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浅析我国新型农村社会养老保险的实施机制【摘 要】新型农村社会养老保险的出现，简称 “新农保”，是我国社会经济发展到现阶段的一个必然趋势。我国现在仍然有超过1亿的农村老龄人口，如果他们的基本养老问题不解决，促进城乡统筹发展的目标就无法达到，政府要推行基本公共服务均等化的承诺也无法实现。所以我国政府做出重大决策，要在农村通过试点逐步解决农村制度化的老有所养问题。【关键词】 养老保险； 老农保； 新农保 AbstractNew type of rural social old-age insurance, is called new farmers insurance for short. It is the inevitable trend of our social and economic .Our country still has rural aging population more than 100 million, if their basic pension problem can not resolved, the target of the promotion of urban and rural development can not be achieved, and our government can not fulfill the commitments promoting the equalization of basic public services. So our government have maken major policy decisions to resolve the issue gradually through pilot institutionalized sense of security in rural areas.Keywords：Old-age insurance；Old farmers insurance；New farmers insurance引言社会保险最开始都是从城市做起来的，现在在城镇里养老、医疗、失业、工伤等方面的保险制度都比较健全，但是在农村，除了2003年以来实行的新型农村合作医疗、医疗救助和农村最低生活保障制度，还有过去延续下来的农村的五保制度之外，社会保障的基础总的来讲还是比较薄弱的。特别是农民在参加了新农合，初步解决了看病贵的问题之后，养老的问题也就更加突出了。我国为了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，解决广大农村居民老有所养问题，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，并在以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，基本实现2020年之前对农村适龄居民的全覆盖。一、“新农保”的原则和意义（一）“新农保”的原则“新农保”试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。在这四项原则中可以看到公平与效率的集中体现。（二）“新农保”的意义我国建立新型农村社会养老保险制度首先将有助于缩小城乡差别，打破城乡的二元经济结构，使农村居民逐步实现老有所养；其次，也是为实现2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要举措，这是我国采取了一系列重大惠农政策之后的又一项措施，有利于农民得到实实在在的好处；最后，这也是应对当前国际金融危机对我国的影响，促进消费、拉动内需，特别是促进农民这样一个广大群体的消费需求来保持经济的持续、稳定发展的又一重要举措，所以它的意义也是多方面的。但是归结起来最重要的是新型农村社会养老保险制度的建立可以给农民群众带来实实在在的好处。二、“新农保”与“老农保”和“城保”的区别政府的财政补贴确实是新型农村社会养老保险制度（“新农保”）政策中最核心的内容。90年代初的时候，一些地方有过农村养老保险的尝试和探索的实践，即“老农保”。现在看来那时的尝试和探索并没有取得成功，其中一个重要原因就是因为那时候基本的筹资模式是农民自己缴费而没有政府的补贴，到最后演变为农民的自我储蓄。这既难以充分调动农民的参保积极性，也很难维持正常的领取水平，因而也就很难持续下去。海南有一个叫余亚英的农村妇女，她参加原来的农村养老保险的时候，到后来60岁以后她只能领取3元/月的养老金，被网民称之为“最牛养老金”。这个案例说明老农保由于没有政府的补贴，农民只能有钱的时候交一笔钱，比如余雅英是一次性交了200元钱，以后再也没交过，所以她领取的水平肯定非常低了。（一）“新农保”与“老农保”的区别“新农保”和老农保的区别有以下两个方面（见下页图1）：首先，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而“新农保”一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。“新农保”是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。由于政府补贴是“新农保”的核心内容，凸现我国“新农保”实施的起点公平和过程公平。第二，老农保主要是建立农民的账户，“新农保”在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。当然，“新农保”政策是要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。老农保的特点注重于个人效率， “新农保”注重于社会公平，由此，基础养老金是由国家财政全部保证支付的；在此基础上，农村居民可以依据个人的经济状况进行缴费基数选择。所以在“新农保”中充分体现出了公平与效率的结合。老农保到“新农保”的发展历程也表示着我国政府开展农村社会养老保险事业由注重效率发展到兼顾公平与公平，并倾向于公平。图1 “新农保”和“老农保”之间的对比（二）“新农保”与“城保”的同异新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）两者都存在着养老保险的一些共同点：一是两者都是社会保险制度，所谓社会保险制度就是要求权利和义务是相对应的，公平与效率是统一的。这不是一种纯粹的福利补贴制度，也不是一种困难生活救助的制度，那是不需要个人尽义务，只要达到某种条件就可以申领的政府津贴；而社会保险制度则是必须有缴费，然后才能得到相应的待遇。在这一点上，新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）是相同的。当然，对”新农保”实施时已经超过60岁的农村老年人就不再缴费了，这是对过去状况的一种特殊的处理。二是“新农保”和城镇职工基本养老保险实行的都是社会统筹和个人账户相结合的制度模式。也就是说个人缴费都要通过建立个人账户长期积累，同时还有一种社会统筹机制。三是两个制度都是强调的“保基本、广覆盖”。也就是说保障的水平是根据现阶段的经济发展水平决定的，保障目标是为了保证基本生活的。覆盖范围也要尽可能地广泛，要尽可能地覆盖所有规定的群体。四是它的待遇结构都是基础养老金加上个人账户养老金，基础养老金总体上是体现公平的；个人账户养老金是与个人缴费时间长短、缴费多少是相联系的。新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）的不同点：首先，保障对象不同，城镇职工基本养老保险是保证城镇就业群体；而”新农保”保障的是农村居民群体。其次，城镇职工基本养老保险是国家法律法规规定强制实施的，是雇主、用人单位包括劳动者个人都必须按照规定缴费的；而农村养老保险强调的是自愿原则，是农民自愿参加的，这是根据农村现阶段实际，由政府加以引导实施，并不是强迫命令式的。第三，“新农保”政策中有一条是城镇职工基本养老保险里没有的，这个原则就是“有弹性”。在城镇职工基本养老保险里面，总体来讲是没有太大的弹性的，都是规定的缴费比例、领取资格、支付标准。而“新农保”里有一条原则叫做“有弹性”，比如设计的缴费标准可以是100、 200、300、400、500元。农民本身可以根据自己的收入水平高低进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上、向下增设，这就是为了适应各地经济发展的不平衡和农民收入水平高低差异相对较大的实际情况。所以必须是“有弹性”的，而不是“一刀切”的。最后，两者筹资结构是不同的。城镇职工基本养老保险主要筹资方（供款方）是用人单位，用人单位在缴费中承担了大部分，个人相对的缴费金额较少。而农村的养老保险（“新农保”）主要的供款方是政府，政府负责为农村老年人提供基础养老金，同时也对中青年的缴费也予以补助，这点与城镇职工基本养老保险是不同的。所以新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）两者有四点相同也有四点不同，相同的地方是出于社会保障的普遍原则，考虑到公平的方面；不同的地方是根据农村的发展实际和农民的现实特点，凸显现阶段不同地区开展“新农保”的效率需要。三、“新农保”的参保条件和筹资结构（一）“新农保”的参保条件首先是年龄的条件，我国现在确定的年龄期限是16岁到59岁，这是属于可以参保缴费的群体。60岁以上的总体而言也是参保的，但是他不用再缴费了，就可以直接领取基础养老金了，但在统计参保范围时他们也算入参保群体中的。第二个条件就是必须是农村居民，因为这是新型农村社会养老保险，是对于农村居民的一种政策，不是农村居民的当然就不在这个范围之内了。（二）“新农保”的筹资结构 “新农保”和“老农保”最大的不同就是三方筹资结构，其中政府补贴是占了非常重要的位置。“新农保”的筹资结构体现在以下三方面：1、政府补贴政府补贴体现在以下几个方面：第一，对于支付来讲，现在我国确定的老年人的基础养老金标准是每人每月55元钱。对于中西部地区全部由中央财政支付；东部地区中央财政补助50%，另外50%由地方支付。在这一部分的基础上，如果地方政府有财力，可以提高标准，可以提高到60元、65元，70元，超出的部分是来自于地方政府的财政支出。第二，对于缴费来讲，现在国家统一规定农民的最低标准是100元/年，当然也允许特别贫困地区往下增设档次。但是地方财政对于农民缴费要给予补助，补助标准最低不少于每人每年30元。也就是说有一个农民缴费就最低得给30元补助，如果地方政府财力更充实一些，还可以提高补助的标准。另外，对于农民选择比较高档次缴费的，我国也提倡地方政府给予更多一点的补助，以鼓励有条件的农民在更多缴费时，政府鼓励的力度也更大一点。这是政府对缴费补助方面的支出。第三，代缴养老保险费。对重度残疾人等其他困难群体缴不起费的，地方政府可以代缴部分或者全部养老保险费，使得那些最需要帮助参保的贫困群体也不被甩在制度覆盖之外。所以总的来讲是这么三大部分的财政支出的补助。2、个人缴费个人缴费我国统一规定是五档，分别是100、200、300、400、500元，农民有充分的选择空间，可以自己选择，而不是国家统一强制规定。对比城镇职工基本养老保险，“新农保”在技术上是不同的，城镇职工基本养老保险用的都是比例的方法，比如说企业缴费是工资总额的20%，个人缴费是本人工资的8%，这是一种比例的方法，水涨船高。每年工资增长，比例不变，缴费越来越多。而农村采取的是最简洁的办法就是绝对数字，就是一百、二百、三百、四百、五百元，农民可以自己选，不用强制，条件好就缴高一点，条件差就缴低一点，今年条件好缴得高一点，明年收入少了就缴低一点，给了农民充分的选择空间。3、集体补助关于集体补助方面，由于农村经济结构的条件，虽然大多数地区集体经济不再存在了但是农村还的确有一部分地方集体经济，而集体经济的收益分配应该是农民受益的，所以有集体经济的地区应该从集体经济的收益当中给农民一些好处；同时，集体补助不仅仅是局限于集体经济，这一概念可以扩展为“其他经济组织、社会公益组织、个人”为参保人缴费提供资助，就是有些从事类似慈善的事业或者扶危助弱的事业的社会组织和个人，也可以给予一定范围的农民提供参保资助。所以集体补助里面是包含着这样更为广泛的内容。当然，集体补助无法一刀切，具体的要求这是根据各地的实际情况来操作的。四、“新农保”实施的制度安排首先，农民就制度性的养老保障来讲基本上是缺失的。对于农民个人来讲，从0到55元是一个很大的跨越。55块钱一个月在城里人看来是非常小的数，但是在边远农村，55块钱的现金收入对于一个农村老年人来讲还是比较有用的；对于政府而言，由于这55块钱因为都是政府财政支出，而我国现在有超过1亿的农村老人，如果每人每月55块钱，一年中央财政的支出就要将近700亿元，如果全面铺开，必须考虑目前我国的财政承受能力，随着经济水平的进一步提高，财力的进一步增强，基础养老金水平会逐步提高。对于于地方政府而言，人们或许担忧地方政府有没有补助30块钱的实力，只要合理地调整财政支出结构，像温总理所说的“我们宁愿少花钱干别的不特别必要的事情，而把这个钱用在农民的身上，用在老百姓的身上”，地方政府还是有这种财政支付能力的。其次，新老农保的衔接可能存在两种情况，一种是过去参加“老农保”现在已经超过60岁了的农民，按照“新农保”的政策，只要是在开始实行“新农保”的试点地区，就可以直接享受政府发的每月55块钱的基础养老金；而其过去过去享有的老农保待遇继续发，在此“老农保”与“新农保”是叠加的，这种制度安排是对过去权益的一种认可和保障。另外一种是没有到60岁仍然在参保范围的农村居民，按照自愿原则，他们还可以根据自身的经济状况选择缴费标准进行参保，并将政府补计入到个人账户里面，如果过去参加“老农保”有个人账户的，那就把“老农保”的个人账户和“新农保”的个人账户加在一起，到达其领取年龄60岁后再统一结算，除了55块钱之外计算个人账户金额。所以总的原则就是参加了老农保的那些权益全都承认，全都在“新农保”上可以进行合并计算、叠加计算。再次，城乡保险制度衔接是一个很大的课题。如果到城市打工应该说也有多种情况。首先农村居民在一个比较成规模的企业里打工的话，那么应该参加城镇职工基本养老保险。另外一种情况就是农村居民到城里从事灵活就业，不是在一个很成建制用人单位里工作，那么他仍然可以参加“新农保”。主要是分了这么两种情况，即便是有些农村居民参加了城镇职工基本养老保险没有达到城镇职工基本养老保险领取条件之前，就回到农村并参加“新农保”了，那么其在城镇打工的这些权益仍然可以转回到农村去，也就是说这两者是可以衔接的。最后，农村现在有很多制度，比如五保制度是我们建国以来长期坚持的一个制度；低保制度是新世纪以来对农村新建立的一个制度，实际领取低保待遇的大概有4400-4500万农村居民。还有一些其他的比如说计划生育家庭的扶助奖励政策制度。计划生育是我国的基本国策，在农村实施时有一个特殊的政策，就是如果你生一个男孩或者两个女孩就不再生了的话是有一定奖励的。这一系列制度都存在着和“新农保”制度如何衔接的问题。“新农保”对于计划生育家庭的奖励扶助政策而言是并行不悖的，也是叠加、不冲销的，也就是说不因为符合条件的农村居民领了基础养老金就把原来的计划生育的奖励扶助的那笔钱冲销了，这是叠加的。对于低保家庭而言， 这也是和低保制度设计相关的。低保制度是一个家庭的人均纯收入如果低于规定的最低标准的话就可以享受低保待遇，而享受的额度是直接补齐。比如规定最低生活保障线标准是人均150元/月，那么现在某一农村居民只有80元的人均收入，那么就给给予70元的补助以达到150元的标准。在和”新农保”的衔接上，基础养老保险是55元，人均就只有11元左右，这就算到家庭收入的话也是可以并行的，而且我国农村低保的标准也在随着经济的发展在逐步提高。所以这两个制度也是一套并行的制度。五、“新农保”个人账户的设定和管理个人账户是为了使得农民个人的缴费有一个连续的记录，使得农民能够清晰了解个人的缴费记录并进一步调动他们参保的积极性。个人账户的内容包括个人缴费；个人缴费中的政府代缴部分（比如我是重度残疾人政府帮助我代缴的费用，这都是作为个人缴费的）；集体补助（其他社会组织的资助等）；政府缴费补贴（即30元政府缴费补助）这都会计入到个人账户里面去。为了实现所有个人账户资金的保值增值，需要个人账户资金在经济运行中确立规范的保值制度和增值渠道，并按照个人账户资金的实际收入来计息，最终把实际收入计到每一个有个人账户的农民身上。现在我国是按照人民银行规定的一年期储蓄存款的利率来计息。为了最大程度地保护农民的利益，需要有一个合适的计息标准。如果都按活期存款计息，那这个收益就非常低，所以现在都按一年期的利率来计息，才能更好地保护农民的利益。但是将来一定会研究实施既安全又稳定的投资办法。如何有效的管理好农民的个人账户资金是有其特殊性的。第一，这笔钱是属于农民的，金额总数很大。虽然可能每个人的缴费水平并不高，但是累积之后的总额就很大；第二，养老金的保值增值是一个长期积累的过程。为了保证这笔资金不被贪污、腐化、挪用，我国主要采取一下几项措施：第一，所有的资金都进入到政府财政的社会保障财政专户来管理，经办机构收取的养老保险费，都需要进入到这个财政专户里面去；养老金支付时要有详细的列支计划，并从财政专户申请资金来支付。这就相当于财政部门作为政府的一个部门在监督着养老资金的收支。第二，我国要求所有的经办机构在参保中尽可能地不过手现金。经办机构只是负责你登记、确认身份条件、记录缴费金额，具体办理是通过金融机构（如银行、邮政储蓄银行、其他金融机构）并由金融机构及时给于经办机构农村居民适时的缴费信息，经办机构再将政府补贴的指令发送给金融机构将政府补助金也记录到个人账户中去。即经办机构是不接触现金的。第三，所有的支付也是通过金融机构来提供的服务，金融机构会给办理“新农保”的个人办理存折或者信用卡，农村老年人可凭个人意愿存取。并不需要由经办