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论民间组织在公共服务中的作用领域及权利保障摘要民间组织的培育和发展，是直接关系到我国社会主义市场经济能否全面、成熟发展，以及社会转型能否稳健、顺利实现的关键。发展民间组织，必须考虑两个问题：一是民间组织在公共管理和公共服务中可以发挥作用的领域，以此来确定政府给予民间组织的合法性和行动空间；二是在政府给予的行动空间内，民间组织合法权利如何，其保障途径如何?本文围绕这两个问题展开了研究。（中经评论北京）当下中国由于新旧经济体制的碰撞与摩擦，约束社会经济活动各种主体（个人、企业、家庭、政府等）行为的制度环境在一定程度上出现了真空或扭曲，从而导致这些社会经济活动主体的行为方式也偏离了社会要求的运行轨道。显然，重新界定各种社会经济活动主体的活动领域，从而使无序与混乱的社会重新恢复应有的秩序，成功实现转型，已经成为我国政府面临 的一个重要课题。在这一过程中，民间组织的培育和发展，是直接关系到我国社会主义市场经济能否全面、成熟发展，以及社会转型能否稳健、顺利实现的关键。正如丹尼尔贝尔在后工 业社会的来临一书中所写“第二次世界大战以来增长最大的领域是社会上的非营利部门，它是新就业的重要领域，是真正扩张的领域”（贝尔，1997）。然而，民间组织并非是万能的，也存在各种失灵问题。因此，本文讨论民间组织在公共服务中可以发挥作用的领域以及民间组织合法权利的保障途径两个问题。一、民间组织在公共服务中的作用领域所谓“民间组织”就是由民间力量主办的、为社会提供服务，不以营利为目的的社会组 织。一般来说，组织功能是作用产生的内部根据和前提基础，客观需要是测评产生作用的外部条件，作用就是测评的功能与客观需要相结合而产生的实际效能。与成熟市场经济条件下西方发达国家的民间组织相比，我国正处于经济、社会的转型时 期，民间组织的发展尚处于萌芽阶段，其生存和发展的环境也存在很大的不同。然而，民间组织在公共管理和公共服务中能够发挥作用则是不言而喻的。根据戴维奥斯本和特德盖布 勒的研究成果，结合我国民间组织的实际情况，可以看到：在我国无论是在社会领域、经济领域，还是在政治领域，民间组织都能够发挥作用。在政治领域和经济领域中，民间组织并非主 要组织形式，因此只是弥补政府与市场的不足，发挥辅助作用。而以民间组织为主要组织形式的社会领域才是其发挥主导作用的领域。（一）社会领域社会领域包括人口、环境保护与动物保护、治安、公共卫生与健康、体育、娱乐、教育、科技研究、社会及社区服务、慈善事业、扶贫与赈灾、社会保障、社会福利和宗教等领域。社会领域是民间组织发挥主导作用的领域。其可以发挥的作用有：1.提供公共服务，满足多元化需求。我国正处于人均GDP从1000美元向3000美元过渡的时期，这一时期也是公共需求快速扩张的时期。政府难以应对社会需求和利益格局的多元化趋势，不能满足数目巨大、种类繁多甚至彼此冲突的局部需要。这一矛盾的解决需要民间组织的参与，民间组织的产生本身就是社会需求和利益格局多元化的结果，其运行成本低、贴近基层和追求特定群体利益满足的特点决定了它可以及时发现社会的新需求，并迅速、低成本地提供相应的服务。例如，1990年的调查数据显示，法国30%以上的儿童日护理和55%以上的医院床位和50%的大学、日本75%以上的大学是由第三部门举办的；意大利40%以上的居民护理设施以及瑞典40%以上的新建或翻新的居民房屋由第三部门提供（萨拉蒙、安海尔，2000：260）。2.社会沟通作用。民间组织可以在政府与民众之间以及利益群体之间提供一种有效的沟通渠道，使许多社会矛盾和社会问题得到解决，从而促进社区乃至整个社会的和谐稳定。改革开放使我国社会的组织结构发生了巨大的变化，形成了与传统单位制体系不同的多元化利益主体。由于民间组织最接近社会底层，在了解弱势群体的社会需求、协调社会利益主体关系、增加社会融合和解决这些社会问题方面具有政府与市场不可替代的、独特的优势。3.倡导、宣传价值追求，培育志愿精神。民间组织通常都会专注某些价值关怀。它们一方面通过开展各种形式的倡议活动和实践活动，举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等活动，举办各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等丰富多彩的活动，倡导某种价值追求，提高公民相应的意识；另一方面，民间组织通过动员组织志愿者、义工参与，促使人们关怀社会、奉献爱心，从而潜移默化地培育公益意识和志愿精神，建立公共道德。4.具体公益项目执行。民间组织关心社会公共利益、不以营利为目的和志愿性的特点，使得其可以在许多社会公益事业中做到比政府成本更低、效果更好。目前，民间组织已经在环保、文教、扶贫和赈灾等公益事业中发挥着重要的作用。据统计，在国家1994年到2000年期间实施的”八七扶贫攻坚计划”中，国内外民间组织和其它社会力量动员的扶贫资源超过500亿元，占整个社会扶贫总投入的28%。国内外各种类型的民间组织进入扶贫领域创造了很多好的典型，在扶贫开发过程中起到了非常重要的作用。为此，政府在21世纪的扶贫纲要中，第一次明确提出要吸引民间组织参加扶贫开发项目，创新扶贫模式，提升项目管理水平。5.参与社区建设，满足公民自我管理的需求。计划经济时期，国家对个人的管理和服务是通过单位这一纽带实现的。随着政府职能的转换，企业社会职能的剥离，“单位人”逐渐转变为“社会人”、“社区人”。在市场经济条件下，由于社区成员的流动性和需求的多样性，政府很难独自承担社区管理和服务职能。这就需要民间组织的积极参与。例如，南京建邺区有以“居民之家”为代表的各类社区民间组织690个，鼓楼区备案的社区民间组织就有450多个，涉及计划生育、综合治理、老年关怀、青少年教育、妇女保护、残疾人事业、个体劳动、业主等各类协会（委员会）、多种形式的文体娱乐团队、各种便民利民和志愿者服务、再就业指导、家政服务、老年活动中心、老年公寓、市民求助、卫生服务，等等。6.从事慈善事业和弱势群体援助，促进社会公平。民间组织在从事慈善事业和援助弱势群体方面也可以发挥重要的作用。据统计，美国现有1.09亿名志愿者，其中66%的志愿者已经服务了30至50年，89%的美国家庭为慈善事业做过贡献，按每小时志愿者价值15.93美元计算，平均每个家庭的捐赠价值为1620美元。在我国，中国红十字会、中国残疾人联合会、北京慧灵弱智弱能人士服务机构、北京星星雨教育研究所等民间组织在帮助弱势群体，促进社会公平方面取得了很大的成绩。7.增加社会资本。社会资本是法国社会学家皮埃尔布迪厄提出的概念，帕特南把它解释为“能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范和网络”（帕特南，2001：195）。社会资本的积累是国家或地区的繁荣和有效民主机制建立的前提条件。民间组织是社会资本产生和发挥作用的物质基础，民间组织通过提供各种服务，促进了公民参与，加速了社会资本的形成和转化，形成社会成员之间相互信任、相互帮助的关系网络，从而规范和激励了人们的行为，为公共管理提供了有力的社会文化支撑，促进了社会资本的增加。 （二）政治领域政治领域是指包括政治体制、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面问题的领域。民间组织在政治领域可以发挥的作用为：1.监督政府权力。政府内部的权力制约固然是必要的，但最重要的制约应来自政府之外的社会。社会与政府的分权制衡是政府内部分权制衡的保障，如果没有独立于政府的强大的社会力量，政府内部分权制衡则容易变成有名无实的骗局（康晓光，1999：39）。民间组织通过有组织的活动唤起人们的公共意识，为人们提供自我组织的空间，从而使民众有可能实现对政府权力的有效监督。2.参与政府决策过程，为政府提供专业的意见和建议。民间组织能够帮助分散的公民参与政府的决策过程。首先，民间组织能够为公民提供一种制度化、组织化的政治参与途径，从而规范公民的政治参与行为，避免由于政治参与机制不健全而容易出现的社会公众大量非制度化、非理性化政治参与的出现。其次，民间组织能够扩大政治参与的范围和规模。据清华大学NGO研究所1998年的调查分析，在被调查的民间组织中有近60%的民间组织向国家或地方政府部门提出过相关政策建议；另据浙江大学课题组2003年在温州的调查结果，这个数据为82%，表明我国大多数民间组织都具有反映公众需求，提供政策建议的作用。3.培育公民的民主价值观，促进社会主义民主政治建设。美国学者柯亨和阿拉托认为，市民社会是公民学习民主的大学校。在市民社会中，民主不再是一种崇高的理念，也不仅仅是一种政治制度，而是一种实实在在的社会生活方式，民主融入了人们日常的生活。而且也只有当民主成为人们的日常生活方式的时候，民主才能真正实现（柯亨、阿拉托，1999：204）。托克维尔对美国的观察显然也印证了这种看法，“正是在自治的过程中，美国公民在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”（托克维尔，1996：76）。4.在政府和社会之间发挥中介作用。改革开放的过程就是各种利益协调和博弈的过程，在这个过程中，民间组织可以在政府和社会之间发挥中介作用，加强政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的沟通，把政府与社会、企业、市场联系起来，促进下情上达和政令畅通。5.承担一些公共管理和公共服务职能，协助政府转型。一方面，民间组织可以承担一些直接微观管理职能，促进政府职能从微观管理向间接宏观管理转变；另一方面，民问组织具有接近社会的优势，能够敏锐地发现人们对公共服务和公共产品的需求，再加上其提供准公共产品和公共服务时成本低、效率高的优势，因此，民间组织能够有效地替代政府来高效地提供准公共产品和公共服务。6.参与国际交流。20世纪后期的全球化改变了国内政治与世界政治之间相互关系的性质，许多国际问题的解决，不仅需要政府间的对话与协商，而且越来越需要民间组织的参与。这表现在：一是国内民间组织通过与外国民间组织进行合作，开发、引进和利用国外的知识、技术和资金，促进我国的经济和社会发展。二是按照国际民间组织的惯例，可以对国际决策过程施加影响，使我国的利益和愿望能够较多地体现在国际性的民间和官方的决策中。三是随着我国加入WTO后所承担的国际责任的不断增加，民间组织将代表民间力量，更多地在实施人道主义援助、生态保护等全球事务中发挥积极作用；四是代理参加国际活动，如国际诉讼等。7.代替政府进行某些比较敏感的政策或者制度等的试验。对于一些比较敏感的政策或者制度，政府盲目实施的风险就比较大。而民间组织则在很大程度上可以控制甚至避免这些风险，所以，民间组织可以代替政府进行某些比较敏感的政策或者制度试验，经过一段时间的探索后，形成更加成熟和完善的政策和制度，然后由政府来贯彻实施。国际计划就是这样一个例子：国际计划通过长期的试验性的社区发展模式探寻，形成“示范模式”后提供给政府，最后由政府来贯彻实施。由于我国目前面临的国际政治环境及缺乏有效的民间组织参与政府决策和监督政府的制度渠道，我国民间组织在监督政府权力和参与政府决策领域尚不能有效地发挥作用，而在培养公民民主价值观、沟通政府与社会、承担公共管理和公共服务职能、参与国际交流、代替政府进行制度或政策试验和促进民族团结等领域都可以发挥应有的作用。（三）经济领域经济领域包括农、林、牧、渔业，采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，建筑业，交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，批发和零售业，住宿和餐饮业，金融业，房地产业，租赁和商务服务业等行业。在经济领域，民间组织的作用主要体现为加快交易进程，节约社会劳动，降低交易成本，提高资源配置和管理决策的效率，从而推进市场经济有序高效发展。经济领域中民间组织包括自律性行业组织、法律和财务等服务机构、信息及咨询服务机构、市场交易中介组织和市场监督鉴证机构等五种类型。民间组织在经济领域中发挥的作用可以归纳为服务、沟通和监督三种。民间组织在经济领域发挥的是辅助作用，其可以发挥作用的领域为：行业自律领域，法律、财务等服务领域，信息及咨询服务领域，市场交易中介和市场监督鉴证领域。二、民间组织的权利保障改革开放以前，我国实行的计划经济强调国家对社会的高度整合，公民基本上都是作为单位的一员而存在。政府通过对单位的全面控制，实施对全社会的管理，国家几乎包办了社会的全部事务，并不存在一个外在于国家的自主管理的领域，因此，也就谈不上民间组织的权利保障问题。改革开放以来，随着经济和政治体制改革的逐步推进，社会主义市场经济体制基本建立，我国的民间组织得到了长足的发展，对民间组织的权利保障工作也取得了一定进展。我国已经把民间组织的管理基本纳入法律轨道。2000年4月10日民政部发布取缔非法民间组织暂行办法，将民间组织管理纳入法律的轨道。同时，主管部门的管理思想有了较大的转变，对民间组织的态度也发生了很大的转变。由于我国所处的特殊环境和认识上的原因，我国政府对民间组织的认识有一个从模糊到清晰的过程，对民间组织的态度也有一个从怀疑到认可的历程。2004年，540个来自各地的民间组织得到了政府的表彰，这表明，民间组织在我国的地位和作用已经得到了政府部门的认可，政府部门对民间组织的权利保障正从消极保障向积极保障转变。当然，毋庸讳言的是，我国民间组织的权利保障工作还存在不少不尽如人意的地方。这主要表现在：第一，一些政府部门保障民间组织权利的意识还比较淡薄。第二，除了在民政部门合法登记注册的民间组织以外，还有大量的民间组织无法按照要求登记注册。第三，相关法律重程序，轻实体。第四，行政机关的自由裁量权过大。第五，一些民间组织的行政化色彩浓厚。第六，限制竞争的政策。第七，运作规范的民间组织和运作不规范的民间组织并存。那么，是不是将这些工作中的不足之处做好就能够充分保障民间组织的权利呢?当然不是。这是因为：权利的保障途径可分为主动的防御与被动的抵制两方面。所谓主动的防御，即采取积极主动的方式来确保公民权利的稳定性与不受侵犯性。也就是说通过法律文本的形式予以静态的确认，以法律的形式予以保障。所谓被动的防御，即在公民基本权利受到侵害时，国家权利保障机关以及司法机关要积极介入，权利主体也应该主动要求权利保障，从而及时得到补救。应该说，这种权利保障途径是权利得到保障的必要条件。但是，这种可以归纳为法律途径的权利保障途径并非权利获得保障的充分条件。从某种意义上来说，这种途径治标而不治本。所以说，保障民间组织权利的根本方法应该是在合理界定党、国家、市场和民间组织各自地位、权利的基础上，构筑和谐的党、国家、市场和民间组织共生关系。这就需要：（一）政府要树立新的稳定观，探索新的民间组织管理模式在现代的市场经济和民主政治条件下，社会生活的井然有序不能再建立在“传统的稳定”之上，而是建立在“现代的稳定”之上。传统的稳定是一种静态的稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过抑制的手段维持现存的秩序。与此不同，市场经济所要求的现代的稳定则是一种动态的稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。新的稳定观要求政府改变现行的双重管理体制，尤其是现行的登记许可制度，并以此为基点构建一个全新的制度框架。在这方面，英国对于慈善组织认定、登记和监管制度的经验很值得我们借鉴。在国内，有些地方已经率先做出了创新。2000年底，上海市市委办公厅、市政府办公厅转发市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，使得社区的草根NGO得以突破“准入门槛”的制约。2002年，青岛在社区内试行NGO备案制，社区NGO无需再经过严格的审批程序获得活动资格，政府并对备案的NGO颁发“准社团”、“准民非”证书，扩大了NGO的法律生存空间。笔者比较认同王名的看法，即对愿意遵守各项法律法规的民间组织应该首先准许其通过提供基本信息来备案的形式赋予其基本的合法性。对于需要享受政府在财政和税收等方面优惠政策的民间组织，要求其提供更加详细的信息并且遵守更多的义务。然后，给予在特定领域提供公共服务和公共管理的民间组织以财政和税收方面的优惠待遇，同时将其作为特殊法人区别出来，适用更进一层的法律法规。此外，改革现行的登记机关和业务主管单位双重管理的体制，成立独立的民间组织监管机构，统一行使民间组织的各项管理职能，并引导和帮助民间组织顺利发展成熟。（二）合理定位党、国家、市场和民间组织的地位、各自的权利和义务党、国家、市场和民间组织之间地位界定不清晰，权利义务体系构建不完善，是导致民间组织和其他组织之间产生摩擦，权利遭到侵害的一大原因。以政府为例，由于活动领域划分模糊，民间组织权利的最大损害者是政府。但政府也是在堵和疏这两难之间进行选择，一旦爆发频繁，超过政府能忍耐的限度，政府就不得不堵。因此，保障民间组织权利的根本在于正确处理其与其他组织在地位、权利和义务之间的关系，并尽量给予合理且清晰的界定，并在此基础上建立共同遵守的行为准则。（三）建立民间组织与其他组织之间的沟通和互信机制一直以来，我国民间组织与政府、企业等其他组织之间沟通渠道匮乏，组织之间缺乏互信。事实上，这些组织之间组织文化各异、利益交叉、活动范围交汇，客观上要求建立沟通和互信机制。目前这种沟通渠道匮乏的现状，不仅容易导致民间组织与其他组织之间互不信任，产生不满，而且一旦双方的这种怀疑和不满积累到一定的程度，就会通过冲突的形式表现出来，给双方的权利都造成损害。建立民间组织与其他组织的多种沟通渠道和互信机制，对于消弭这些组织之间组织文化和宗旨差异带来的冲突，建立和谐的共生关系具有非常重要的作用。（四）民间组织应该正确地给自己定位，并加强民间组织自身能力建设从理论上讲，民间组织不是政治组织，也不是营利组织，其与政党、政府和企业的边界比较清晰。但是，在实际生活中，不少国家的民间组织却往往表现出很强的意识形态和政治趋向。例如，在像印度、泰国、菲律宾和智利这样的国家，民间组织追求的是对政治制度进行彻底改革。民间组织已经成为政治竞争的重要舞台。同时，还有一些民间组织不仅从事盈利活动，而且进行营利活动。如我国的胡曼丽事件、付广荣事件和牙防组事件等。这些都暴露出民间组织需要为自身准确定位，并且加强能力建设的问题。（五）民间组织应该更加积极地履行义务，并与政府、市场一起共同营造一个适合自身发展的环境任何一项权利都有相对应的义务，二者是相互关联、对立统一的。正如马克思指出的：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”民间组织只有在积极履行其应承担的义务，并且尊重其他组织的权利的时候，民间组织的权利才能得到更好的保障。因此，履行应尽的义务，与政府、市场一同营造适合自身发展的环境，是保障民间组织权利的必要条件。（六）加强民间组织的自我管理，在民间组织之间建立协调机制、评估机制，建立良性淘汰机制失去制度的约束，民间组织一样可能出现非法集资、非法牟利、直接违反国家法律，腐败等问题。因此，加强民间组织的自我管理，可以考虑通过分类建立民间组织协会的方式，建立民间组织的评估机制，并确立民间组织追求社会美誉度和信用认可的激励机制，确立防止民间组织出现腐败、欺诈等问题的惩罚机制，允许民间组织之间进行竞争，建立良性的淘汰机制。（七）建立和完善民间组织的各项法律法规，构建司法救济体系目前，法律层次的立法缺位，已经导致居于行政法规层次的立法不堪重负，既有超越立法权限的嫌疑，也无能为力于改革开放后迅速变化的社会现实。制定民间组织法，重新制定或修改民间组织法规，逐步建立完善民间组织法律体系，构建司法救济体系是时势之必然，法治所必需。（八）通过法规政策和宣传倡导支持与鼓励社会公益事业、奖励优秀民间组织政府必须对民间组织进行扶持。具体方式可以采取限期基本经费扶持，奖励相结合。同时，对优秀的民间组织及其负责人应给予精神和物质上的奖励。我国的民间组织已经初步显示了它在社会发展中的作用，筹募了一部分捐款捐物，用于社会发展急需解