技术性贸易壁垒最新态势与我国的应对策略.docx

技术性贸易壁垒最新态势与我国的应对策略 技术性贸易措施又称技术性贸易壁垒或技术壁垒，通常以国家或地区的技术法规、协议、标准和认证体系（合格评定程序）等形式出现，涉及的内容广泛，涵盖科学技术、卫生、检疫、安全、环保、产品质量和认证等诸多技术性指标体系。由于其大量地以技术面目出现，因此常常会披上合法的外衣，如果对其运用不当便会形成不必要的国际贸易障碍，成为当前国际贸易中最为隐蔽、最难对付的非关税壁垒。 目前，随着经济、科技、社会的发展，人们对于环境保护、食品安全及生活质量的要求随之提高，技术性贸易措施的数量也出现大规模增长。当下，主要贸易伙伴施行的各类技术性贸易措施所产生的技术壁垒已成为中国出口的主要障碍。 一、技术性壁垒成为中国出口面临的主要贸易壁垒 根据世界贸易组织（WTO）官方数据，截至2015年6月30日，WTO通报的成员国提交的技术性贸易措施已经多达28837件，而正在生效运行的则有4662件。国家商务部数据显示，2012年中国有23.9%的出口企业受到国外技术性贸易措施不同程度的影响，导致全年出口贸易直接损失685亿美元，企业新增成本280.2亿美元。另据国家质量检验检疫总局统计，2013年中国因技术贸易壁垒直接损失约700亿美元。 近年来对中国主要贸易伙伴国贸易政策调整情况的跟踪报告显示，上述情况已持续多年，并在多数情况下实际构成了对中国出口的技术性贸易壁垒。具体特点主要有以下几个方面： （一）发达国家依靠技术领先在高技术领域维持技术壁垒的优势地位 在高端技术领域，发达国家与发展中国家之间的技术性贸易措施有明显分野。由于发展中国家自身科技水平及科研投入有限，高端领域的技术性贸易措施可能会进一步成为发达国家制约发展中国家企业产品出口的一种主要贸易壁垒。特别是对于一些高新技术产业，某些项目的指标甚至比之前高出了几个数量级。例如2014年，美国食品药品管理局（FDA）提出了一项食品营养标签改革方案，这是美国食品营养标签实施20年以来首次大幅度修改。该改革方案迫使发展中国家企业欲进入美国食品市场则必须在营养分类技术上进行更多研发，否则将会因标签标识不达标而难以进入美国市场。再如，2014年，日本厚生劳动省向WTO/SPS委员会发出通报：为防止有毒有害物质造成的事故，根据有毒有害物质控制法的规定，指定了3种新的物质为有毒和（或）有害物质，分别是1-氯-2，4-二硝基苯、氯甲酸苯酯以及邻苯二酚。 （二）近年来与能效相关的技术性贸易壁垒急剧增加 以2013年美国所通报的能效措施为例，其部分是奥巴马政府通过美国复兴与再投资计划所奉行的能源政策调整的一种反映，同时亦是作为2001年美国退出京都议定书后避免国际广泛譴责的一种手段。再如2014年，美国能源部发布公告，根据修订后的能源政策和保护法案（EPCA）第三章第一部分，拟将炉产品列为能源节约计划的覆盖产品。事实上，自联合国气候变化框架公约和京都议定书通过以来，发达国家频繁出台各类绿色能效措施，其中不少措施提高标准后对节能、环保等政策目标的实现仅有边际性贡献，但对厂商和消费者利益却造成了不成比例的影响，有对贸易造成不必要障碍的嫌疑。 （三）各类国家技术性贸易措施的细化程度和难度不断提高，对贸易的不利影响日益扩大 发达国家涉及产品质量安全及能效的技术性贸易措施正呈现出不断细化的趋势。若把近两年数据与前几年相关数据比较，则可发现标准门槛更高，要求更严格。与此同时，由于低技术领域的技术性贸易措施大量出现在发展中国家，且难度不断增加，这也可能对发展中国家间贸易产生潜在的不利影响。例如2014年7月，欧盟发布新版蓝色指南，纳入欧盟产品市场新立法框架的共识。与旧版指南相比，新版内容新增经营者责任一章，并修改了标准化和市场监管相关章节。又如2014年，欧洲化学品管理局正式发布了20142016年的欧盟社区滚动行动计划（CORAP）物质清单，共包含120个需要在20142016年由21个欧盟成员完成化学品的注册、评估、授权和限制（REACH）法规下物质评估的物质，清单比2013年11月发布的草案少了5种物质，但对物质描述的相关内容进一步细化。 （四）技术性贸易措施向全产业链控制延伸日趋明显，所涉领域进一步扩展 无论发达国家还是发展中国家，目前的技术性贸易措施已经广泛深入到产品的研究开发、生产、包装、分销等全产业链各个环节。例如，美国2012年生效的营养信息法规，就详细规定了在食品制造、生产、本文由收集整理加工、包装、分销、接收、保存或进口企业保存全过程中的相关技术性标准。技术性贸易措施影响以点带面，从以往对上游产业的影响进而向下游蔓延，不仅对货物贸易，也对相关服务贸易产生影响，此种趋势需引起重视。这些标签措施尽管纷繁复杂，但未必真的有助于实现向消费者提供信息等目标，这也是美国肉类标签最近被世界贸易组织争端解决机构裁定为违反世贸规则的原因。 （五）技术性贸易措施在区域合作中的重要性日渐提升 近年来，欧盟和美国签署的区域性贸易协定中都更加重视技术性贸易壁垒问题，除了在欧盟和美国与其他国家之间签署的区域性贸易协定之外，还包括跨太平洋战略伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）等，这些自贸区协定往往也会将一些在WTO的技术性贸易壁垒协定中没有涉及的问题纳入谈判。 自贸区谈判的技术性贸易壁垒章节并不仅限于标题为技术性贸易壁垒协议（TBT）或实施卫生和植物卫生措施协定（SPS）的章节，散见于化学品、机械、汽车等章节的具体安排实际上很多都是技术性贸易壁垒。从目前可获得的TPP及TTIP文本来看，技术性贸易壁垒是其谈判的主要内容，也是最为棘手的内容。从目前的趋势看，美、欧在技术壁垒这个复杂问题上一直迎难而上，积极推进。可以预见，如果欧美两大巨头在技术性贸易措施领域达成协定，则会对全球贸易规则产生重要影响。 （六）私营标准异化成技术壁垒的趋势明显 传统的国家之间对于全球经贸问题的治理是基于协商一致所达成的条约或习惯国际法而为的。但是在经历对已有事项的调整后，国际经贸事务变得复杂，同时伴随着国家利益的分化。与此同时，随着经贸调整事项的深化，事项背后所触动的更是国家可能赖以为继的神经。因此，可以认为，在全球化时代，在需要各方合力对全球经贸问题进行治理之时，国家之不能，则会在一定程度上对私人自治和私人标准起催生作用。在诸如环境、人权、劳工等领域，私人标准起到了弥补传统国家规制欠缺的作用。 但由于私人标准的制定与执行并非完全透明，其中自由裁量空间巨大，且多为发达国家跨国公司依托全球价值链进行全球布局及推行，非常容易异化成技术性贸易壁垒，对其他国家特别是发展中国家、欠发达国家的国际贸易造成不必要的扭曲与障碍。例如随着私人标准泛滥，在WTO内部，发展中国家已經越来越对此问题的扩散表现出担忧，强调其造成实质性的贸易壁垒，限制了发展中国家产品的市场准入。 二、技术壁垒的本质及我国应对工作的实践与存在问题 （一）技术性贸易壁垒本质上是国内规制导致的贸易壁垒 一般而言，各国的技术性贸易措施原本是各类国内规制对国内产业健康、安全等事务的管理。但在全球化条件下，这种管理客观上势必对自由贸易造成影响，并形成技术壁垒。技术壁垒实际上是国内规制壁垒，只是由于其技术复杂性而被称为技术壁垒。这里的复杂性往往源于科学技术问题，但不仅限于此。事实上，所有复杂性管理问题都可被纳入行政部门的规制，并且在全球化条件下形成贸易壁垒。由此，技术壁垒的本质不在于其技术性而在于国内规制之特性，标准、认证不过是这些规制的外在表现形式。这一点对于理解及化解技术壁垒至关重要。 （二）我国应对技术性贸易壁垒的实践方式及成功案例 技术性贸易壁垒的本质是国内规制导致的贸易壁垒。在美、欧等国家和地区，规制原来一般出自于立法机构，后由于规制技术性增强，立法机构授权行政部门进行规制，同时通过行政程序法等对行政部门的规制立法和执法进行监督，如要求行政部门制定的法规在草案阶段公布向公众征求意见，规制措施对私人权利的限制仅以实现公共管理目标为限，不得超出必要的限度等。法院也可以对行政部门的规制措施进行司法审查。 TBT、SPS协定在很大程度上参照了美、欧的国内行政法，规定成员的国内法规草案应向世贸组织通报以供其他成员评论等透明度程序，以及成员措施仅以实现国内管制目标为限、不得对贸易造成不必要的障碍等。根据以上安排，当下我国的技术壁垒应对工作主要有以下几种方式： 1.对成员的法规草案及时提出评论意见以促其修改 根据WTO技术性贸易壁垒协定中的相关规定，其成员享有就TBT通报进行评议的权利。中方破除欧盟关于家用洗衣机产品能效标签和生态要求之技术壁垒就是一个好的例子。2010年3月23日，欧盟委员会通过WTO秘书处发出关于家用洗衣机产品能效标签和生态设计要求法规的第319号和320号TBT通报，对滚筒、波轮和搅拌式洗衣机均规定了具体的能效计算方法和洗涤效率指数。由于欧洲是中国洗衣机出口的第二大市场，上述法规可能会对我国向欧盟洗衣机出口产生重要影响。经过认真研究，我方专家指出，该法规具体技术条款不应适用于波轮式和搅拌式洗衣机。这一意见最终被欧盟采纳，欧盟明确了通报法规仅适用于滚筒洗衣机。由于中国的洗衣机出口以波轮式为主，因此这为我国洗衣机行业赢得了数亿美元的出口市场。 2.对成员正式发布的措施可提交TBT、SPS委员会进行交涉 成员法规正式发布后，我国可对成员措施在TBT、SPS委员会上提出具体贸易关注（STCs），要求成员澄清或进一步修改。印度电信设备审查制度调整即是突出案例。2010年前后，印度以国家安全为名对来自印度以外的电信设备陆续设定了苛刻的审查条件，我国及美、欧、日等通信设备生产和出口成员均对印度该措施在TBT委员会提起关注。交涉后，印度相关措施有所调整，部分措施开始趋向合理，并提供了更高的透明度。 3.将成员措施诉诸世贸组织 如果成员限制我国出口的措施经过评论、交涉仍无果，我国可考虑将成员措施向世贸组织争端解决机构提起诉讼，美国对华禽肉限制案亦是突出例子。2009年，美国发布2009年综合拨款法案，其中第727节规定根据本法所提供任何拨款，不得用于制定或执行任何允许美国进口中国禽肉产品的规则。交涉无果后，我国将该措施诉诸世贸组织。2010年，世贸组织争端解决机构认为，美国对中国禽肉采取的限制措施缺乏合理依据，裁定美2009年综合拨款法案有关限制中国禽肉的条款不符合世贸组织规则。 4.有条件的企业可在成员国内提起诉讼 成员国内规制受制于其国内的司法审查，有条件的企业可在成员国内提起诉讼。中国三一重工美国子公司罗尔斯公司诉美国外国投资委员会及其他人获胜则是一个侧面的反映。2012年7月25日和8月2日，美国外国投资委员会（CFIUS）以中国三一重工美国子公司罗尔斯公司涉嫌威胁美国国家安全为由，分别做出两次中间临时裁决。随后，在9月28日，奥巴马政府又以威胁国家安全为由签发总统令，阻止罗尔斯公司收购美国风电场项目。罗尔斯公司把美国外国投资委员会及美国总统奥巴马列为被告。美国哥伦比亚特区联邦上诉法院判决支持了罗尔斯公司的上诉请求。该案不但确立了外国投资者在美国进行投资更多的程序性权利，更为重要的是再次明确美国总统令亦不能以违反正当程序的方式剥夺外国投资者在美国受宪法保护的财产。 （三）中国应对技术性贸易壁垒工作面临的主要问题 加入世贸组织以后，中国政府相关部门高度重视并逐步加强技术性贸易壁垒应对工作，并取得了一定成效。但目前仍面临着不少挑战，具体如下： 首先，政府主管部门及企业对技术性贸易壁垒的本质认识还停留于传统的静态观念，而忽略了近十几年来该领域所发生的动态变化。同时，目前关注的重点还仅仅围绕货物贸易领域，而对广泛存续于服务贸易，或与知识产权相关的技术壁垒认识不足，而后者往往才是目前技术壁垒的主要组成部分。 其次，政府主管部门与产业界的联系还不够畅通。就实践情况来看，目前我国政府参与TBT/SPS相关工作的信息，往往来自主管部门和商会，与产业界则缺乏实质性联系。由于没有信息直通系统也就无法精准集成分析、准确评估情况，相关应对工作难以聚焦且效率低下。例如，在2013年TBT、SPS六次例会上，外方对我国提起关注33项，我方对外方提起关注仅为12项。 再次，中国企业普遍对技术性贸易壁垒及其危害性认识不足，在应对中缺乏信心且搭便车心理严重。结合上文成功案例可见，面对国外技术性贸易壁垒的挑战，中国企业只要端正心态，充分利用多边规则及贸易伙伴方国内法规据理力争，则就有可能修改或规避相关国内规制，切实维护自身利益。但上述成功案例目前在国内尚属鲜见，一般企业普遍对技术性贸易壁垒缺乏了解，对其危害性认识不足，在应对技术壁垒中存在严重的搭便车心理。这些问题在实践中已严重影响到中国应对国外技术性贸易壁垒的实际效果。 最后，中介组织、律师事务所、咨询公司支持力度不足。技术性贸易措施作为各国应对贸易壁垒的一项重要内容，除去政府主管部门及利益相关企业的积极支持外，也需要社会有关中介组织、律师事务所、咨询公司等专业性机构的大力支持。但从实践情况来看，除去部分有针对性的专业机构外，如进出口商品技术服务中心等，其他专业机构的关注度依然不足，难以在应对技术性贸易壁垒领域积聚足够的社会资源。 三、下阶段中国应对技术性贸易壁垒的策略建议 由于技术性贸易壁垒本质上是国内规制导致的贸易壁垒，我方不仅要依托多边贸易规则应对挑战，也要将其与贸易伙伴的国内立法特别是行政立法结合起来。只有这样，才能在认清技术壁垒本质的前提下，做好技术壁垒交涉工作，同时遵循世贸规則要求进行相关国内依法行政各项制度的建设。 （一）进一步加强我国在世贸组织中的TBT、SPS相关工作 中国已经是世界第一货物贸易大国，技术贸易壁垒对我国出口的影响也越来越严重。完善的TBT、SPS协定有助于缩减成员技术性贸易壁垒，促进我国出口。同时，我国也应当把多边交涉与中美、中欧等双边交涉结合起来，把WTO内的交涉与中国在区域经济合作中的工作结合起来。例如，中国可推动在亚太经济合作组织（APEC）提起相关议题。此外，针对当前相关政府工作部门缺乏与产业界、中介组织联系之现状，也应强调发挥行业协会、企业及进出口商品技术服务中心的技术支撑作用。 （二）重视构建技术性贸易措施预警与多主体联动协调应对机制 尽管多边体制为成员应对技术壁垒提供了专门平台，但也应认识到，由于WTO项下规则刚性收敛成员差异的做法与其尊重各国主权的基本原则存在冲突，一旦发生争议，通过WTO争端解决机制向构成技术性贸易壁垒的技术贸易措施做出反击仅是一种理论层面的设计，实际操作中实现的可能性并不大。 为此，中国也应重视构建本国的技术性贸易措施预警机制和多主体联动协调机制，依靠合力与贸易伙伴交涉，维护自身贸易利益。要建立完善我国应对技术性贸易壁垒的多主体联动协调机制，使中央政府相关部门、地方政府、相关行业协会及受损企业能够有效沟通信息并协调行动，形成合力与贸易伙伴交涉，积极化解技术性贸易壁垒产生的不利影响。 （三）积极参与国际标准化组织等标准制定机构相关活动，实现从规则遵守者向规则制定者的转变 多年来，国际标准组织为美、欧等发达国家和地区把持。国际标准化组织相关规则较为松散、易被操控，以英、法、德为主的西欧国家和美国一直将注意力放在国际和区域标准化活动上。例如，按承担国际标准化组织（ISO）技术委员会（TC）和分技术委员会（SC）秘书处数量和资助额计算，德国（DIN）在ISO中的贡献率为19%，英国（BSI）为17%，美国（ANSI）为15%，法国（AFNOR）为12%；德、法、英在欧洲标准化机构欧洲邮政电信联盟（CEN）、欧洲电工标准化委员会（CENELEC）、欧洲电信标准协会（ETSI）中所占份额分别为28%、22%和21%。相比较而言，目前中国对国际标准化组织的参与却依然有限，且无法实质性影响其标准制定规则。中国在下阶段需要更加积极地参与国际标准化组织，不断提高参与力度，并力争完善标准化组织规则，以此维护本国的贸易利益。 当下，我国也已经在此方面有一定发展。例如用于磁铁等的稀土国际标准规格拟定工作已经启动。在中国主导下，包括日本在内的6个国家组成了专业委员会，将在2016年底之前敲定国际标准化组织的新标准。预计国际标准规格约在今后三年内生效。专业委员会由中国担任理事国，日本、美国、澳大利亚、韩国和印度参加。纳入规格对象的是保管和运输方法、化合物中所含元素的分析方法等。随着规格的统一，进行贸易时企业分析稀土情况的时间和费用将随之大幅减少。 （四）改革国内标准制定模式，进一步鼓励企业自主制定标准模式的发展及其对国际标准制定活动的参与 在中国国内，标准制定的现实生态长期是政府出资金、官员定标准、企业被动接受。此种模式使得制定技术标准成为技术监督等部门单兵作战，缺乏与行业、企业之间的有效沟通。国家标准数量虽多，但由于官员掌握信息有限，实效性并不强。此种状况亟须改变。 国外经验表明，私人主体的标准制定体现了科学发展、市场需要以及自我规制等特点的指导精神。为此，中国应学习美国及欧盟的标准制定模式，有节有度地在标准制定主体上优化公私伙伴关系，努力实现标