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规划科业务学习资料一、增减挂钩（一）开展增减挂钩工作的背景。经济的高速发展，各项建设对土地需求的递增，国务院把保护18亿亩耕地定为“红线”，土地资源成为制约经济社会发展的瓶颈。为了缓解建设用地供需矛盾，推动新农村建设，促进经济社会可持续发展，国务院2004年出台了关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），该文件第二部分中明确指出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。为了落实28号文件，国土资源部专门下发了关于印发的通知（国土资发2005207号），形成了完整的挂钩政策，并开始在全国进行试点。2006年4月，国土资源部正式批准了天津、山东等5省、市开展第一批城乡建设用地增减挂钩试点工作。（二）什么是增减挂钩？城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农房居住区建设的地块（建新区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约、集约利用建设用地，城乡布局更加合理的目标。（三）挂钩试点遵循的原则。1.以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进城乡协调发展。2.已挂钩周转指标安排建新拆旧年度规模，调控实施进度，考核计划目标。3.已项目区实施为核心，实施行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加有效耕地面积，建设用地总量不增加。4.因地制宜，统筹安排，突出重点，分步实施。5.尊重群众意愿，维护集体和农民的土地合法权益。6.以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农村生产生活条件，促进农业适度规划和农村集体经济发展。7.试点先行，稳步推进。（四）挂钩试点的主要内容。1.开展挂钩试点地区农村建设用地整理专项调查，分析试点地区农村建设用地整理的潜力和可行性。2.结合新一轮土地利用总体规划修编，探索实行挂钩周转试点区域的规划思路、原则、方法，立足优化城乡用地结构，结合用途管制分区，编制项目区实施规划。3.依据规划，按照建新与拆旧必须挂钩联动的原则，统筹安排项目区，在同一项目区内落实拆旧地块与建新地块。4.研究制定挂钩周转指标的使用管理办法，包括挂钩周转指标的规模、使用范围、运行周期、归还办法、监控措施等。5.提出项目区实施管理措施，包括项目区的申报审批、组织实施、检查监督、成果验收等。6.开展农村建设用地整理土地产权研究，探索农村建设用地流转制度。7.研究提出促进农村建设用地整理，推进节约集约利用土地的激励机制和政策措施。8.研究项目区土地整理所涉及的土地确权登记的内容、程序、方法等。（五）挂钩试点的组织方式。国土资源部负责对全国挂钩试点工作的组织和指导；省级国土资源土地资源管理部门负责辖区内试点工作的管理与监督；市、县国土资源管理部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。设区的市、县（市、区）人民政府应当成立由政府领导任组长，国土、发展发改委、城市规划、建设、监察、财政、审计、农业、民政等部门负责人为成员的工作领导小组，负责组织编制挂钩工作计划及项目区规划，协调挂钩工作中遇到的问题，研究制定相关政策措施。挂钩试点工作由市、县（市、区）人民政府组织协调实施，相关部门协调配合，共同推进。（六）挂钩试点的管理方式。挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，并以项目区项目为主体组织实施。挂钩涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，必须统一纳入项目区，按项目区进行总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还。对未纳入项目区、无周转指标的地块，不得擅自改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的，应当依法办理农用地转用手续。（七）挂钩试点的实施流程。1.调研。试点市、县开展专题调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。2.申报。开展挂钩试点的市、县（市、区）人民政府向省级国土资源部门提出开展挂钩试点工作申请。省国土资源厅根据试点市、县（市、区）提供的资料和项目区情况，组织制定省级试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。3.审批。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部门提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。省国土资源厅根据国土资源部批复的挂钩周转指标规模，组织市、县（市、区）筛选项目区。4.实施。试点市、县（市、区）根据省国土资源厅批准的试点实施工作计划、项目区实施规划和下达的挂钩周转指标，开展试点工作。5.监督。市、县国土资源部门对挂钩试点工作进行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告，省级国土资源部门定期对本行政区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。6.验收。项目实施完成后，试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。（八）挂钩周转指标。挂钩周转指标是指国家和省为了控制挂钩规模和周期，批准下达给有关县（市、区）一定时期内的一定数量的用地周转规模。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积不得少于下达的挂钩周转指标。（九）挂钩周转指标如何管理和使用。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，不作为年度新增建设用地计划指标使用。挂钩周转指标在项目区内使用，不涉及新增建设用地，不需缴纳新增建设用地有偿使用费和耕地占补平衡费用。挂钩周转指标只能在项目区内部周转。项目区内拆旧复垦为耕地的地块面积大于建新地块面积的，剩余部分不得作为建设占用耕地占补平衡指标在项目区外使用。周转指标优先用于农村居民点和乡村基础设施建设。省国土资源厅行政主管部门负责核定归还挂钩周转指标。周转指标下达至归还的期限原则不超过三年。挂钩周转指标使用符合土地利用总体规划，纳入年度计划进行管理。（十）开展挂钩项目的条件。1.建设用地供需矛盾突出，农村建设用地（如居民点、闲置及低效利用的工矿）整理复垦潜力较大；2.市、县政府重视。村、镇两委班子强，群众积极性较高；3.经济发展较快，经济实力较强，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；4.土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。（十一）挂钩项目区验收内容。一是拆旧复垦规划实施情况，包括主要工程任务完成情况、复垦地块及新增耕地面积、复垦地块质量、项目区管护措施等；二是建新区规划实施情况，包括建设项目落实情况核定、建新地块面积核定、建新地块节约集约利用水平核定等；三是土地权属情况；四是资金使用管理情况；五是档案管理情况。（十二）挂钩试点的验收程序。县（市、区）国土资源行政主管部门根据项目实施单位提出的项目竣工申请，根据山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区竣工验收暂行办法（鲁国土资发2007175号）的规定，组织开展项目区竣工自查；自查合格的，向设区的市国土资源行政主管部门提出初验申请。设区的市国土资源行政主管部门受理申请后，及时组织初验；初验合格的，向省国土资源行政主管部门申请，受理验收申请后，组织相关专业人员验收。（十三）我市增减挂钩的成效。我市增减挂钩工作开展于2009年，目前我市共申报5个批次18个项目区，拆旧总面积3186亩，已通过验收指标1710亩。二、 土地利用总体规划（一）概念。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转建设用地，控制建设用地总量，对耕地实施特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所做的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市(地)、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。（二）土地利用总体规划的主要内容：1.现行规划实施情况评估；2.规划背景与土地供需形势分析；3.土地利用战略；4.规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；5.土地利用结构、布局和节约节约用地的优化方案；6.土地利用差别化政策；7.规划实施的责任与保障措施。镇街土地利用总体规划可根据实际情况，适当简化前款规定的内容。（三）土地总体规划编制的原则:1.严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地；2.提高土地利用率；3.统筹安排各类各区域用地；4.保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；5.占用耕地与开发复垦耕地相平衡。（四）土地利用总体规划实行分级审批。1.省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批；2.除此之外的土地利用总体规划报省政府批准，其中，镇级土地利用总体规划可由省政府授权设区市的市政府批准；3.设区的城市郊区的乡镇（包括街道、农场）、县（市）人民政府所在地的镇和省政府确定的中心镇的土地利用总体规划报省批准，其他乡镇的土地利用总体规划报设区的市人民政府批准。（五）局部修改。局部修改规划必须符合以下条件：1.国务院和省政府已批准行政区划调整的；2.国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事实施建设项目用地涉及基本农田的；3.国防、交通、水利、能源、通讯、环保、城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业扩大农副产品加工出口、重大外商投资建设项目用地不涉及基本农田，但未纳入土地利用总体规划的；4.建设项目已列入土地利用总体规划、规划指标已预留，但由于选址未确定、没有落实到土地利用总体规划图上或已落实到土地利用总体规划图但实际位置需作调整的；5.建设项目符合规划建设占用耕地机动指标条件的；6.建设项目用地符合国家供地政策（与产业政策基本相符），全部占用基本农田保护区以外非耕地的；7.对市、县（市、区）经济发展有重大影响的城镇建设项目，确实无法在规划确定的建设用地范围内安排，在县（市、区）新一轮土地利用总体规划修编前期工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整（一般一年只能提一至两个项目，项目类型没有限制）；8.国家和省重大基础建设的拆迁安置、抢险避灾安置和下山脱贫安置用地，确定无法在现行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。（六）土地利用总体规划审查报批程序。1.前期工作。各级土地行政部门组织编制规划时，应深入调查，充分论证，广泛征询社会各界意见，认真组织评审，做好部门协调工作。上级部门要对下一级的编制工作加强指导。2.申报。各级规划经同级人民政府审查同意后，由同级人民政府上报有权批准的上级政府。上级政府收到报件后，将其转批同级土地管理部门组织审查。3.审查。土地管理主管部门在收到同级人民政府交办的报件后，分送有关单位征求意见，在综合各方面意见的基础上对规划进行全面、公正、客观的评价，并提出同意批准、原则批准、不予批准的意见。土地管理部门完成组织规划审查的时间为1个月，有关部门对规划有较大意见