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关于我国耕地保护之城市无序扩展的背后I、【耕地之于我们的重要性】 土地是人类赖以生存的物质基础,是国民经济和社会发展的宝贵资源和重要的生产要素。是社会生产的劳动资料，是农业生产的基本生产资料，是一切生产和一切存在的源泉。而对于解决所有人口吃饭的问题的耕地，其重要性自然是不言而喻。没有足够的耕地，人类就不能获得足够的粮食，就像人需要空气、水、阳光一样。耕地为人类的生存和发展提供了客观的、基础性的物质条件，人类从耕地中得到赖以生存的最基本的食物。当其他条件一定时，耕地的数量、质量、分布等决定着土地的人口负载量和人们平均生活的质量。特别对于我们这样的发展中的人口大国来说，由于耕地不足所造成的粮食短缺问题更成为影响我国发展甚至危及国家稳定的不良因素。正因为如此，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议(2007年3月5日)上强调，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度”。因此对耕地的大力保护，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。II、【守住全国耕地不少于18亿亩这条红线】 摘自温家宝总理2007年政府工作报告守红线，要动真格的 近几年来，我国耕地每年要减少几百万、甚至上千万亩。根据去年的土地变更调查，到2006年10月31日，中国的耕地面积为18.27亿亩，而在10年前的1996年，中国的耕地数量还维持在19.51亿亩，10年间中国的耕地少了1.24亿亩，人均耕地面积也由1.59亿亩降到1.39亿亩。面对现实，人们有理由担心，按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国人？对此，中国政府是这样回答的：18亿亩耕地是条红线，耕地数量再也不能低于18亿亩。历史上，我们曾不止一次地提出必守的耕地总量红线，又不止一次地失守。这一次提出18亿亩耕地红线，会不会再次失守呢？2006年春天，十届全国人大四次会议上通过的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。有人以为，这不过是一个号召性的口号。但是，让许多人没想到的是，2006年9月6日，在国务院召开的第149次常务会上，国土资源部上报的全国土地利用总体规划纲要没有获得通过。会议作出了暂缓批准纲要的决定，国务院领导要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。并且强调，18亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间。从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针 根据2006年公布的中国国土资源公报，全国现有耕地18.31亿亩，离18亿亩的红线仅有3100万亩的空间。而去年的土地变更调查表明，过去的一年我们又减少了460.2万亩，中国的耕地面积已降至18.27亿亩。那么，为什么中央要把耕地保有量红线定在18亿亩而不是更低？根据就在国人的饭桌上。中国每年要消耗多少粮食？一个粗略的估计是：目前13亿人口吃饭、加上工业用粮等，每年粮食消耗量应该在4.5亿吨左右。2002年全国粮食总产量是4.57亿吨，到2003年降到4.3亿吨，仅为20世纪90年代初的水平。随后的年，2004年、2005年和2006年连续实现恢复性增长，到2006年为4.9亿吨。我国每年还要增加上千万人口。根据国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究，2010年我国达到小康水平时，人均粮食需求量应为420公斤，全国粮食需求总量为5.88亿吨；2030年人均粮食需求量应为440公斤，全国粮食需求总量为7.04亿吨。这么多粮食，到时候能生产得出来吗？农业部的专家介绍说，粮食生产总量取决于耕地数量、播面单产?穴粮食总产量与粮食播种总面积之比?雪、复种指数和天气。据农业部的一位负责人透露：“八五”期间我国粮食单产增长每年只有8.2斤，“九五”期间每年为0.6斤，“十五”期间每年为10.1斤，单产平均每年增长不到1.8。我国耕地的复种指数逐年提高，由1952年的131提高到2000年的158，继续提高的空间有限。粮经比虽然会进一步降低，估计到2010年和2030年的粮经比将分别降到70和62，但仍高于46的当前世界平均水平。按以上算法，到2010年和2030年，如果我国粮食完全自给，需要耕地数量分别为19.2亿亩和19.47亿亩；如果实现粮食95的自给目标?穴这个目标是1996年中国的粮食问题白皮书中确定的目标?雪，则需要耕地分别为18.24亿亩和18.5亿亩。如此看来，18亿亩耕地，是一个并不宽裕的数字。假如粮食生产技术没有大的突破，即使保住18亿亩耕地，到2010年、2030年，我们都要增加粮食进口。而根据国土资源部与国家相关部门的测算，耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率将下降个百分点。对于我们这样一个人口占世界总数15的大国，从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针。我国政府早在1996年就向世界宣布，粮食自给率要达到95。III、【我国的耕地现状】 从自然因素讲也就是耕地的基本国情，可概括为“一多三 ”，即耕地总量多，人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。 1、人均耕地少，分布不均衡。 我国国土面积 960 万平方公里，居世界第三位，可以说是幅员辽阔。但由 于可利用土地少，加上人口众多，我国土地资源相对贫乏，特别是作为农业生产 基础的耕地更为紧缺。根据全国土地详查汇总的数据，我国耕地面积18.27亿亩，人均耕地只有 1.4 亩，不及世界平均水平的一半，仅相当世界人均耕地 375 亩的 37。2、耕地质量差，退化严重。 全国 66的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，只有 34的耕地分布在平 原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150200 公斤。全国还有 9100 万亩耕地坡度在 25 度以上，长期耕作不利于水 土保持，需逐步退耕。3、 耕地后备资源严重不足，耕地利用率低。 我国拥有宜耕荒地资源 26 亿亩，按照 60的垦殖率计， 可开垦耕地 1 2 2 亿亩。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后 备资源开发补充耕地已十分有限。IV、【城市大规模无序扩展的背后】 -谁偷走了我们的耕地？ 中国耕地面积减少，各地的原因不尽相同。在东部地区，主要是工业化、城市化建设大量占用耕地；在西部地区，减少的原因主要是退耕还林，一些耕地被转为生态保护用途。在中国城市化进程中，居住用地、商业用地、工矿企业和交通等建设用地不断增加，城市不断向外扩展这些因素，都已经或正在导致耕地被占用。 但是其中最说不过去的就是那些在城市的疯狂无序化大规模的扩展中消失的优质耕地。改革开放后，中国城市“摊大饼” 势头不减，耕地存量逼近生存红线，目前已有 135 个城市建成区扩展超过 4 倍。2010 年 8 月揭晓 的中国城市国际形象调查推选结果显示,有 655 个城市正计划“走向世界”,200 多个地级市中有 183 个正在规划建设“国际大都市”“中国得到世界公认的国际大都市目前只有北京和上海，183个准备建设国际大都市的地级市 ，无异于是在痴人说梦。 ”对此，新加坡联合早报不客气地批评道。伴随着城市不断蔓延，耕地资源损失不断加剧。据测算，我国城市建成区面积年均增 加约 11 万公顷。 19781989 年， 年均建设占用耕地为 15.8 万公顷； 19901999 年为 16.8 万公顷。 据统计 ,我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%80 % ,部分城市在 90 % 。城市化 建设必然要占用土地 ,甚至耕地 ,这是不可避免的。但是，耕地随意被占用、 建设无序等现象的发生 ,却是对无异于耕地数量的赤裸裸的掠夺！另外 ,由于我国法律体系的不健全 ,对于农民是否拥有土地的归属权、 继承权、 支配权等问题在法律上仍没有给出明确的解释和说明 ,并且种粮的经济效益低 ,许多农民淡化对土地的依赖。当他们知道政府要将耕地用来扩展城市建设 ,且给予他们一定的补偿和 “农转非”等待遇条件时 ,一些农村集体在短期利益的驱动下 ,更倾向于耕地被征收，对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用。据专家预测，我国到 2050 年，城市化水平将提高到70%，在未来 50 多年中，将有约 5 亿农村剩余劳动力及其家属进城。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要不同程度地扩大规模。土地是城市的依托， 城市化建设必然要有一定的土地作保障。10 年后，全国城市化水平提高到 47%时，至少需要 2250 万亩土地作为城市用地，其中大部分是耕地。 1.2 我国人均占有耕地面积少，耕地后备资源有限，耕地急剧减少，耕地保护形式严峻 我国人均占有耕地的面积仅相当于加拿大的 1/17，美国的 1/8，印度的 2/5，大大低于全世界人均占有近 5 亩土地的水平。综上所述，我国现阶段的城市快速的无序的扩展已经严重威胁到了基本耕地的警戒线。V、【实行耕地保护的可行策略】 1、保护农户耕地承包经营权，建立健全耕地流转制度。台理的耕地产权制度对耕地的可持 续利用具有重要的作用。建议进一步完善法律规 范，明确集体土地所有权主体，使农村集体土地产 权真正做到：产权明晰、权属合法、权责明确。通过明晰集体土地的所有权主体来进一步强化农民对耕地重并加大农用土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。 2 、应尽快出台土地征用方面的法律、法规，完善以法律机制和经济机制为主干的土地征用制度，有效制止滥用征地权力、以低廉的价格征用农用地用于非农建设的现象， 保护好大量耕地。严格土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从 严控制；依法强化土地市场管理，防止以各种开发区、大学城等名义占地圈地，浪费土地， 在建设占用耕地规模增加的情况下要确保实现补充建设占用耕地, 做到平衡有余。例如许多地 方通过城市内部拆迁改造和挖潜，为城市建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用 耕地的压力。3、各级政府应该编制好本级政府的城市用地的中长期规划，层层约束，以法律手段、经济 手段，以及必要的行政监督、舆论监督来实施城市用地规划，促使城市建设用地少占或不占 耕地，把占用农地与保护农地有机地结合起来，尤其要防止农地自发地进入城市土地市场。4、严格执行土地利用总体规划。规划实施管理 是规划工作的重点和核心。规划得以实施，才能实 现规划各项目标和任务。在编制规划的同时应考虑 规划实施的可操作性和实效性。要完善法律法规。 构建土地利用总体规划实施保障体系，维持规划的 相对稳定性和强制性，提高规划实施管理水平，切 实堵住调整土地利用总体规划方面的漏洞。建立完 善规划实施监督机制和考核体系，加强规划实施情 况的动态管理，真正使土地利用总体规划成为实行最严格土地管理制度的重要手段。最后，耕地保护事关经济社会可持续发展；事关社会稳定。耕地保护对生态环境保护具有重要作用耕地保护关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计。国以民为 本，民以食为天，土为粮之母。保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地。要严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中的重要方向是切实抓好耕地占补平衡。但是，进入新世纪，中国将加快全面建设小康社会和国家工业化、城镇化的进程，因此催生的城市大规模无序扩展更是速度飞快，经济社会的新变化新要求，使中国耕地资源保护与不少难题。而且我国耕地后备资源限制强度较大，国土部门组织的调查表明，当前我国耕地后备资源总量为0.0753亿公顷，但各主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成土地开发整理工程成败的关键。耕地后备资源生态背景不良。我国耕地后备资源在31个省、区、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地区。耕地后备资源丰富的西北干旱、半干旱地区，土地质量较差。其共同特点是存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足和近些年城市的大规模无序扩展的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危