付出人力和物力，尤其是建立全国联网的计算机户籍档案，需要巨额的资金投入。但是，从长远看可以降低社会改革的总成本。5.4医疗保险制度改革的对策在对医疗保险制度的现状及问题进行了回顾与描述之后，并对此进行了进一步的展望。在中国，医疗救助制度的目标就是初步解决医疗卫生的“看病难”的问题，让农民患病时及时去看病及时去医院就诊。或者说，是在有限的条件和医疗保障范围内给予农村人口的经济援助。以时农民避免“因病贫困”，“因病返贫”的目的、其具体的做法如下：首先，铺设一条能够帮助农民的跨越制度上和经济上的障碍和门槛的“绿色通道”，使他们能够在进入医疗保障领域的主体制度，使医疗保障制度能够惠及农民人口。其次帮助贫困家庭分担一部分在主题制度负债解决的医疗费用之外的费用，譬如医疗卫生领域的各类现行制度中都存在的“个人分担部分”。再次，尽可能地用其他方式。譬如通常由政府组织的社会性救济，民间运作的慈善事业，以及市场运作的商业保险。综上所述，就是要以医疗救助为“粘合剂”将现在尚且未能整合成一体的医疗保障制度整合起来，为农村人口提供说的过去的医疗服务。5.5进一步改革和完善城乡居民社会保障制度的建议5.5.1全覆盖，使人人享有基本的社会保障 国家建立和完善社会保障制度，基本目的是促进社会公平，而覆盖面的大小，是衡量这一目的实现程度的基本尺度，也是评价社会保障计划可及性的基本标准。改革开放以来，我们坚持从实际出发，围绕不同时期经济社会发展的重点目标，推动社会保障制度安排从无到有、覆盖群体从少到多。合并实施新农保、城居保，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，同时按照国务院部署，整合城乡居民基本医疗保险制度。实施“全民参保登记计划”，加快发放和使用全国统一的社会保障卡，争取本届政府任期内发到10亿张以上，方便各类群体参保和领取待遇。制订职工与居民